CC BY
87
Старостенко Константин Викторович
кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы
Система выборов в Российской Федерации: ограничение политического многообразия
П
ринятая 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституция Российской Федерации создала основу для формирования новых политических отношений в обществе и закрепила демократический правовой характер российского государства. Провозглашение в ст. 13 Конституции РФ политического многообразия, по мнению законодателя, должно было обогатить и разнообразить политическую жизнь страны, расширить политические права и свободы российских граждан, дать им возможность самостоятельно выбирать политическую систему взглядов и представлений и следовать ей.
Действительно, выделяя первостепенные принципы демократии, мы подчеркиваем, что основным из них является принцип народовластия, реализующийся посредством одного из его механизмов - свободных выборов. Раскрывая сущность выборов, Большой юридический словарь определяет их как «способ формирования органов государства и местного самоуправления с помощью голосования. Реализация гражданами своего права выбора является одной из важнейших форм их участия в управлении государством»1. В целом можно согласиться с данной формулировкой, раскрывающей выборы как средство материализации народовластия в демократическом государстве, которое реализует на практике субъективное и объективное избирательное право в системе общественно-правовых отношений.
Более того, признание выборов в качестве способа формирования государственных и муниципальных органов, формы непосредственной демократии, предполагает их проведение не только в странах, обладающих широким спектром демократических механизмов (разделение и баланс властей, децентрализация собственности,
охрана государством гражданских прав и свобод), но и в странах, далеких от реальной классической демократии.
Юридическая природа выборов заключается в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти. Смысл выборов состоит в том, чтобы все граждане могли выразить свою волю, а государственная власть -быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Выборы отражают определенный тип политической системы и непосредственно влияют либо на ее воспроизводство, либо на ее разрушение. Кроме того, в каждой политической системе законодательно закрепляется определенный способ формирования органов публичной власти, способствующий детерминации данной системы.
Необходимо отметить и значительное разнообразие форм организации выборов. В отдельных странах выборы организует исполнительная власть (Австрия, Швеция). В Германии, например, этим занимается Федеральная избирательная комиссия, Федеральный руководитель и заместитель которой назначаются министром внутренних дел на неопределенный срок. В Бразилии, Перу и Польше организация выборов возложена на органы, состоящие из судей. В США и Канаде действуют Федеральные избирательные комиссии, в Великобритании с 2000 г. также выборы организует Избирательная комиссия. В Мексике функционирует Федеральный избирательный институт. Для России со времен выборов в Учредительное собрание в 1917 г. характерна система организации выборов через структуру избирательных комиссий - это специальные органы, на которые возложены полномочия по организации выборов и установлению итогов голосования.
Тем не менее, несмотря на различия в законо-
Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 118.
63
дательном регулировании выборов, к основным принципам избирательного права можно отнести следующие: всеобщность равного избирательного права, периодичность, прямые или непрямые выборы, тайна голосования. Основными, по мнению правоведа А.С. Автономова, данные принципы считаются в силу того, что они признаются обязательными практически повсеместно, где проводятся выборы .
В зависимости от политической основы общества, нормативно-правовой базы избирательной системы и статуса избираемых органов власти выборы могут быть парламентскими и президентскими; всеобщими или частичными; национальными, региональными и местными; очередными или досрочными; однопартийными, многопартийными или беспартийными; на альтернативной основе и безальтернативные; прямыми или косвенными; основными или дополнительными.
На наш взгляд, к изложенной выше систематизации выборов можно добавить еще несколько типов, связанных с ключевыми категориями общественной жизни и духовно-нравственными установками их проведения. Так, например, с уверенностью можно выделить честные и сфальсифицированные выборы. Раскрывая сущность данной пары, отметим, что первые подразумевают открытую, справедливую борьбу за умы и сердца избирателей,прозрачность подсчета голосов и подведения итогов голосования; вторые предполагают использование РR-технологий, целенаправленное искажение ценностных установок участия в выборах своих собственных и оппонентов, извращение их итогов. Кстати, в уголовном праве Российской Федерации установлена ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума (ст. 142 УК РФ); итогов голосования (ст. 142.1 УК РФ)2.
К другой группе можно отнести свободные демократические выборы и выборы, проведенные под давлением, т.е. напрямую инициированные и контролируемые властью. Необходимо иметь в виду, что выборы, проводимые под давлением, обычно относят к странам с деспотическим режимом управления, однако, как показывает по-
литическая практика последних лет, они могут быть и в странах переходного периода: с не вполне отрегулированной избирательной системой и с еще формирующимся гражданским обществом.
