CC BY
181ОБЗОР ВАЖНЕЙШИХ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТЫХ В 2014 ГОДУ ПО ВОПРОСАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
А.А. Петров, кандидат юридических наук
В течение 2014 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд принципиально важных решений по делам о проверке конституционности законоположений, регулирующих организацию и проведение выборов. Сохранилась возникшая ранее тенденция, когда относительно значительное число решений Конституционного Суда по таким делам имеют итоговый характер и выносятся в виде постановлений: в 2013 году таких постановлений было четыре, в 2014 году - три. Таким образом, можно констатировать, что потенциальная оспоримость положений избирательного законодательства остается весьма высокой, несмотря на значительную активность законодателя в этой сфере.
1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2014 года № 7-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Иванова Вячеслава Константиновича на нарушение его конституционных прав положениями Закона Новгородской области «О выборах Губернатора Новгородской области» [1]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, отсутствие в оспариваемом Законе положений, предусматривающих выдвижение кандидатов на должность губернатора Новгородской области в порядке самовыдвижения, необоснованно ограничивает пассивное избирательное право граждан, и, кроме того, данный Закон, как не содержащий ни четкого механизма обращения лиц, желающих баллотироваться на должность губернатора Новгородской области, в политическую партию с соответствующим заявлением, ни процедур одобрения его политической партией или отказа в поддержке самовыдвижения, ставит граждан в неравное положение. В силу этого заявитель просил признать данный Закон, а фактически положения его статей 29 и
30, противоречащим статьям 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
Позиция Суда
Федеральный законодатель при определении порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации предусмотрел право субъектов Федерации расширить перечень способов выдвижения кандидатов на указанную должность, включив в него самовыдвижение, причем решение этого вопроса субъектом Федерации какими-либо специальными требованиями непосредственно не обусловлено. Такой подход отражает тенденцию укрепления федеративных начал организации избирательной системы в Российской Федерации и дискрецию, предоставленную субъектам Федерации при установлении конкретного способа замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Эта модель правового регулирования направлена на то, чтобы применяемый в субъектах Федерации выборный порядок замещения соответствующей должности был по возможности согласован с реальными политико-правовыми условиями того или иного региона, учитывал уровень развития в нем партийной системы и иные значимые обстоятельства.
Оспариваемое правовое регулирование должно оцениваться в контексте реализованных федеральным законодателем комплексных мер по развитию российской политической системы, включая упрощение порядка создания политических партий и отмену для всех без исключения политических партий требования обязательного сбора подписей избирателей для регистрации кандидатов на выборах, кроме выборов Президента Российской Федерации. В свете этого само по себе отсутствие в избирательном законодательстве субъекта Федерации положений о выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Федерации в порядке самовыдвижения препят-
33
ствует эффективной реализации гражданами права на участие в соответствующих выборах в качестве кандидатов иным способом - посредством выдвижения кандидатов политическими партиями как из числа своих членов, так и из числа лиц, не являющихся членами этой или иной политической партии.
Право граждан участвовать в процедуре замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации путем выдвижения кандидата на эту должность в порядке самовыдвижения из Конституции Российской Федерации не вытекает, а потому и отсутствие у гражданина такой возможности не свидетельствует о нарушении каких-либо его конституционных прав и свобод.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 218-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Симона Александра Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 43 статьи 89 Закона Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» [2] Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение, предусматривающее в качестве критерия распределения депутатских мандатов между территориальными группами единого списка кандидатов процентное отношение количества голосов, отданных за данный список кандидатов на территории, соответствующей каждой территориальной группе списка кандидатов, к общему количеству действительных бюллетеней на соответствующей территории и не исключающее тем самым возникновение ситуаций, при которых территориальная группа, получившая наибольшее по сравнению с другими территориальными группами количество голосов избирателей, не будет допущена к распределению мандатов, противоречит статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Позиция Суда
Избирательные права граждан, опосредующие их участие в осуществлении народом своей власти, составляют неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина и служат одним из необходимых средств 34 организации местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к
населению, а правовое регулирование избирательных прав должно обеспечивать на основе соблюдения принципа юридического равенства адекватное выражение и наиболее полный учет воли населения муниципального образования, результатом чего являются итоги выборов и формирование на их основе органов муниципальной власти.
Конституция Российской Федерации, рассматривая выборы в качестве одной из высших форм непосредственного осуществления народовластия, в том числе на уровне местного самоуправления, и предусматривая обязательность наличия выборных органов в организационной структуре муниципальной власти, вместе с тем прямо не устанавливает конкретный вид избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов, и не предопределяет использование какого-либо конкретного способа распределения депутатских мандатов по итогам выборов в представительные органы муниципальных образований. Разрешение этих вопросов осуществляется законодателем, призванным устанавливать - в целях обеспечения эффективных гарантий организации и проведения свободных демократических выборов на уровне местного самоуправления - порядок и условия реализации гражданами их права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, включая определение видов подлежащих применению избирательных систем, и на основе конституционного разграничения полномочий в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Образование в рамках единых списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления территориальных групп, соответствующих одномандатным избирательным округам, направлено на формирование устойчивых связей между избирателями и депутатами, избираемыми по пропорциональной избирательной системе, и индивидуализацию ответственности выборных лиц местного самоуправления за исполнение взятых перед населением публично-правовых обязательств, что соотносится с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.
При оценке порядка распределения депутатских мандатов внутри единого списка кан-
дидатов между входящими в его состав территориальными группами и сопоставлении различных методик следует принимать во внимание, что распределение мандатов должно производиться как итог конкурентного взаимодействия территориальных групп, относящихся к единым спискам кандидатов, выдвинутым различными политическими партиями, с учетом реально выраженных посредством голосования предпочтений местных жителей и, соответственно, положенных в основу создания территориальных групп критериев определения их пространственного охвата и с соблюдением конституционных принципов равенства и справедливости, а также требований формальной определенности норм, устанавливающих соответствующий порядок (методику) в увязке с результатами волеизъявления избирателей.
