CC BY
319
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
УДК 342.51
Наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями: основные исторические этапы
Мещеряков Александр Николаевич, заместитель начальника Уральского юридического института МВД России по научной работе, кандидат юридических наук, доцент
e-mail: 12.00.02@mail.ru
В статье предлагается авторская периодизация истории изменения порядка наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями. Изучаются основные исторические этапы, приводится характеристика применяемых процедур наделения полномочиями, для каждого этапа обосновываются доминирующие тенденции.
Ключевые слова: высшее должностное лицо; субъект Российской Федерации; наделение полномочиями; выборы; назначение.
Procedures of giving powers to a highest-ranking official of the subject of the Russian Federation: main historical stages
Meshcheryakov Alexander Nikolaevich, Deputy Head on science work of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation, Gandidate of juridical sciences, Аssistant professor
In the article the author suggests historical periodization of changing procedures of giving powers to a highest-ranking official of the subject of the Russian Federation. He describes the main historical stages, explores procedures of giving powers and discovers prevailing trends for each historical stage.
Key words: highest-ranking official; subject of the Russian Federation; giving powers; elections; appointment.
Процедура наделения высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями, несмотря на чуть более чем 20-летний срок существования данного политического института, претерпела ряд существенных изменений, и наблюдаемые тенденции по ее дальнейшему совершенствованию позволяют предположить, что нынешняя модель вряд ли является последней.
На основе анализа непродолжительной истории постсоветского периода можно выделить следующие основные периоды.
I этап (12 июня 1991 г. - 1995 г.). Началом отсчета принято считать день проведения первых выборов Президента России, а наряду с ним - первого Президента Республики Татарстан, первого мэра г. Москвы, первого мэра г. Санкт-Петербурга.
Особенность данного этапа заключается в различных по процедуре порядках замещения должностей глав исполнительной власти республик (выборы) и глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов (назначение Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов).
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1741-1 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»1 было определено, что порядок выборов главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР регулируется законами республики в составе РСФСР на основе
1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 42. Ст. 1328.
принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР (ч. 4), с одним лишь требованием согласования сроков проведения выборов с Президиумом Верховного Совета РСФСР.
Согласно указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» глава администрации края, области, автономной области, автономного округа по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов назначался Президентом РСФСР и был подотчетен ему (п. 4). Принятым 25 ноября 1991 г. указом Президента РСФСР № 239 «О порядке назначения глав администраций»1 было уточнено, что в случае несогласования Советом народных депутатов кандидатуры Президент РСФСР вносит представление по кандидатуре главы администрации на новое согласование или назначает исполняющего обязанности главы администрации на срок до одного года.
Следует отметить, что 24 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР № 1803-1 «О выборах главы администрации»2, установивший, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 2), что еще больше запутало ситуацию. В результате существования двух законных процедур главы администраций в одних субъектах РФ назначались, а в других - избирались. А например, в Челябинской области с апреля по октябрь 1993 г. одновременно действовали избранный и назначенный главы администрации.
Подобная коллизия между законом и указом возникла по политическим мотивам и, к сожалению, решалась также исключительно в политической, а не в правовой плоскости.
Вот как описывает эту ситуацию В. В. Иванов: «назначение глав администраций Президентом с самого начала объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировались. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г., но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал, они боялись (и обоснованно) потерять контроль над ситуацией. Тем более, что предстояла радикальная экономическая реформа и избирательные кампании могли привести к последствиям, крайне неприятным для федеральной исполнительной власти»3.
В результате было принято постановление СНД РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»4, установившее до 1 декабря 1992 г. запрет на проведение выборов представитель-
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.
2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 45. Ст. 1491.
3 Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. М., 2010. С. 52.
4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.
ных и исполнительных государственных органов всех уровней, кроме выборов народных депутатов вместо выбывших и ранее назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик в составе РСФСР, и подтвердившее порядок назначения глав администраций краев, областей, автономной области и автономных округов Президентом РСФСР по согласованию с соответствующими советами народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории.