Согласно позиции исследователя Б.А. Страшу-на, принцип свободных выборов может осуществляться в двух формах: «Первая из этих форм - свободное и добровольное участие гражданина в выборах и референдуме. Принуждение к участию или, наоборот, к неучастию в голосовании недопустимо, в каком бы виде оно ни проявлялось. Другая форма - это свобода волеизъявления при голосовании, сопровождаемая запрещением любого воздействия на него... Свободные выборы суть проявления более широкого принципа свободы личности»3.
По мнению ученого-правоведа М.В. Баглая, «свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах, свободное волеизъявление, не причинит им вреда. Особенно важно то, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались и такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, собраний, демонстрации и т.д.4
В соответствии с решениями Конституционного Суда РФ, выборы могут считаться свободными при условии, когда реально гарантированы такие политические права, как право на информацию или свобода выражения мнений5. Очевидно, что в период проведения выборов, часто сопровождающимися обострением политической борьбы, должно неукоснительно защищаться право выражения идей сторонников различных политических партий, поэтому важнейшей гарантией свободных выборов должна служить независимая судебная власть. Несовместимо с проведением свободных выборов официально объявленное чрезвычайное положение. В конечном
1 Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 174.
2 Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
3 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003. С. 72, 73.
4 Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 368.
5 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // СЗ РФ. 2003. № 4. Ст. 4358.
_64
итоге, согласно М.В. Баглаю, выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа»1.
К сожалению, в приведенных суждениях наблюдается уклонение в пользу реализации активного избирательного права граждан, в то время как проблематика права граждан баллотироваться в органы публичной власти остается «за кадром» и выражена крайне нечетко. Поэтому, соглашаясь с данными высказываниями, мы вносим одно уточнение: принцип свободных выборов предполагает реализацию не только активного, но и пассивного избирательного права. Более того, по названной причине свобода выборов полагает не только право волеизъявления при голосовании, но и свободу выдвижения кандидатов, их предвыборной агитации, возможности общественного контроля за ходом избирательного процесса.
Обращает на себя внимание формулировка «свободных выборов», что импонирует и нам, данная исследователем К.К. Макаревичем: «... это гарантированная правом и одновременно связанная правом реальная возможность политических партий, кандидатов и избирателей участвовать в избирательных действиях(беспрепят-ственное выдвижение кандидатов, открытая предвыборная агитация, свободное голосование и т.п.), которая способствует полному выявлению и выражению воли народа как носителя суверенитета и единственного источника власти»2. Только такая деятельность, по нашему мнению, будет действительно способствовать, с одной стороны, полному выявлению и выражению воли народа как носителя суверенитета и единственного источника власти; с другой стороны, более эффективной мобилизации электората на активное участие в избирательных компаниях. Этот тезис подтверждается ходом выборов всех уровней, проводимых в России в течение двух последних десятков лет.
Однако необходимо отметить: свобода выборов не может толковаться как абсолютная, она всегда ограничивается юридическими и нравственными нормами, но в то же время степень свободы должна быть достаточно высокой, иначе выборы не являются демократическими.
В СССР выборы органов власти формально существовали, но они не полностью соответствовали по своей технологии демократическому институту. С определенной долей упрощения можно сказать, что именно это обстоятельство позволяло сохранять у власти одну и ту же политичес-
кую партию; формировать на партийной платформе исполнительные, законодательные, профсоюзные и прочие органы государственного и негосударственного управления. Советские выборы не были и не могли быть движущим фактором развития политической системы, но в процессе перестройки появилась необходимость приближения процедуры выборов к классическому виду. Начиная с 1993 г., с принятием Конституции РФ, российское избирательное законодательство начинает приобретать вполне демократический облик.
В отличие от многих зарубежных конституций и от предыдущей Конституции РСФСР 1978 г., действующая Конституция РФ 1993 г. не содержит специальной главы об избирательном праве (избирательной системе), тем не менее, общие принципы избирательного права прямо или косвенно декларируются в ряде ее статей и глав:
статья 3 провозглашает основные принципы государственного устройства и вытекающие из них требования к концепции избирательного права и избирательной системы России;
статья 32 устанавливает право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этой же статье специально оговаривается возможность лишения избирательных прав определенной категории граждан;
статья 60 фиксирует общее правило, согласно которому гражданин может самостоятельно осуществлять свои права, к которым относится активное избирательное право при достижении возраста 18 лет;
статья 81 провозглашает всеобщее, прямое избирательное право, при тайном голосовании при выборах Президента Российской Федерации;
статьи 81 и 96 устанавливают срок полномочий Президента и Государственной Думы Российской Федерации, что полагают периодичность проведения выборов;
статьи 81 и 97 вводят избирательные цензы соответственно для Президента РФ и депутатов Госдумы РФ.