Положенный в основу оспариваемого правового регулирования подход отражает необходимость обеспечения обусловленной результатами волеизъявления населения очередности в переходе депутатских мандатов, определяемой на основе количественных показателей полученных территориальными группами голосов избирателей, притом что такие показатели (принимаемые в данном случае в виде определенного процентного отношения) позволяют охарактеризовать связанный с предвыборной деятельностью территориальной группы объективный уровень поддержки данной политической партии - в сравнении с другими политическими партиями - гражданами, принявшими участие в выборах в качестве избирателей.
Соответственно, порядок передачи депутатских мандатов кандидатам в составе территориальных групп (по мере убывания удельного веса достигнутого ими уровня поддержки политической партии избирателями на соответствующей территории, в том числе в зависимости от вклада территориальной группы в общий полученный политической партией на выборах итог) является достаточно определенным и не может рассматриваться как отступление от вытекающих из Конституции Российской Федерации общих начал правового регулирования распределения депутатских мандатов внутри списков кандидатов в рамках пропорциональной избирательной системы.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 223-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Буркова Антона Леонидовича на нарушение его конституцион-
ных прав пунктом 1 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 29 (часть 1) и 32 (часть 2), в той мере, в какой оно в буквальном истолковании и по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, не допускает участия выдвинутого, но еще не зарегистрированного кандидата, его доверенного лица, а также уполномоченного представителя избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, в заседании избирательной комиссии, на котором решается вопрос о регистрации этого кандидата.
Позиция Суда
Реализация гражданами избирательных прав и тем самым права на участие в управлении делами государства обеспечивается в том числе деятельностью избирательных комиссий. При осуществлении своих полномочий избирательные комиссии действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав; в этом смысле формирование избирательных комиссий, организация их деятельности и обеспечение полномочий как самих комиссий, так и их членов приобретают, по существу, статус гарантии избирательных прав граждан. С учетом этого оспариваемое законоположение - в нормативном единстве с предписаниями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о гарантиях избирательных прав граждан, в том числе участвующих в выборах в качестве кандидатов (пункты 3 и 4 статьи 20, пункты 11 и 6 статьи 38, пункт 1 статьи 39, пункт 12 статьи 75, пункт 6 статьи 76), - не исключает присутствия выдвинутого кандидата и его доверенных лиц на заседании избирательной комиссии при рассмотрении вопроса о регистрации этого кандидата.
Не может быть признана допустимой жалоба, в которой оспаривается конституционность положений избирательного законодательства, если ее подал кандидат, но в самой жалобе ставится вопрос о защите конституционных прав выдвинувшего его избирательного объединения.
4. Постановление Конституционного 35 Суда Российской Федерации от 15 апреля
36
2014 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области [4]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемые положения пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 17, 18,19 (часть 2), 27,32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой, исключая возможность досрочного голосования на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления по иным основаниям, кроме предусмотренных данным пунктом, и в порядке, аналогичном установленному в пунктах 2-9 той же статьи, эти положения ограничивают активное избирательное право граждан, которые в день голосования не смогут прибыть на избирательный участок, к которому относится их местожительство и где они включены в список избирателей, по таким причинам, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, которые признаются уважительными применительно к досрочному голосованию при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, и ставят этих граждан как избирателей в заведомо неравное положение с другими избирателями.
Позиция Суда
Вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателей, граждане Российской Федерации реализуют не только свою политическую свободу и связанные с ней субъективные интересы, касающиеся тех или иных политических предпочтений, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия; они участвуют в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, которые призваны в своей деятельности обеспечивать представительство и интересы народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества. Применительно к праву
избирать как одному из важнейших элементов правового статуса гражданина в демократическом обществе это означает необходимость соблюдения при законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования на них требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, и установления процедур, которые позволят обеспечивать их честность, прозрачность, безопасность и предотвращать возможные злоупотребления, не допуская в отношении граждан, обладающих активным избирательным правом, необоснованных ограничений, равно как и чрезмерных, вынуждающих к отказу от участия в голосовании обременений.
Цель введения таких дополнительных организационно-правовых механизмов, как досрочное голосование, - в максимальной степени обеспечить избирателям возможность отдать свои голоса на выборах сообразно собственным предпочтениям, не допуская несоразмерных обременений, не создавая непреодолимых препятствий и имея при этом в виду, что для выявления подлинного волеизъявления избирателей при установлении итогов голосования и определения результатов выборов ни один из поданных голосов не должен остаться неучтенным.
Накопленный зарубежными государствами опыт свидетельствует о том, что нацеленное на достижение всеобщности избирательного права разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует и росту числа граждан, принявших участие в голосовании, повышению гражданской активности, однако при этом для обеспечения подлинности и справедливости избирательного процесса и его результатов должны быть гарантированы надежность и эффективность субсидиарных механизмов, применяемых для организации голосования, соблюдение принципов свободных выборов и адекватное отображение волеизъявления избирателей, реализующих в процессе выборов свое право на участие в управлении делами государства.
Поскольку федеральное законодательство о выборах не возлагает на законодателя субъекта Федерации обязанность ввести регулирование порядка голосования по открепительным удостоверениям, то соответствующее право может быть реализовано жителями соответствующих публично-правовых образований далеко не всегда. При этом зачастую, особенно на уровне выборов в органы местного самоуправления,
весьма велика вероятность того, что гражданин не сможет в день голосования воспользоваться открепительным удостоверением, поскольку будет находиться вне территории голосования, что, по сути, делает бессмысленным его получение и способно в значительной мере дискредитировать данный способ обеспечения активного избирательного права в глазах избирателей.