Рассматриваемый этап характеризуется непоследовательностью в решении вопросов о замещении должностей руководителей субъектов РФ и отличается персонализированным подходом. На всем его протяжении сочетались прямые выборы руководителей не только республик, но и иных субъектов РФ (например, в 1994 г. с устного разрешения Ельцина прошли выборы Главы администрации Иркутской области5) и их назначения Президентом РСФСР (РФ), причем не только глав администраций краев, областей, автономной области и автономных округов (например, указом Президента РФ от 28 апреля 1995 г. № 429 «О Главе Карачаево-Черкесской Республики»6 с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики Хубиев В. И. был назначен Главой Карачаево-Черкесской Республики).
Разные подходы в замещении должностей признавались и указом Президента России от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которым за всеми главами исполнительной власти субъектов РФ, независимо от того, назначены они или избраны, признавалось наличие полномочий, установленных законодательством.
И, несмотря на то, что данным указом также устанавливалось, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов производится указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ, данный способ так и не стал единственным.
Указом Президента РФ от 11 мая 1995 г. № 479 «О выборах губернатора Свердловской области»7 «как исключение» было разрешено проведение выборов губернатора Свердловской области. Анализ всех указов Президента РСФСР (РФ), изданных за период с 1991 г., показывает, что это, пожалуй, единственный случай использования подобной формулировки. В дальнейшем в подобных указах применялся оборот «в порядке исключения», который, например, был использован в указе Президента РФ от 10 января 1996 г. № 24 «О выборах мэра Москвы»8.
С завершением 1995 г. заканчивается и I этап формирования модели наделения руководителей субъектов РФ полномочиями. На смену назначению Президентом РФ как основному способу приходят выборы, и издание в период с мая по октябрь 1995 г. ряда указов Прези-
5 Иванов В. В. Указ. соч. С. 78.
6 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1659.
7 СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1777.
8 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 154.
дента РФ о выборах глав администраций Приморского края, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областей подтверждает переход к следующему этапу развития исследуемой процедуры.
Новое общее правило - выборы глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - было установлено указом Президента РФ от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»1, установившим, что выборы назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов Российской Федерации должны быть проведены в декабре 1996 г.
Обобщая итоги I этапа, можно отметить, что характеризующий его индивидуальный подход к решению вопросов наделения руководителей субъектов РФ полномочиями выработал следующие правила:
1) порядок замещения полномочий руководителей республик в составе РФ регулируется ими самостоятельно;
2) наделение полномочиями глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляется Президентом РСФСР (РФ) по согласованию с соответствующими советами народных депутатов;
3) предоставление главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов индивидуального разрешения на проведение выборов или признание легитимности таких выборов, проведенных без разрешения по политическим мотивам (в случаях, когда политическая ситуация требовала нарушения общего порядка во избежание дестабилизации обстановки). Всего к концу 1995 г. насчитывалось 35 всенародно избранных глав субъектов РФ2.
Но и из перечисленных правил встречались исключения. Так, например, в Карачаево-Черкесской Республике глава был назначен Президентом РФ, в Челябинской области Президент РФ не признал всенародно избранного губернатора.
II этап (1996 г. - 2004 г.). Положения указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г. № 951 о проведении выборов назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 г. были скорректированы в ст. 3 Федерального закона от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»3, предписывающей не позднее декабря 1996 г. уже завершить выборы всех глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Решению этой задачи способствовало содержащееся в ст. 2 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»4 определение поня-
1 СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3753.
2 Иванов В. В. Указ. соч. С. 84.
3 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
4 СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
тия «кандидат»: кандидат на должность главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации. Наличие скобок в данной норме позволяло толковать ее расширительно и наряду с президентами республик в составе РФ рассматривать в качестве кандидатов и руководителей иных субъектов РФ.
До установленного срока «в порядке исключения» были проведены выборы Губернатора Свердловской области, которые состоялись 6, 20 августа 1995 г. (2 тура). В декабре 1995 г. состоялись выборы еще 12 губернаторов: Приморского края, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областей. Уже в 1996 г. были проведены избирательные кампании по выборам руководителей 53 субъектов Российской Федерации5. Всего за период 1996-1997 гг. были избраны или переизбраны главы 62 регионов6.