Кроме того, отдельные элементы избирательной системы Российской Федерации изложены также в ст. ст. 84, 92, 96, 109 и 130 Конституции РФ.
Суммируя все вышеперечисленные статьи Конституции РФ, посвященные выборам и избирательному праву, можно сделать вывод: законодатель сделал все возможное, чтобы выборы в России проводились свободно и добровольно,
1 Баглай М.В. Указ. соч. С. 369.
2 Макаревич К.К. Политико-правовая сущность и нормативное содержание деятельности избирательных комиссий
в Российской Федерации: актуальные проблемы: Монография. Орел, 2006. С. 19.
65
на основе всеобщего, равного, прямого волеизъявления граждан, при тайном голосовании. Более того, косвенно. Основным законом государства гарантируется периодичность проведения выборов и сменяемость власти, вводятся избирательные цензы.
В целях дальнейшей демократизации процесса выборов в Российской Федерации, сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. принимается ряд правительственных документов, среди которых: Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»1, Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федера-ции»2, Федеральный закон РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3. Кроме этого, 19 сентября 1997 г. вышел Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , а в октябре 1999 г. - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5.
Отметим, что формируется российское избирательное законодательство в соответствии с международными избирательными стандартами, отраженными во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948 г.)6, в Документе Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.)7, в Декларации Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 1994 г.)8, в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 2002 г.)9.
Так, например, к избирательным стандартам, установленным Кишиневской конвенцией, и нашедшим отражение в избирательном законодательстве России можно отнести: открытость и гласность, свободу, подлинность, справедливость, проведение выборов исключительно избирательными органами, возможность направления на избирательные участки наблюдателей от кандидатов, политических партий, общественных объединений, групп избирателей и международных наблюдателей.
Однако, по мнению А.Ю. Бузина, правоприменительная практика не соответствовала положениям избирательного законодательства, в связи с чем становление новой избирательной системы в России происходило с перекосом: новоиспеченная российская бюрократическая корпорация пыталась приспособить новую избирательную систему к задаче собственного самовоспроизводства. Параллельно с процессом совершенствования избирательного законодательства шел процесс отладки (упорядочивания) технологий административного управления выборами. К настоящему времени, с точки зрения А.Ю. Бузина, «российские выборы совершили эволюционный виток и вновь приблизились к имитации, но теперь уже с элементом альтернативности. Властные корпорации различного уровня (от федеральных до местных) имеют на выборах собственный интерес, и они стремятся управлять процессом выборов с целью удовлетворения этого интереса. В результате российские выборы превратились в соревнование, организатором и судьей которого является один из участников. Вмешательство власти в выборы существенно снижает значимость этого важного демократического института»10. Признавая верность данного тезиса, необходимо учесть тот факт, что стремительный темп политических, экономических и социальных пре-
1 Указ Президента Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5060.
2 Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента РФ» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.
3 Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
4 Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
5 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
6 Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) Международное публичное право: Сб. документов. М., 1996.
7 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 29 июня 1990 г. (п. 5.1.) // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 1998.
8 Декларация о свободных и справедливых выборах // http:// www.indem.ru/idd 2000/
9 Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 2002. № 3(34).
10 Бузин А.Ю. Административные избирательные технологии и борьба с ними. М.: Центр «Панорама», 2007. С. 17.
_66_
образований вносит заметные рассогласования между конституционными положениями и реальными политическими процессами, в частности, иногда выборы отменяются заменой назначения на определенные государственные должности. Нельзя не признать и того, что этому способствует, с одной стороны, широкое толкование конституционных норм; с другой - пробельность в российском законодательстве.
Так, ст. 3 ч. 3 Конституции РФ, принятой в 1993 г., устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Это конституционное положение делает выборы необходимым элементом общественной жизни. Однако, как и всякое конституционное положение, оно достаточно пространно, поэтому не исключает возможность широкой интерпретации. Это в очередной раз заставляет обратить внимание на то, что в Конституции РФ конкретно упоминаются выборы только двух органов власти - Президента РФ и одной из палат Федерального Собрания РФ -Государственной Думы, то это дает законодателю возможность определять, какие органы власти избираются, а какие формируются другим способом.
Нельзя не отметить того обстоятельства, что принцип прямых выборов руководителей субъектов Федерации был провозглашен в 1991 г. и тогда же начал осуществляться. Однако по ряду причин повсеместное внедрение этого принципа затянулось до 1996 г. По мнению политолога В. Лысенко, это было вызвано опасением Б.Н. Ельцина, что при выборах руководителей субъектов Федерации две трети губернаторов могут быть членами Коммунистической партии1. Поэтому в течение пятилетнего переходного периода во многих регионах главы назначались Президентом РФ (в одних случаях - с согласия соответствующего регионального представительного органа власти, в других - без всяких согласований), но такой порядок считался и воспринимался как временная мера2.