Институт голосования по почте, как он урегулирован действующими нормативными правовыми актами, не может быть признан надлежащим образом обеспечивающим реализацию гражданами активного избирательного права в случае, если гражданин в день голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации или в органы местного самоуправления находится за пределами того публично-правового образования, в котором он проживает, тем более учитывая такие особенности Российской Федерации, как значительная по протяженности территория не только страны в целом, но и отдельных ее регионов и даже муниципальных образований, природно-климатические и географические условия и т. п., а также отдельные элементы самой процедуры голосования по почте, предполагающие неоднократную пересылку соответствующей корреспонденции, что не гарантирует своевременность поступления избирательного бюллетеня в избирательную комиссию. В свою очередь, упрощение процедуры голосования по почте чревато издержками в соблюдении ее прозрачности, обеспечении тайны голосования и может поставить под угрозу эффективность механизмов противодействия нарушениям и злоупотреблениям при использовании данного института.
Таким образом, субсидиарные институты, призванные в качестве дополнительных гарантий обеспечивать осуществление активного избирательного права, в том виде, в каком они функционируют в системе действующего правового регулирования, имеют существенные недостатки, которые препятствуют гражданам, желающим принять участие в голосовании на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, но по различным уважительным причинам не могущим сделать этого в день голосования на избирательных участках, где они включены в список избирателей, отдать свои голоса на выборах и тем самым реализовать конституционное право избирать.
Федеральный законодатель обязан исходить из того, что вводимые им процедуры призваны, не нарушая сам принцип свободных выборов, обеспечить избирателям, насколько это возможно, беспрепятственное участие в голосовании. Он не вправе создавать необоснованные препятствия для реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, допускать искажение конституционных принципов избирательного права, отмену или умаление самих принадлежащих гражданам избирательных прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание.
Внесение в правовое регулирование изменений, направленных на исключение или ограничение ранее установленных дополнительных гарантий реализации гражданами своих избирательных прав, притом что наличие таких гарантий Конституцией Российской Федерации не предопределено, возможно, только если новое законодательное решение преследует конституционно значимые цели, обеспечивает соразмерность вводимых ограничений этим целям, а также учитывает состояние системы общественных отношений, которыми определяется содержание как прежнего (предоставлявшего соответствующую возможность), так и вновь вводимого (исключающего ее) регулирования.
Поскольку права граждан на свободу передвижения, на труд, отдых, охрану здоровья, образование являются такими же конституционно признаваемыми и защищаемыми ценностями, как и избирательные права, принцип соблюдения баланса конституционно значимых ценностей требует обеспечения каждой из них без несоразмерного ущерба для прочих, а потому правовое регулирование, которое ставит гражданина в ситуацию вынужденного выбора, от реализации какого конституционного права он должен будет отказаться, для того чтобы воспользоваться другим, следует рассматривать как посягающее на это другое право, его отрицание (во всяком случае, в данных конкретных обстоятельствах).
Поскольку референдум и выборы осуществляются посредством голосования граждан, участники референдума и избиратели, голосующие на выборах, равным образом являются участниками равноположенных по своей конституционной значимости высших форм осуществления народовластия, а потому основания и условия 37 использования и теми и другими субсидиарных
38
механизмов голосования как дополнительных гарантий права на участие в референдуме и активного избирательного права (досрочное голосование, голосование по почте, по открепительным удостоверениям и др.) должны быть в принципиальном плане также равными.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать пункт 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащиеся в нем положения - в системе действующего правового регулирования - исключают для гражданина Российской Федерации, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья), возможность проголосовать досрочно на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления в порядке, аналогичном установленному пунктами 2-9 той же статьи.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года № ЮЮ-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Седалище-ва Николая Иннокентьевича на нарушение его конституционных прав положением пункта 2 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и пунктом 3 части 2 статьи 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [5]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемые положения названных федеральных законов не соответствуют статьям 3, 4, 10, 15, 19 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют высшему должностному
лицу субъекта Российской Федерации, а также должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации участвовать в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации без освобождения от исполнения должностных обязанностей с последующим отказом от замещения депутатского мандата без пояснения причин избирателям.
Что касается пункта 3 части 2 статьи 33 ГПК Российской Федерации, то, по мнению заявителя, данное законоположение не соответствует статье 47 Конституции Российской Федерации, поскольку позволило Верховному суду Республики Саха (Якутия) уклониться от рассмотрения его заявления.
Позиция Суда
Отказавшись от распространения требования об освобождении от исполнения должностных обязанностей на период выборов на зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности в органах исполнительной и судебной власти, федеральный законодатель установил единые правила участия в выборах лиц, замещающих государственные должности. Принимая во внимание, что лица, замещающие государственные должности, непосредственно исполняют полномочия государственных органов и несут персональную ответственность за исполнение соответствующих полномочий, а избирательная кампания может занимать достаточно значительное время, следует констатировать, что изменение федеральным законодателем круга лиц, подлежащих освобождению от исполнения должностных обязанностей на период их участия в выборах в качестве зарегистрированных кандидатов, преследовало конституционно значимую цель обеспечить непрерывность и стабильность в деятельности органов государственной власти.
В отношении лиц, замещающих государственные должности, как и в отношении лиц, которые находятся на государственной или муниципальной службе либо работают в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, действует запрет на использование преимуществ своего должностного положения; неоднократное использование ими преимуществ своего должностного положения служит основанием для отмены судом регистрации в качестве кандидата. Таким образом, нет оснований полагать, что отсутствие
в действующем законодательстве требования об освобождении от исполнения должностных обязанностей на время участия в выборах высшего должностного лица субъекта Федерации и должностного лица высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, зарегистрированных кандидатами, влечет в существующей системе правового регулирования нарушение принципов свободных выборов и равенства прав кандидатов.
Положение пункта 3 части 2 статьи 33 ГПК Российской Федерации, устанавливающее обязанность суда передать дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении дела в данном суде выявилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности, направлено на реализацию конституционных принципов, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1 Конституции Российской Федерации) и никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1 Конституции Российской Федерации). Следовательно, данное правило не может рассматриваться как нарушающее какие-либо конституционные права и свободы заявителя.