Проведение избирательных кампаний на всем этапе характеризовалось нарастающей тенденцией к замене истинных демократических идеалов «управляемой демократией». Постоянно совершенствуемые избирательные технологии (зачастую навязываемые западными политтехнологами) подменяли истинно народный выбор интересами отдельных групп политического или финансового влияния. Как отмечает Н. И Воробьев, заметно активизировались бизнес-структуры, представители которых предпочитали самостоятельно участвовать в выборах, а не только материально поддерживать тех или иных кандидатов .
Обратной реакцией стал заметно усиливающийся на выборах «административный ресурс» - резко возросшая роль административных методов, манипулирование изъянами и недостатками избирательного законодательства при помощи дискреции избирательных комиссий.
В совокупности все наработанные к 2004 г. избирательные технологии настолько подорвали доверие к институту выборов высших должностных лиц субъектов РФ, что потребовалось резкое вмешательство федеральной власти в эти процессы. Проводимая с 2000 г. политика укрепления «вертикали власти» к 2004 г. уже позволяла предпринимать резкие шаги, одним из которых стало принятие решения об изменении порядка наделения высших должностных лиц субъектов РФ полномочиями.
В целом данный практически десятилетний этап, начинавшийся в эйфории демократических ценностей под лозунгами народовластия, права населения всех субъектов РФ (а не только республик) самостоятельно избирать высшее должностное лицо, завершился в обстановке недоверия к результатам выборов, самим избирательным кампаниям. Институт выборных высших должностных лиц субъектов РФ был фактически дис-
5 Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1997.
6 Воробьев Н. И. Становление и развитие системы выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: политико-правовые аспекты // Вестник Тамбовского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2010. № 8. С. 212-213.
кредитирован. Сопровождающие выборы постоянные скандалы с использованием средств массовой информации, низкая явка избирателей являются ярким тому подтверждением. Избранные руководители субъектов РФ взамен осуществления возложенных полномочий начинали заранее (практически сразу после вступления в должность) готовиться к новым выборам, ставя под угрозу эффективность осуществления государственной власти в субъектах РФ. Реакция федеральных властей была предсказуемой.
III этап (2004 г. - 2012 г.). Взамен прямых выборов введена новая процедура - наделение высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями1. Новый порядок предусматривал участие двух ключевых субъектов: Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Первым шагом Президент Российской Федерации утверждал кандидатуры на наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. К решению этого вопроса привлекались: Руководитель Администрации Президента РФ; полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе; политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов; общественные объединения, с которыми необходимо проводить консультации, а также иные субъекты, с которыми Руководитель Администрации Президента РФ мог проводить консультации.
В соответствии с утвержденным Положением2 полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе осуществлял подбор не менее двух кандидатур для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ для внесения их на рассмотрение Руководителю Администрации Президента РФ.
Хотя установленная процедура и позволяла законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ участвовать в формировании списка кандидатов, фактически реализовать это право было достаточно сложно.
Предложения по кандидатам с приложением необходимых документов представлялись Президенту РФ, который выбирал одного из них или мог отклонить все представленные варианты, что требовало представления нового перечня кандидатур.
1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
2 О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 // СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 2. Ст. 5427.
Для высших должностных лиц субъектов РФ, поставивших перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий3, был установлен упрощенный порядок представления документов.
Далее, представленная Президентом РФ кандидатура подлежала рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в 14-дневный срок.
При отклонении кандидатуры Президент РФ в течение 7 дней должен был внести повторное предложение по кандидатуре. С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ4, позволяющей Государственной Думе повторно предлагать одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства России, повторно предложенная кандидатура для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ могла быть той же, что и при первом представлении. Это подтверждается и формулировкой п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 (далее - Закон о принципах) в его редакции от 11 декабря 2004 г.: «в случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур)».
В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) Президент РФ имел право назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на срок до 6 месяцев. С законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в этот период должны были проводиться соответствующие консультации.
По истечении срока предложение о кандидатуре вносилось вновь и в случае, если оно не поддерживалось (отклонение или непринятие никакого решения), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ мог быть распущен.