В ходе анализа нами установлено, что за период с 1996 по 2004 гг. в регионах, где прошло несколько циклов выборов глав субъектов Федерации, прямые выборы этих руководителей укоренились и стали столь же традиционными, что и выборы представительных органов власти. Более
того, электоральная статистика демонстрировала, что активность избирателей на выборах глав регионов обычно превышала активность на выборах региональных депутатов, а уровень проте-стного голосования был ниже.
Тем не менее, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3, процедура выборов руководителей субъектов Федерации отменена. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента Российской Федерации.
При этом, в содержании закона оговорено и сложившейся практикой подтверждено, что Президент РФ предлагает только одну кандидатуру. Таким образом, законодательный орган не имеет возможности реального выбора. Более того, в случае двукратного отклонения предложенной президентом кандидатуры, в соответствии со ст. 9 п. «г» Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, Президент РФ вправе распустить законодательный орган и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица.
Законодательные нововведения породили дискуссионные научные и политические споры. По мнению отдельных исследователей, «под благовидным предлогом (а именно, в контексте борьбы с терроризмом и привилегиями, улучшением управляемости социально-политическими и экономическими процессами) Президент РФ грубо нарушил принцип федерализма и при этом существенно ограничил избирательные права граждан. Целью нововведения было не повышение эффективности деятельности исполнительной власти, а укрепление режима единоличной власти, дальнейшее свертывание демократических начал российской государственности»4. Так, например, в соответствии со ст. 291 п. 31 Президент РФ получил право отстранять от должности
1 Губернаторы России: от выборов к назначениям // http://intellectuals.ru/cgibin/proekt/kynev kynev.cgi?action=articul& statya=viewstat&id=id72
2 Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 191.
3 Российская газета. Федеральный выпуск. 2004. № 3654.
4 Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 193.
67
главу региона, в том числе и избранного путем всеобщих и прямых выборов, «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». Такая формулировка, по мнению ученых А.В. Иванченко и А.Е. Любарева, позволяет Президенту бесконтрольно, по своему произволу прекращать полномочия губернаторов, избранных народом1. Не менее категоричен в своих высказываниях А. Лысенко: «... институт губернаторов умирает вместе с российским федерализмом, и как только будет назначен первый губернатор, я считаю, что это будет конец федерализму, который развивался у нас последние 15 лет»2.
Однако были и те исследователи, которые поддерживали данное решение. По их мнению, губернаторы в 90-е гг. ХХ в. получили колоссальную свободу и независимость от федерального центра, который был настолько слаб, что не мог вмешиваться повседневно в их дела. И знаменитая ельцинская фраза, сказанная им в Татарстане: «Берите суверенитета столько, сколько сможет проглотить» - породила компромисс, который тогда сложился: «Я вам даю полную свободу, поскольку не могу ничем на вас повлиять, но в обмен вы остаетесь в составе Российской Федерации». Получив огромную самостоятельность, регионы почувствовали вкус к тому, чтобы самостоятельно решать все вопросы, и даже иногда игнорировали указания федерального Центра. Поэтому Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ якобы направлен на ограничение самоуправства отдельных региональных лидеров.
Так, например, по утверждению А.С. Ципко, «подавляющее большинство политических механизмов, закрепленных в нашей Конституции, носит экспериментальный характер»3. Согласно его мнению, «выборное самодержавие», закрепленное в Конституции и породившее феномен «семьи», вообще имеет мало общего с идеей народовластия ... на самом деле спор сейчас идет не столько о механизмах формирования губернаторского корпуса, не столько о судьбах народовластия в России, сколько о борьбе за власть»4.
Оценивая сложившуюся ситуацию, А.С. Ципко соглашается с тем, что Президент РФ В.В. Путин пытается подстроить систему выбо-
ров под себя, под свои представления о рациональности и функциональности сложившейся структуры. Однако, ученый признается в том, что это очередной «эксперимент со многими неизвестными», и обосновывает предпринятые инициативы как меры легитимного руководителя государства. Основной аргумент А.С. Ципко: «при системе назначения губернаторов возрождается персональная ответственность Президента абсолютно за все регионы России»5.
Для разрешения возникшей правовой неопределенности потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит ряду статей Конституции РФ.