6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 года № 1143-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Харченко Марии Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями пунктов 6 и 7 статьи 37 и пунктов 4 и 5 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6]
Позиция заявителя
По мнению заявительницы, оспариваемые законоположения в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, допускают участие депутата Государственной Думы, не находящегося в отпуске, в сборе подписей в поддержку стороннего кандидата на выборах любого уровня, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 17 (части 1 и 3), 19 (часть 1) и 32 (часть 2).
Позиция Суда
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с
тем чтобы гарантировать реализацию демократических принципов и норм избирательного права, исключает участие в сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов) органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, равно как и принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, а последствием нарушения этого требования признает недействительность подписей (пункт 6 статьи 37). Такое правовое регулирование является отражением конституционного принципа свободных выборов, одной из гарантий которых служит запрет на оказание в любой форме давления на избирателей в целях их принуждения к совершению тех или иных юридически значимых действий в рамках избирательных процедур.
Запрет на использование должностного положения в целях влияния на процесс и итоги выборов обеспечивает реализацию конституционных гарантий свободы волеизъявления, права граждан на участие в демократических, свободных и периодических выборах как высшем непосредственном выражении принадлежащей народу власти, равенства избирательных прав, защиты демократических принципов и норм избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов на выборах.
Из положений пункта 5 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющего, какие именно действия следует рассматривать как использование преимуществ должностного положения, во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (пункты «в», «е», «з» части 2 и часть 7 статьи 6, статья 8) следует, что лицо, являющееся депутатом Государственной Думы, не должно в целях сбора подписей пользоваться правами, которые предоставлены ему для исполнения депутатских полномочий, в частности использовать предоставленное ему для исполнения полномочий имущество, равно как и получать вознаграждение за указанную 39 деятельность. Соблюдение соответствующих
40
ограничений означает, что участие в сборе подписей депутата Государственной Думы в поддержку выдвижения кандидатом другого лица не сопряжено с использованием преимуществ должностного положения, что может быть подтверждено как уходом в кратковременный отпуск, так и другими обстоятельствами. Соответственно, указанные законоположения не дают оснований считать, что любые действия депутата Государственной Думы, совершенные не в период отпуска, следует квалифицировать как относящиеся к исполнению им своих должностных обязанностей. С учетом изложенного нельзя прийти к выводу о том, что оспариваемые законоположения в их взаимосвязи, а также в системе действующего правового регулирования могут рассматриваться как влекущие нарушение принципов свободных выборов и равенства прав кандидатов и, следовательно, как нарушающие конституционные права заявительницы в указанном в жалобе аспекте.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 июня 2014 года № 19-П по делу о проверке конституционности положений части 18 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 4 статьи 10 и пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах» в связи с жалобой граждан А.В. Ерина и П.В. Лебедева [7]
Позиция заявителей
Нарушение оспариваемыми положениями своих конституционных прав, гарантированных статьями 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 133 Конституции Российской Федерации, заявители усматривали в том, что эти законоположения, не допуская - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - возможность отмены решений избирательной комиссии о назначении досрочных выборов депутатов представительного органа муниципального образования в связи с досрочным прекращением его полномочий посредством самороспуска и об определении результатов состоявшихся выборов в случае, если решение о самороспуске признано судом незаконным, не позволяют исполнить такое судебное постановление (при-
том что оно вступило в законную силу) и тем самым делают иллюзорным право на судебную защиту как депутатов, срок полномочий которых не истек, так и осуществляющих местное самоуправление граждан, которые сформировали представительный орган муниципального образования и наделили его полномочиями на определенный срок.
Позиция Суда
При досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны быть, в частности, гарантированы возможность судебной проверки соответствующего решения по заявлению выборных лиц, которых оно затрагивает, а также проведение досрочных выборов в установленные законом сроки. Соблюдение этих гарантий является конституционно значимым и в тех случаях, когда досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования осуществлено на основе его собственного решения, т. е. путем самороспуска.
Исходя из обязательности наличия представительного органа муниципального образования и его особой роли в системе осуществления местного самоуправления, недопустимо игнорирование установленного порядка досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, произвольное прерывание срока легислатуры, в том числе по его собственному решению, которое во всяком случае не может быть выведено из сферы судебного контроля, в частности с точки зрения соблюдения законности процедуры принятия такого решения. Именно при обеспечении возможности судебного контроля за законностью решения представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении своих полномочий путем самороспуска, с одной стороны, и проведении в установленные законом сроки досрочных выборов такого органа - с другой, может быть достигнут баланс между интересами избранных ранее депутатов представительного органа муниципального образования, чьи полномочия были прекращены досрочно вследствие самороспуска, и публичными интересами муниципального образования, связанными с необходимостью формирования без необоснованных промедлений представительного органа нового созыва в целях непрерывности осуществления муниципальной власти.
Федеральный законодатель должен принимать во внимание как специфику правового статуса представительного органа муниципального образования, который не предполагает возможность временного исполнения кем-либо его полномочий, имеющих исключительно важный для нормального функционирования муниципального образования характер, так и необходимость обеспечения выборным лицам, чьи интересы затронуты решением представительного органа муниципального образования о самороспуске, гарантий эффективной судебной защиты их прав, включая реальную возможность принудительной реализации принимаемых судебных решений.
Поскольку определение порядка принятия решения о самороспуске представительного органа муниципального образования прямо отнесено к предмету регулирования устава муниципального образования, предполагается, что именно на уровне муниципального нормотворчества должны быть закреплены и сопутствующие гарантии, которые исключали бы возможность решения представительным органом муниципального образования вопроса о самороспуске произвольным образом.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования путем самороспуска установленный действующим федеральным законодательством срок проведения досрочных выборов не может применяться в целях блокирования возможности использования процедур судебной проверки законности решения представительного органа муниципального образования о самороспуске. В свою очередь, подлежащие специальному законодательному урегулированию сроки, в рамках которых должна осуществляться судебная защита нарушенных таким решением прав, должны быть максимально сокращены, с тем чтобы исключить необоснованно продолжительное сохранение ситуации неопределенности в отношении правового статуса представительного органа муниципального образования, принявшего решение о самороспуске, и статуса входящих в его состав депутатов.