Здравый смысл подсказывает, что отклонять представленную Президентом РФ кандидатуру законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ было бесперспективно, поскольку никакого ограничения по количеству его роспусков Президентом РФ не было установлено.
Таким образом, в 2004 г. был фактически (в модернизированном виде) возрожден механизм назначения высших должностных лиц субъектов РФ Президентом РФ. При этом он стал применим в отношении всех субъектов РФ (и республик тоже), дополнен количеством
3 О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603: указ Президента РФ от 29 июня 2005 г. № 756 // СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2728.
4 По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
5 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
участвующих субъектов, усилен привлечением к данному процессу политических партий и введением согласительных процедур, что позволило говорить о «ярко выраженном демократическом характере» процедуры наделения полномочиями.
Новая процедура была встречена как в политических, так и в научных кругах неоднозначно. Основная критика введенной модели строилась на особо подчеркиваемом ее антидемократическом характере: «ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации»1, «к сожалению, анализ содержания закона не позволяет оценить его как демократичный ...»2, «...данное положение закона, по существу, является ограничением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти»3, «фактическое отобрание у народа этого права является отступлением от демократических идей и принципов»4.
Сторонники нового порядка опирались на аргументы, неоднократно озвученные Президентом России В. В. Путиным: «В последнее время в России идет процесс возрастающего влияния экономических групп и различных экономических кланов на региональный уровень управления, губернаторы и президенты республик чувствуют сами это, и их самих это уже беспокоит»5.
В условиях несформировавшейся партийной системы местные отделения партий попадают в зависимость от «денежного мешка», и это, в частности, ведет к тому, что избирательные процессы имеют стихийный характер и должность главы субъекта федерации занимают заведомо неподготовленные люди, например, представители шоу-бизнеса6.
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
2 Конкина И. И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 24.
3 Хайретдинов Р. Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 27.
4 Грудцына Л. Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. № 11. С. 26.
5 В Конституции заложены основополагающие принципы существования нового Российского государства: стенограмма ответов Президента РФ В. В. Путина на вопросы телеканалов // Юридический мир. 2004. № 12. С. 15.
6 Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирова-
ния Государственной Думы и органов исполнительной власти
И нет никаких сомнений в том, что в условиях, когда выбор народа несвободен, предопределен системой «избирательных технологий», а выбранный кандидат становится представителем не доверившего ему голоса населения, а узкой группы лиц, обеспечивших проведение выборов с «запрограммированным результатом», идет явная подмена провозглашенных в Конституции РФ демократических ценностей.
Думается, что назначаемость губернаторов не только не является отклонением от демократии, но и делает политическую систему более динамичной. Назначаемые губернаторы могут сохранить равноудаленность от местных заинтересованных групп7.
Официальная позиция была поддержана и Конституционным Судом РФ в неоднократно впоследствии критикуемом научной общественностью Постановлении8. С формально-юридических позиций в связи с отсутствием конституционно закрепленного права граждан непосредственно избирать высших должностных лиц субъектов РФ оспариваемый порядок наделения их полномочиями был признан соответствующим Конституции РФ.
На фоне проводимой в рассматриваемый период жесткой политики усиления системы исполнительной власти, выстраивания ее единой вертикали с тем, «чтобы она не позволила бы раскачать наше общество и государство и обрушить наши государственные структуры»9, подобная модель виделась обоснованной и, думается, что она подтвердила свою эффективность.
Кроме того, процедура наделения полномочиями сочеталась с механизмом отрешения высших должностных лиц субъектов РФ от должности Президентом РФ, и совместное применение данных процедур позволяло при необходимости в кратчайшие сроки осуществлять смену высших должностных лиц субъектов РФ, что положительно сказывалось на эффективности государственного управления.
Оборотной стороной данных механизмов стала практически абсолютная свобода усмотрения административных органов и особенно Президента РФ, слабый учет интересов населения субъектов РФ, нарастающие тенденции монополизации власти в руках одной политической силы, исключающие какую-либо оппозицию.
Как следствие, данная процедура стала моделью переходного периода и просуществовала всего чуть более 8 лет.