Между тем, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»6, признал новый порядок «наделения полномочиями» главы субъекта Российской Федерации не противоречащим Конституции РФ. Данные обязанности были возложены на Президента РФ как главу государства, являющегося, по смыслу ст. 80 (ч. 4) Конституции РФ, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации.
Далее отмечается, что «названное право Президента РФ само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма», поскольку - в силу оспариваемых положений п.п. 1,2 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» - окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
1 Иванченко А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 193.
2 Губернаторы России: от выборов к назначениям. http://intellectuals.ru/cgibin/proekt/kynev/ kynev.cgi?action=articul&statya=viewstat&id=id72
3 Ципко А. После бала // Стратегия России. 2004. № 11. С. 29.
4 Там же С. 30.
5 Там же. С. 33.
6 Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // http://www.scilla.ru/works/raznoe/051221ya.html.
Федерации) принимается именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6)1.
Пункт 7 Постановления гласит: «Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы»2. Таким образом, не имея непосредственного конституционного закрепления, эта возможность, по мнению Конституционного Суда, по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти.
Данное решение поддерживает председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике - А. Казаков. С его точки зрения, принятие Закона было необходимостью того, что «иные губернаторы по-прежнему могут позволить себе не считаться с федеральными и региональными законами, игнорировать нужды регионов, населения, работать спустя рукава, и при этом ни у центра, ни у избирателей нет безотказных рычагов влияния на их деятельность»3. Чиновник полностью уверен, что данная мера временная, и закон позволит окончательно ликвидировать нынешние зазоры между уровнями власти, обеспечить полную реализацию закрепленного в Конституции РФ принципа единства исполнительной власти.
Согласно позиции А. Казакова, выборность глав регионов населением к базовым принципам федерализма не относится. «Суть федерализма, -по его мнению, - заключена в следующих принципах: четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, регионами, местным самоуправлением; невмешательство власти одного уровня в вопросы, которые находятся в исключительном ведении власти иного уровня; равноправие субъектов феде-
рации; экономическая самодостаточность субъектов федерации»4. Действительно, это так, но при отмене выборов губернаторов нарушается основной принцип демократии - принцип народовластия, основным механизмом которого является референдум и свободные выборы, что закреплено, кстати, в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. И хотя А. Ципко назвал существующую Конституцию РФ «экспериментальной», в настоящий момент она является Основным законом Российского государства, и никто не имеет права ее нарушать.
Справедливости ради следует отметить: государство, под видом защиты социально-экономических и личных прав человека и гражданина от беспредела регионального руководства, пытается нарушить права политические, а именно - право выбора, которое закреплено в Конституции РФ (ст. 32 ч. 2). Сразу подчеркнем: избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации.
Нарушение основного принципа демократии -народовластия - отмечает судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев. По его мнению, «полномочие Президента РФ вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Конституцией РФ не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента РФ указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта РФ. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту РФ полномочие противоречит Конституции РФ. Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ по утверждению представленной Президентом РФ кандидатуры»5.
Свое несогласие с решением Конституционного Суда высказал судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов, признав главным и фатальным
1 Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // http://www.scilla.ru/works/raznoe/051221ya.html
2 Там же.
3 Казаков А. Федерализму ничего не грозит // Стратегия России. 2004. № 11. С. 7.
4 См.: Там же.
5 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // http://www.scilla.ru/works/ raznoe/051221 ya.html
69
противоречием Постановления упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. По его мнению, «это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции РФ, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1) и соответственно этим основам признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3) ». Далее отмечает А.Л. Кононов: «в силу ст. 73 Конституции формирование субъектом РФ своих органов государственной, в том числе исполнительной, власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству»2.
С нашей точки зрения, федеральное руководство, пытаясь исправить свою несостоятельность борьбы с коррупцией и другими негативными явлениями, имеющими место быть в регионах, ссылается на ст. 55 ч. 3 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако, при этом законодателю необходимо напомнить, что нарушается ч. 2 этой же статьи: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Иначе говоря, с негативными социально-политическими процессами и их порождениями в регионах, безусловно, необходимо бороться с помощью административного и уголовного права, но не с помощью сужения политических прав и свобод граждан и ограничения политического многообразия.
По мнению В. Рыжкова, отмена выборов губернаторов и перехода к фактическому назначению их президентом, привела к тому, что полови-
на членов Совета Федерации Российской Федерации назначается сегодня должностными лицами, в свою очередь, встроенными в федеральную «вертикаль власти». Таким образом, нарушается принцип разделения властей, заложенный в российской Конституции (ст. 10), ибо как минимум половина членов Совета Федерации РФ напрямую зависят от Президента и его админист-рации3.