В действующем законодательном регулировании порядка и последствий принятия представительным органом муниципального образования решения о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске) отсутствуют специальные процедурные правила, которые обеспечивали бы согласованное применение
института судебной защиты прав депутатов такого представительного органа, чьи интересы были затронуты его решением о самороспуске, и института досрочных выборов этого органа, проводимых своевременно, без неоправданных задержек, в связи с чем при реализации соответствующих институтов в правоприменительной практике не исключено возникновение коллизий, создающих предпосылки для ущемления конституционно значимых интересов. Соответственно, правоприменительные органы, включая суды, следуя принципу конституционной добросовестности, во всяком случае должны исходить из недопустимости возникновения ситуации, при которой в результате рассогласованного применения института судебной защиты прав депутатов представительного органа муниципального образования, чьи полномочия прекращены досрочно в связи с самороспуском этого органа, и института проведения досрочных выборов для формирования его нового состава в муниципальном образовании оказывались бы формально действующими одновременно состав, избранный на досрочных выборах, и состав прежнего созыва, досрочное прекращение полномочий которого путем самороспуска признано судом незаконным.
Недопустимо возникновение ситуаций, при которых результаты состоявшихся выборов депутатов представительного органа муниципального образования ставились бы под сомнение и могли бы быть пересмотрены путем признания выборов недействительными по одному только формальному основанию - в связи с вынесением судом решения о незаконности решения ранее избранного состава депутатов представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий посредством самороспуска.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать оспариваемые положения не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения в их взаимосвязи предполагают обеспечение гарантий защиты прав депутатов представительного органа муниципального образования, принявшего решение о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске), в рамках связанных с разрешением вопроса о законности такого решения судебных процедур, которые во всяком случае должны быть 4| завершены до наступления назначенной с уче-
том установленных законом кратчайших сроков даты проведения досрочных выборов в данный представительный орган нового созыва.
8. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 года № 1483-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Плешкова Игоря Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта «з» пункта 64 и подпункта «д» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [8]
Позиция Суда
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 18 и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они предусматривают безусловный отказ в регистрации кандидата в случае обнаружения неполноты данных о сборщике подписей в подписных листах, а именно неуказания сборщиком подписей в адресе своего места жительства наименования субъекта Федерации, и не позволяют кандидату (или сборщику подписей) устранить данный недостаток после его обнаружения избирательной комиссией. Позиция Суда
Законодательное регулирование, согласно которому гражданин, выдвинутый кандидатом, обязан, если иное не установлено законом, с соблюдением установленных правил собрать в поддержку своего выдвижения необходимое количество подписей избирателей и представить их в соответствующую избирательную комиссию для решения вопроса о регистрации в качестве кандидата, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, который, определяя порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должности, замещаемые путем выборов, вправе предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.
Сведения о сборщике подписей, в том числе об адресе его места жительства, необходимы для того, чтобы у избирательной комиссии была возможность идентифицировать лицо, осуществлявшее сбор подписей, проверить, 42 вправе ли оно было собирать подписи, выяснить у него определенные сведения относи-
тельно сбора подписей, поскольку, заверяя подписной лист, сборщик, по существу, берет на себя ответственность за соблюдение установленного порядка сбора подписей избирателей, подтверждая, в частности, факты собственноручного проставления каждым избирателем своей подписи и даты ее внесения.
Исходя из буквального смысла подпункта 5 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», адрес места жительства должен указываться в подписных листах в том виде, как он отражен в официальных документах, удостоверяющих наличие у гражданина регистрации по месту жительства, а именно в паспорте гражданина Российской Федерации или свидетельстве о регистрации по месту жительства. Закрепленный в этом законоположении общий перечень сведений, образующих понятие адреса места жительства, носит ориентирующий характер. Следовательно, содержащееся в нем законоположение означает, что избирательные комиссии не должны во всех без исключения случаях требовать указания в подписных листах всех перечисленных в данном перечне сведений, в том числе при отсутствии тех или иных сведений в паспорте гражданина Российской Федерации (свидетельстве о регистрации по месту жительства). Иное понимание данного законоположения допускало бы невозможность однозначного определения в каждом конкретном случае правильности указания места жительства избирателя, тем самым приводя к нарушению конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и не отвечало бы требованиям ясности и недвусмысленности правового регулирования.
9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 года № 1565-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 «О Московской городской избирательной комиссии» [9]
Позиция заявителей
Как утверждали заявители, поскольку срок полномочий Московской городской Думы истекает 14 сентября 2014 года, то и выборы
должны быть назначены на этот день; между тем менее чем за восемь месяцев до дня голосования на предполагаемых выборах избирательные правила значительно изменяются; тем самым нарушается стабильность основных составляющих избирательного законодательства - избирательной системы и избирательных округов. В этом аспекте, по мнению заявителей, оспариваемый Закон не соответствует статьям 1 (часть 1), 3 (части 1-3), 15 (части 1 и 4) и 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Кроме того, депутаты указывали, что нормы оспариваемого Закона, вводящие мажоритарную систему выборов депутатов Московской городской Думы, во взаимосвязи с нормами Избирательного кодекса города Москвы, признавая избранным кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей (относительное большинство) в соответствующем одномандатном избирательном округе, не предполагают учет голосов, которые будут поданы за других кандидатов (не набравших большинства голосов), т. е. голосов большей части избирателей, и тем самым позволяют быть избранным депутатом Московской городской Думы лицу, которого не поддерживает большинство избирателей в соответствующем избирательном округе; полностью исключая пропорциональную избирательную систему при выборах в Московскую городскую Думу, оспариваемый Закон не обеспечивает гражданам равные возможности в реализации активного избирательного права в условиях идеологического и политического многообразия и тем самым противоречит статьям 13 (части 1 и 3), 19 (часть 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Позиция Суда
Законодатель при выборе того или иного вида избирательной системы, при закреплении в законе соответствующих механизмов, средств и методов, выработке избирательных процедур обладает широкой дискрецией, определяемой, в частности, историческими и социально-политическими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны, что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной. Возможность проведения выборов депутатов представительного органа с применением мажоритарной избирательной
системы относительного большинства, смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов или пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов не противоречит Конституции Российской Федерации. Использование на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации какой-либо определенной избирательной системы, в том числе мажоритарной, само по себе не может рассматриваться как несовместимое с конституционными основами народного представительства. Соответственно, выбор законодателем города Москвы и закрепление в оспариваемом Законе мажоритарной избирательной системы относительного большинства само по себе не приводит к нарушению избирательных прав граждан.