IV этап (2012 г. - по настоящее время). Как отметил в своем послании Федеральному Собранию Президент России Д. А. Медведев, «мы повысили качество народ-
субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 8-9.
7 Вся политика: хрестоматия / сост. В. Д. Нечаев, А. В. Филиппов. М., 2006. С. 328.
8 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
9 Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 8-9.
ного представительства, стимулировали развитие политической конкуренции. За несколько последних лет выросла роль партий в жизни страны». На фоне возросшей политической активности населения он отметил, что считает необходимым перейти к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов1.
Как ни странно, инициатива возврата к прямым выборам также не обошлась без научной критики. По мнению Д. Л. Суркова, возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов РФ не соответствует признакам последовательности и целенаправленности конституционно-правовой политики, в то время как отдельные положения законопроекта противоречат правовым позициям Конституционного Суда РФ, а следовательно, нарушают важнейший принцип правовой политики демократического, правового государства - принцип законности2.
Не устроила новая модель прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ и отдельных депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд РФ с просьбой признать не соответствующими Конституции РФ ряд положений, определяющих порядок и условия выдвижения и регистрации кандидатов на указанную должность3. И неспроста, поскольку возвращенная Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ4 процедура выборов высшего должностного лица субъекта РФ сильно отличалась от выборов образца 1996-2004 гг.
В отличие от подвергнутой всесторонней критике ранее существовавшей процедуры выборов, позволяющей манипулировать волеизъявлением населения, была разработана более сложная модель, учитывающая негативный опыт предыдущих избирательных кампаний.
На сегодняшний день Закон о принципах предусматривает две модели выборов высшего должностного лица субъекта РФ, применяемые на усмотрение субъектов РФ:
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 дек.
2 Сурков Д. Л. Возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как проявление конституционно-правовой политики // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 2. С. 94.
3 По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П // СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. 2. Ст. 8062.
4 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
1) прямые выборы - непосредственно населением субъекта РФ;
2) косвенные выборы - депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (введены позднее Федеральным законом от 21 февраля 2014 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5).
Независимо от применяемой модели к кандидатам на должность высшего должностного лица субъекта РФ установлены избирательные цензы, которые, в отличие от модели 1996-2004 гг., были включены в Закон о принципах. Субъекты РФ правом установления дополнительных требований для кандидатов не наделены. Среди цензов:
1) общее требование обладания в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом;
2) положительный (гражданин РФ) и отрицательный (не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства) цензы гражданства;
3) возрастной ценз (достигший возраста 30 лет);
4) отрицательный ценз предыдущего отречения: лицо, замещавшее должность высшего должностного лица субъекта РФ и отрешенное от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет не может быть выдвинуто кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ;
5) отрицательный ценз предыдущей отставки: лицо, замещавшее должность высшего должностного лица субъекта РФ и досрочно прекратившее полномочия в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а также отставкой по собственному желанию (кроме случаев исполнения полномочий не менее 1 года и наличия согласия Президента РФ на выдвижение кандидатом);
6) отрицательный ценз срока замещения должности - не более двух сроков подряд.
Данный перечень цензов, особенно тех, которые препятствуют выдвижению кандидатов, разработан с учетом негативного опыта применявшихся ранее избирательных технологий и призван пресекать их правовыми способами.
В случае применения процедуры косвенных выборов перечень цензов дополняется отрицательным цензом судимости. Логика усиления отрицательных цензов в данном случае основывается на том факте, что, поскольку в процедуре выборов граждане участия не принимают, и по отношению к кандидатам, имеющим судимость за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, не могут выразить своего отношения, сам факт допуска подобных кандидатов к процедуре выборов на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательно исключается.
Дополнительно заградительные меры приняты по отношению к потенциальным кандидатам, ранее при-
5 СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 739.
влекаемым в установленном порядке к юридической ответственности за экстремистскую и сопутствующую ей деятельность.
При прямых выборах высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Правом выдвижения кандидатов на должность по общему правилу обладают политические партии, но законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Установлено право Президента РФ по своей инициативе проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.