Свои опасения по поводу назначения губернаторов высказал также президент Института современной политики, профессор В.Н. Лысенко. Согласно его анализу, переход к назначению губернаторов ускорил крайне опасный процесс: идет массовое вступление губернаторов в правящую партию «Единая Россия». Если в 2003 г. свыше 30 губернаторов возглавляли на выборах в Государственную Думу региональные списки партии «Единая Россия», однако в партию власти массовым порядком не пошли, то в 2005 г. уже более 50 губернаторов пополнили ряды этой партии4. Объяснить происходящее, судя по результатам анкетирования, оценкам ученых и политиков, можно только одним: желанием губернаторов сохранить свое кресло, или вследствие уязвимости региона в социально-экономическом плане от федерального центра, получить необходимые федеральные трансферты. Согласно позиции В.Н. Лысенко, с которой согласны мы, дальнейшая концентрация губернаторов в партии власти сделает бессмысленными любые выборы, ибо при нынешнем административном ресурсе и воссоздании номенклатурной системы выборы станут фарсом5.
Вполне правомерно, в этом плане, звучат слова директора по исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) В.В. Петухова, который утверждает: «На протяжении уже не месяцев, а трех-четырех лет идет процесс потери всякого интереса к общественно значимым проблемам, идеологии, политике»6.
Нельзя не согласиться с позицией Н. Петрова, который отмечает, что после принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159, качественного обновления губернаторского корпуса не произошло. Публичности в политике на региональном уровне убавилось. Место публичных и
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами граждан. // http://www.scilla.ru/works/raznoe/051221ya.html.
2 Там же.
3 Рыжков В. Ленивые и трусливые // Pro et Contra. 2007. Июль-октябрь. С. 61.
4 Лысенко В.Н. Почему региональные лидеры в массовом порядке вступают в «Единую Россию» // http://www.ng.ru/ politics/2005-03-24/2_er. html.
5 Там же.
6 Петухов В.В. Большинство хочет стабильности // Стратегия России. 2004. № 6. С. 42.
!й
часто скандальных избирательных кампаний заняли «подковерная» борьба и акции протеста против действующей власти, организуемые конкурирующими элитными кланами1.
Среди принципиально важных вопросов одним из самых главных по-прежнему остается вопрос выборов депутатов Государственной Думы РФ.
Как отмечают отдельные ученые, ссылаясь на исторические факты, после избрания IV Государственной Думы в октябре 1912 г. по системе курий, вплоть до выборов в Государственную Думу РФ второго созыва в декабре 1995 г., у нас в стране, по сути, не было нормальных, рутинных парламентских выборов. Что касается выборов в общенациональные представительные органы в 1989-1995 гг., то все они были по-своему экспе-риментальными2.
Действительно, впервые вопрос о выборах в Государственную Думу прибрел достаточно острый характер в 1995 г., вспыхнувшая дискуссия приняла организованный характер, был значительно расширен контингент участников с оформившимися социально-политическими интересами. Основной спор состоялся между «одномандатниками» и руководителями партийных фракций по вопросу: «Какой быть избирательной системе: «пропорциональной» или «мажоритарной»? Закончилась дискуссия компромиссом: был принят Закон, сочетающий пропорциональную и мажоритарную систему (соотношение 225:225), с единым 5% барьером для избирательных объединений и блоков. Между тем, выборы, состоявшиеся в декабре 1995 г. в Государственную Думу РФ, выявили серьезные просчеты и недостатки введенной избирательной системы - в избранной Думе оказалась не представленной почти половина избирателей (в 1993 г. - менее чет-верти)3.
В 1999 г. принимается новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», наиболее существенными требованиями которого явились: уточнения, связанные с выборами в многомандатных округах; обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей); признание выборов по пропорциональной системе несостоявшимися в случаях, если менее двух списков получили право принять участие в распределении мандатов или
если за списки, получившие право принять участие в распределении мандатов, проголосовало менее 50% избирателей.
В результате выборов, в Государственную Думу второго созыва в 1999 г., прошли: КПРФ (24,3% голосов), проправительственный блок «Медведь» (23,3%), блок «Отечество - Вся Россия» (13,3%), блок «Союз правых сил» (8,5%), «Блок Жириновского» (6,0%) и объединение «Яблоко» - 5,9%. Необходимо отметить, что новый состав Думы оказался самым оппозиционным по отношению к политике Президента РФ Б.Н. Ельцина. Кульминацией противостояния была попытка нижней палаты парламента начать процедуру отрешения Б.Н. Ельцина от президентской должности в мае 1999 г. Эта попытка сорвалась, и, как мы знаем, 31 декабря 1999 г. Б.Н. Ельцин подписал новый Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и в тот же день объявил о своей добровольной отставке. В соответствии с Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ В.В. Путин стал до своего избрания 26 марта 2000 г. Президентом РФ, исполняющим обязанности Президента РФ.