Нельзя согласиться с утверждением заявителей о несовершенстве самой по себе мажоритарной системы относительного большинства
- в той мере, в какой ею не учитываются голоса большей части избирателей и тем самым допускается избрание депутатом того кандидата, за которого проголосовало меньшинство от общего числа избирателей в соответствующем избирательном округе. Указанная особенность данной избирательной системы не может свидетельствовать об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при ее применении и тем самым согласуется с Конституцией Российской Федерации.
Осуществляя правовое регулирование, в том числе в сфере избирательного права, законодатель должен соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Стабильность избирательного законодательства имеет исключительно важное значение, поскольку опосредуемые им свободные выборы являются - наряду с референдумом 43
- высшим выражением власти народа и без
44
них невозможно подлинное участие граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (Конституция Российской Федерации, статья 3, часть 3; статья 32, часть 1). Стабильность избирательного законодательства является гарантией равенства граждан при осуществлении ими активного и пассивного избирательного права.
Поскольку любое реформирование избирательной системы по существу затрагивает интересы всех обладающих конституционным правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждан, оно - особенно в случае пересмотра основных (базовых) элементов такой системы - не может носить спонтанный и непредсказуемый характер и не учитывать периодичность проведения выборов. Соответственно, при внесении принципиальных изменений в законодательство о выборах, включая и вопросы избирательной системы, необходимо избегать того, чтобы эти изменения осуществлялись в сроки, не позволяющие гражданам, политическим партиям, общественным объединениям и иным субъектам избирательного процесса своевременно учесть новые правила организации и проведения выборов и иметь равные возможности для подготовки к участию в них, в том числе в качестве кандидатов и избирательных объединений.
Оспариваемый Закон был принят примерно за восемь месяцев до даты ближайших очередных выборов и за пять месяцев до начала избирательной кампании. Такой срок не может рассматриваться как неразумный, ограничивающий граждан, политические партии, общественные объединения и иных заинтересованных лиц в возможности заблаговременно знакомиться с положениями оспариваемого Закона и препятствующий им надлежащим образом подготовиться к очередным выборам в Московскую городскую Думу.
10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2014 года № 2310-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации «Милли Фирка» на нарушение конституционных прав и свобод подпунктом «а» пункта 1 статьи 1 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе
Российской Федерации новых субъектов -Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [10]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, законоположения, закрепляющие проведение выборов на один год раньше, чем это изначально предусматривалось Федеральным конституционным законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», противоречат статьям 30, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты «в», «г») Конституции Российской Федерации, поскольку участники избирательного процесса не имели достаточно времени для того, чтобы подготовиться к проведению выборов на территории указанных новых субъектов Российской Федерации, в частности по вопросам оформления гражданства Российской Федерации или получения паспорта гражданина Российской Федерации.
Позиция Суда
В настоящее время Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов сохранил свое значение в качестве составной части сложного юридического факта (основания) образования новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Поэтому указанный Договор в системе юридических оснований (сложного юридического факта) образования новых субъектов Российской Федерации занимает особое место, что не позволяет без каких-либо оговорок распространять на него нормы статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, выдаются в течение трех месяцев со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов. Это означает, что гражданам Российской Федерации, проживающим в Республике Крым и городе федерального значения
Севастополе, должны были быть выданы паспорта граждан Российской Федерации до 18 июня 2014 года (почти за три месяца до дня голосования на выборах в Государственный Совет Республики Крым - парламент Республики Крым и Законодательное Собрание города Севастополя). Таким образом, нет оснований для вывода о наличии каких-либо связанных с оформлением гражданства Российской Федерации или получением паспорта гражданина Российской Федерации препятствий для участия жителей Республики Крым и города федерального значения Севастополя в выборах 14 сентября 2014 года.
Федеральный законодатель оптимизировал сроки формирования высших органов государственной власти новых субъектов Федерации посредством принятия оспариваемого законоположения, действуя в пределах своей дис-креции, в целях обеспечения наиболее адекватного в новых политических и экономических условиях представительства в органах государственной власти жителей Республики Крым и города федерального значения Севастополя, с учетом того, что в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе были созданы все необходимые нормативно-правовые условия для организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти данных субъектов Федерации во второе воскресенье сентября
2014 года. Перенос сроков формирования высших органов государственной власти Республики Крым и города Севастополя с сентября
2015 года на сентябрь 2014 года был обоснован наличием - к моменту принятия оспариваемой нормы - избирательного законодательства данных субъектов Федерации, избирательных органов, организующих выборы, и интеграцией избирательных систем данных регионов в систему организации и проведения выборов в Российской Федерации, являющихся наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3 Конституции Российской Федерации).
11. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2014 года № 2744-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Колодежно-го Дмитрия Витальевича и Передельского Дмитрия Александровича на нарушение их конституционных прав статьей 16 Федерального закона «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» [11]
Позиция заявителей
По мнению заявителей, оспариваемая статья противоречит статьям 1 (часть 1), 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130, 131 и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку не предусматривает в этом перечне вопрос об определении структуры органов местного самоуправления и тем самым препятствует гражданам в самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления посредством проведения местного референдума.