Выдвижение кандидата должны поддержать от 5 до 10 % (устанавливается законом субъекта РФ) депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав (в городах федерального значения - депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований), при этом они должны представлять не менее трех четвертей муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.
Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, дополнительно необходимо собрать подписи избирателей в количестве не менее 0,5-2 % (устанавливается законом субъекта РФ) от числа зарегистрированных избирателей.
Сама процедура проведения выборов высшего должностного лица субъекта РФ осуществляется в соответствии с Законом о принципах, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Косвенные выборы высшего должностного лица субъекта РФ проводятся законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Кандидаты для избрания на должность представляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов. Предложения о кандидатурах Президенту РФ также вправе вносить политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущены к распределению депутатских мандатов.
Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о кандидатурах, в порядке, установленном ст. 26.3 Федерального закона
1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»2,с учетом проведения соответствующих консультаций предлагает не более трех кандидатур, имеющих право быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Президент РФ из предложенных ему кандидатур представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ трех кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.
Аналогичные процедуры п. 3.2-1 ст. 18 Закона о принципах установлены для автономных округов, входящих в состав области.
Таким образом, за непродолжительный период существования должности высшего должностного лица субъекта РФ (чуть более 20 лет) порядок ее замещения принципиальным образом (не считая отдельных частных изменений) менялся трижды. Существуют и иные заслуживающие внимания периодизации3, но приведенные четыре этапа свидетельствуют именно о существенных, по сути диаметральных, изменениях, что на фоне продолжающегося совершенствования данных процедур позволяет с полной уверенностью предполагать, что действующий порядок не аксиома, и далее он, несомненно, будет изменен.
Выраженные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П правовые позиции дают для этого предположения все основания. Как отмечено в Постановлении, в системе конституционного регулирования организации публичной власти Российской Федерации предполагается, что конкретные способы формирования органов государственной власти субъектов РФ, в том числе замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, не обязательно должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих (сходных с ними) федеральных органов государственной власти и при необходимости могут на каждом конкретном этапе развития российской государственности подвергаться корректировке.
2 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
3 См.: Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5. С. 14-16; Мещеряков А. Н. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск, 2006. С. 14-47.
Предусмотренная Конституцией РФ и неоднократно подтвержденная правовыми позициями Конституционного Суда РФ возможность законодательного установления различных способов замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе в зависимости от социально-исторического контекста, и допустимость различных форм участия в этой процедуре как субъектов публичной власти, так и граждан РФ, позволяет прогнозировать и дальнейшее развитие процедур наделения высших должностных лиц субъектов РФ полномочиями.
Список литературы
1. В Конституции заложены основополагающие принципы существования нового Российского государства: стенограмма ответов Президента РФ В. В. Путина на вопросы телеканалов // Юридический мир. - 2004. -№ 12. - С. 15-16.
2. Воробьев Н. И. Становление и развитие системы выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: политико-правовые аспекты / Н. И. Воробьев // Вестник Тамбовского университета. Серия «Гуманитарные науки». - 2010. - № 8. - С. 212-213.
3. Вся политика: хрестоматия / сост. В. Д. Нечаев, А. В. Филиппов. - Москва: Европа, 2006.
4. Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.1995-1997. Электоральная статистика. - Москва: Весь Мир, 1997.
5. Грудцына Л. Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов / Л. Ю. Грудцына // Законодательство и экономика. - 2004. - № 11. - С. 24-28.
6. Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института / В. В. Иванов. - Москва: Праксис, 2010.
7. Конкина И. И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения / И. И. Конкина // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 3. - С. 23-26.
8. Лысенко В. Н. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты / В. Н. Лысенко, Л. М. Лысенко // Государство и право. - 1998. - № 5. - С. 13-16.
9. Мещеряков А. Н. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель / А. Н. Мещеряков. -Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2006.
10. Сурков Д. Л. Возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как проявление конституционно-правовой политики / Д. Л. Сурков // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2012. - № 2. - С. 91-95.
11. Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) / Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2004. - № 11. -С. 3-10.
12. Хайретдинов Р. Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации / Р. Д. Хайретдинов // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 3. - С. 27-30.