Сразу, после принятия в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» № 95-ФЗ4, Президент РФ внес в Государственную Думу разработанный в Центризбиркоме проект закона о внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». И уже в июне 2002 г. вышел новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5, кардинально отличавшийся не только от прежнего закона, но и от внесенного проекта. Одним из главных направлений изменений стали меры по повышению роли политических партий в избирательном процессе. Новый избирательный закон закрепил, что с июля 2003 г. политические партии становятся единственным видом общественных объединений, которые имеют право выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах. Помимо этого, закон содержал еще два важнейших момента, направленных на «партиза-цию» страны: обязанность с июля 2003 г. избирать не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации по пропорциональной системе; освобождение кандидатов и
Петров Н. Назначение губернаторов: итоги первого года // Брифинг московского центра Карнеги. Т. 8. 2006. № 3.
С. 7.
2 Салмин А.М. Выборы выборов // Стратегия России. 2004. № 7. С. 39.
3 Там же. С. 42.
4
Федеральный Закон «О политических партиях» № 95-ФЗ от 11 июля 2001. Российская газета. 2001. 14 июля. 5 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67 от 12 июня 2002 г. // Российская газета. 2002. 15 июня.
71
списков кандидатов, выдвинутых партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу, от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма вступила в силу после парламентских выборов 2003 г.).
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г.1 в целом, больших изменений не претерпел. При обсуждении проекта данного закона со стороны центристов была сделана попытка увеличить заградительный барьер, однако после ряда переговоров было решено поднять барьер до 7% со следующих (2007 г.) выборов; соответствующая норма была внесена в переходные положения закона. Единственным депутатским объединением, оказавшим активное сопротивление этому новшеству, была фракция «Яблоко»2. Таким образом, по нашему мнению, с увеличением барьера прохождения в Государственную Думу РФ, в избирательном законодательстве появляются первые шаги ограничения многопартийности. Хотя это и обосновывается стремлением государства отсечь попадание в представительные органы маленьких партий и, тем самым, обеспечить стабильность работы парламента, повысить оперативность и качество принимаемых им решений.
Тенденция к ограничению политического многообразия начинает четко прослеживаться со второй половины 2002 г. Первым ее проявлением, по мнению А.В. Иванченко и А.Е. Любарева, стало сужение избирательных прав граждан, выразившееся в принятии поправок к Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», запретивших инициирование и проведение общероссийского референдума в период федеральных избирательных кампаний, а также менее чем за год до истечения срока полномочий федеральных органов власти. Принятие этих поправок было вызвано попыткой КПРФ провести референдум по ряду вопросов социально-экономической политики3.
18 мая 2005 г. в Российской Федерации принимается новый Федеральный закон «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4. Необходимость его принятия, по мнению законодателя, продиктована массой проблем, связанных, с одной стороны, с нежеланием населения участвовать в политической жизни страны; с другой - с административным произволом чиновников, и с махинациями на предыдущих выборах.
Действительно, одним из основных свидетельств развитого гражданского общества является политическая активность населения. Степень участия граждан в управленческих процессах определяет качество взаимоотношений властных структур и общества. Декларируемое Конституцией РФ право избирать и быть избранным (ст. 32. п. 2) лежит в основе этих взаимоотношений. К сожалению, спустя много лет после принятия Основного закона страны, мы не можем сказать, что созданы благоприятные условия гражданам страны для реализации этого права и что оно реализуется в должном объеме.
Данные социологических исследований свидетельствуют о низком уровне включенности граждан в политический процесс, что объясняется рядом причин. Во-первых, общество не доверяет власти, причем динамику этого показателя, к сожалению, нельзя назвать оптимистической. Так, например, если в 2003 г. лишь 4,9% опрошенных граждан заявили о своем доверии власти, то в 2005 г. всего 8,9% респондентов назвали действующий политический режим демократией. При этом показатель недоверия колеблется в среднем от 20 до 50%5 (кроме уровня доверия Президенту РФ). Во-вторых, деятельность органов власти (почти во всех исследованиях) воспринимается направленной на обеспечение собственного благополучия, а не потребностей общества. Большинство граждан считает, что законодательная, исполнительная, судебная власть функционируют по принципу «круговой поруки», защищая лишь собственные интересы. В исследовании 2003 г. только 8,3% опрошенных согласились с тем, что чиновники защищают интересы граждан6. В-третьих, население в значительной степени сомневается в эффективности зако-
1 Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982; 2003. № 26. Ст. 2571. Ст. 2572. Ст. 2573.