Позиция Суда
Самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления допускается в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и законами. Этот вывод подтверждается конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133), и учитывает правовые позиции Конституционного Суда, неоднократно отмечавшего, что права и обязанности местного самоуправления, деятельность его органов и должностных лиц должны соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Законодательное же регулирование организации местного самоуправления не может быть произвольным: оно должно не противоречить Конституции Российской Федерации, отвечать общепризнанным принципам и нормам международного права и обеспечивать уважение и защиту права на участие в местном самоуправлении в качестве непосредственно действующего права человека и гражданина, определяющего смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 15, часть 1; статья 17, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации).
Вопрос о структуре органов местного самоуправления - в системе действующего правового регулирования - может решаться только представительным органом муниципального образования при принятии устава муниципального образования или внесении в него изменений и дополнений, а принятию устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и до- 45 полнений в устав должно предшествовать пуб-
46
личное обсуждение. Такое законодательное регулирование имеет целью обеспечение сбалансированного использования форм прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления, не препятствует осуществлению местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления, не лишает население муниципального образования возможности самостоятельно - с соблюдением требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними законов субъектов Федерации - определять структуру органов местного самоуправления и не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя.
Оценка оспариваемых заявителями положений статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» невозможна без уяснения их взаимосвязи с иными положениями данного Федерального закона, в особенности с теми, что содержатся в его статьях 2, 17 и 18. Круг (перечень) вопросов местного значения определен в главе 3 данного Федерального закона, дифференцированно подходящей к закреплению перечней таких вопросов применительно к различным видам муниципальных образований (статьи 14, 15, 16, 162), но наделяющей органы местного самоуправления всех муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов) едиными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 17). Во взаимосвязи с частью 1 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в данный Федеральный закон (за исключением прямо установленных им случаев), это - по избранной законодателем логике правового регулирования местного самоуправления - означает, что к вопросам местного значения городского округа относятся не только упомянутые в его статье 16 вопросы, которые могут решаться как непосредственно населением, так и органами местного самоуправления, но и перечисленные в статье 17 вопросы, полномочиями по решению которых обладают органы местного
самоуправления. Соответственно, отсутствие в оспариваемых законоположениях указания на отнесение к вопросам местного значения городского округа определения структуры органов местного самоуправления не может рассматриваться как препятствие для самостоятельного решения населением данного вопроса.
Нормативное содержание положений федерального законодательства, согласно которым местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения; на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, не предполагает, что на местный референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения, поскольку вопросы местного референдума во всяком случае не должны противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации. Как следствие, отнесение принятия устава муниципального образования (а тем самым - и определения структуры органов местного самоуправления) к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования означает, что эти вопросы местного значения не могут быть предметом местного референдума, за исключением случаев, связанных с созданием вновь образованных муниципальных образований.
Невозможность проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления городского округа обусловлена, вопреки утверждению заявителей, не оспариваемыми положениями, а тем, что в системе действующего правового регулирования решение данного вопроса, равно как и некоторых иных вопросов местного значения, должно осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Следовательно, оспариваемые законоположения сами по себе конституционные права заявителей в обозначенном ими аспекте не нарушают, что не исключает полномочие федерального законодателя установить иной порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, в том числе предполагающий альтернативную возможность разрешения данного вопроса представительным органом муниципального образования или на местном референдуме.
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря
2014 года № 33-П по делу о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.В. Гончарова [12]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения в силу своей неопределенности допускают необоснованное оставление в федеральном списке кандидатов в депутаты Государственной Думы тех зарегистрированных кандидатов, которые, получив депутатский мандат, впоследствии добровольно сложили с себя полномочия депутата, и позволяют передавать им вакантные мандаты при наличии в соответствующей региональной группе федерального списка других зарегистрированных кандидатов, которым мандат еще не передавался, чем ставят зарегистрированных кандидатов в неравное положение, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 и 32 (части 1 и 2).
Позиция Суда
Федеральный законодатель, самостоятельно в рамках Конституции Российской Федерации устанавливая порядок выборов депутатов Государственной Думы, в частности процедуры распределения депутатских мандатов, и осуществляя тем самым правовое регулирование порядка и условий реализации гражданами активного и пассивного избирательного права, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления принадлежащих гражданам прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
Федеральный законодатель призван вводить, с учетом конкретных условий и особенностей применяемой на выборах депутатов Государственной Думы избирательной системы, правовые механизмы замещения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения теми или иными депутатами депутатских полномочий, с тем чтобы были обеспечены правомочность состава Госу-
дарственной Думы как органа народного представительства, ее стабильное и непрерывное функционирование, не отступая при этом от конституционных принципов, лежащих в основе приобретения и реализации гражданином правового статуса парламентария. Во всяком случае устанавливаемый федеральным законодателем порядок распределения вакантных депутатских мандатов должен обеспечивать отвечающие результатам волеизъявления избирателей на выборах справедливые и равные условия замещения мандатов депутатов Государственной Думы, которые не ставили бы под сомнение ответственность парламентария перед избирателями, его самостоятельность и независимость при осуществлении своих полномочий.
На основе признания ответственности депутата перед избирателями должны обеспечиваться исключительность, постоянство и полнота их представительных связей, что применительно к составу Государственной Думы выражается в конституционной характеристике замещения депутатского мандата в качестве единственной (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональной оплачиваемой деятельности, которую гражданин, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры. Соответственно, правовое регулирование распределения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, не может не учитывать обязательный характер итогов состоявшихся выборов, а также игнорировать конституционное требование о несовместимости статуса депутата Государственной Думы с иной оплачиваемой деятельностью.
Федеральный законодатель, формируя в пределах своей компетенции правовой механизм замещения мандатов депутатов Государственной Думы, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов, должен стремиться к достижению баланса между конституционными целями, связанными с обеспечением действенных гарантий организации и проведения свободных демократических выборов депутатов Государственной Думы, с одной стороны, и необходимостью создания надлежащих условий для 47 эффективного осуществления возложенных
48
на Государственную Думу конституционных функций - с другой. Соответственно, он не может действовать произвольно и допускать возникновение ситуаций, при которых передача вакантного депутатского мандата происходила бы без учета вытекающей из Конституции Российской Федерации специфики юридической природы избирательных прав и в нарушение конституционных принципов равенства и справедливости ставила бы под сомнение итоги волеизъявления избирателей на состоявшихся выборах депутатов Государственной Думы и тем самым подрывала бы легитимность федерального парламента.
Ни Конституция Российской Федерации, ни действующее избирательное законодательство не рассматривают наполняемость состава Государственной Думы на уровне не ниже конституционно установленной численности как императивное требование.
Обладание мандатом депутата Государственной Думы не может рассматриваться как личная привилегия гражданина, приобретшего соответствующий публично-правовой статус, - оно подразумевает необходимость ответственного отношения как к вступлению в соответствующую должность, так и к исполнению депутатских полномочий. Особый публично-правовой статус депутата Государственной Думы определяется природой федерального парламента и неразрывно связан с конституционно-правовым статусом самой Государственной Думы, в связи с чем соблюдение требований в отношении приобретения депутатского статуса и осуществления депутатских полномочий является необходимой предпосылкой и условием реализации возложенных на Государственную Думу конституционных функций народного представительства.
Реализовав свое право на замещение (получение) депутатского мандата повторно, гражданин, ранее перешедший из состава депутатов на должность в органе исполнительной власти, притом что очередное замещение им депутатского мандата непосредственно не обусловлено волеизъявлением избирателей, не может считаться полностью нейтральным во взаимоотношениях парламента и исполнительной власти, что объективно снижает его самостоятельность и независимость как народного представителя.
Возможность в рамках действующей парламентской легислатуры чередования замещае-
мых гражданином должностей в Государственной Думе и органах исполнительной власти, когда добровольно сложивший свои депутатские полномочия и перешедший на должность в органе исполнительной власти гражданин вновь получает мандат депутата Государственной Думы того же созыва, не согласуется по своей сути с вытекающим из конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10; статья 11, часть 1 Конституции Российской Федерации) требованием недопустимости одновременного участия одного и того же гражданина (одних и тех же граждан) в деятельности органов различных ветвей государственной власти, предполагающим персональное разделение состава парламента и состава органов исполнительной власти.
Реализация пассивного избирательного права охватывает собой отношения, складывающиеся как до момента избрания гражданина на выборную публичную должность, так и после замещения (получения) им в установленном порядке соответствующего мандата. При этом уже сам факт приобретения гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов.
Согласие кандидата на получение мандата и связанное с этим приобретение публично-правового статуса депутата Государственной Думы во всяком случае влекут утрату этим лицом статуса зарегистрированного кандидата, поскольку юридический смысл и предназначение этого специального статуса исчерпываются свершившимся избранием и вступлением в соответствующую публичную должность. Получив депутатский мандат и реализовав в полном объеме свое пассивное избирательное право, гражданин не вправе рассчитывать на участие по итогам состоявшихся выборов в замещении депутатского мандата вновь, поскольку самой природой института выборов предопределяется возможность для гражданина, в пользу которого было подано необходимое число голосов избирателей, считаться избранным и замещать
в силу одного и того же волеизъявления избирателей выборную публичную должность лишь однажды (не более одного раза). Следовательно, с момента замещения (получения) гражданином депутатского мандата он не может более состоять в соответствующем федеральном списке кандидатов и подлежит исключению из него.
К конституционным критериям правомерного функционирования механизма распределения вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов Государственной Думы, относятся требования учета политической партией как очередности расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов, так и позволяющих отступить от нее обстоятельств, возникших (открывшихся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов, притом что такое решение может быть проверено по существу в судебном порядке. Однако с получением зарегистрированным кандидатом депутатского мандата действие принципа очередности для него прекращается, право же политической партии отступить от очередности расположения кандидатов в федеральном списке кандидатов распространяется только на граждан, включенных в соответствующую очередь, и не может предполагать такого отступления в пользу граждан, которые из нее уже выбыли в связи с получением ими депутатских мандатов.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 1-3), 10, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 96 и 97 (части 1 и 3), постольку, поскольку эти положения, как не предусматривающие исключение получившего депутатский мандат лица из федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, допущенного к распределению депутатских мандатов, и при этом позволяющие передавать вакантный депутатский мандат лицу, ранее получившему депутатский мандат, а затем добровольно прекратившему исполнение депутатских полномочий досрочно, лишают зарегистрированного кандидата, входящего в состав федерального списка и не получавшего мандат
депутата Государственной Думы, возможности реализовать в порядке очередности право на замещение депутатского мандата.
Данным выводом не ставится под сомнение право политической партии при распределении вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов Государственной Думы, отступить от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов с учетом обстоятельств, возникших (открывшихся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов, притом что такое решение должно содержать указание на конкретные обстоятельства, в связи с которыми руководящий орган политической партии отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке.
Федеральному законодателю предписано внести необходимые изменения в правовое регулирование отношений, связанных с распределением вакантных депутатских мандатов в случае досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Законы субъектов Федерации, основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации законоположениях либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными, подлежат отмене в установленном порядке.
1. Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 4.
2. Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 5.
3. Там же.
4. Собрание законодательства РФ. 2014. № 16. Ст. 1922.
5. СПС «КонсультантПлюс».
6. Там же.
7. Собрание законодательства РФ. 2014. № 27. Ст. 3849.
8. Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 6.
9. Там же.
10. СПС «КонсультантПлюс».
11. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/ 0001201412230054 (дата обращения: 23.12.2014).
12. Собрание законодательства РФ. 2014. № 52 (ч. 2). ДО Ст. 7785.