2 Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 156.
3 Там же. С. 155.
4 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ.
5 Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ; исследование Социологического Центра РАГС; 2003 г.; Формирование многопартийности в контексте становления гражданского общества в России; исследование Социологического Центра РАГС; 2005 г.
6 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации».
_12
нов, причем, лишь десятая его часть видит в этом свою вину, в то время как остальные убеждены в доминировании административного произвола, в безнаказанности госслужащих и депутатов (порядка 80%). Отчуждение граждан от власти и результатов ее деятельности подчеркивается самоопределением правового положения: только 8,2% респондентов считают себя обладающими достаточными правами и уверены в их защите1. Эти и многие другие факторы обусловливают низкую политическую активность населения, что проявляется, в первую очередь, во время выборов.
Однако, в этом случае, не совсем понятным, по нашему мнению, является отмена минимальной явки для признания выборов состоявшимися. С практической точки зрения вроде бы количество добровольно пришедших на выборы является позитивным фактором. Но если подойти к оценке данного факта, исходя из условий политической действительности России, не вполне корректно. На Западе, если человек не идет голосовать, значит, его все устраивает, и он просто соглашается с выбором других. В России избиратели все чаще не ходят голосовать именно потому, что их не все устраивает, и отмена минимальной явки, в условиях явного доминирования одной партии, просто создает прецедент бойкота выборов. В условиях существования минимальной явки, такие выборы считаются несостоявшимися. Однако, в случае отмены порога явки, выборы считаются состоявшимися, при проголосовавших только ее представителях, что не вполне демократично.
Говоря об административном произволе чиновников и махинациях на выборах, отметим, что сложившееся положение дел ни для кого не является секретом. Однако данные обстоятельства до сих пор не стали предметом обсуждения высших государственных и политических органов власти. Государственная бюрократия, призванная обеспечивать на основании закона материально-техническую базу проведения выборов, максимально использует «административный ресурс» при регистрации кандидатов (сбор подписей, агитация и т.п.), и при обеспечении явки. По неофициальным данным «административный ресурс» составляет от 7 до 15% населения России и, более того, включает в себя практически всех работников бюджетной сферы, зависимых от бюрократии.
По мнению Председателя Конституционного Суда В. Зорькина, «несмотря на развитое избирательное законодательство, а отчасти именно
благодаря этому, в практике подготовки и проведения выборов возникает множество конфликтных ситуаций и нарушений действующих норм, злоупотреблений правами и полномочиями. Приходится иногда удивляться, как наши граждане, не имевшие никакого исторического опыта свободных выборов, молниеносно научились использовать избирательно-правовые институты вопреки их смыслу и цели. Это побуждает законодателя искать разные способы предотвращения злоупотреблений избирательными институтами и устанавливать наказания за эти злоупотребления, создавая новые правовые нормы. Но чем больше создается правовых норм, тем труднее обеспечивать их взаимную согласованность и соответствие федеральной Конституции. Не случайно в судебной практике Конституционного Суда РФ проблематика выборов занимает значительное место»2.
С нашей точки зрения, проблема состоит не столько в том, что некоторые граждане России «молниеносно научились использовать избирательно-правовые институты вопреки их смыслу и цели», а в том, что они не знают законодательства, представление о выборах получают на уровне средств массовой информации и предвыборных шоу. Выборы в Государственную Думу 2007 г. показали, что в этом даже не заинтересованы и борющиеся за места в Государственную Думу партии. Отдельные, как, например, «Единая Россия», отказались от теледебатов, остальные, использовали в положенное для теледебатов время прокручивание видеороликов. Это, конечно, объяснимо: первые - были полностью уверены в своей победе, вторые, не надеясь на победу, полагались на электорат, который за них проголосует и даст возможность попасть в Госдуму РФ.
На 2 марта 2008 г. назначены выборы Президента РФ. По мнению многих аналитиков, их результат предрешен: из шести претендентов на пост Президента, реально действующей фигурой является лишь Д. Медведев, пользующийся поддержкой правительства и гражданского населения. В целом, выборы должны пройти на честной основе, механизм их безальтернативности уже сработал, поэтому административные методы не востребованы. Однако безальтернативность выбора, по нашему мнению, и является свидетельством сокращения политического многообразия в России.
1 Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам; исследование Социологического Центра РАГС; 2005 г.
2 Зорькин В. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Политические права и свободные выборы: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 60.
73
