CC BY
56
УДК 342
Маринова Светлана Шамилевна
кандидат исторических наук,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) Marinova. svetlana@mail. ru Кандрина Ирина Алексеевна кандидат исторических наук,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин,
Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России)
Irin.ka_@bk.ru
Svetlana Sh. Marinova
PhD in historical sciences, associate Professor
of the Department of state and legal disciplines,
Sredne-Volzhsky Institute (branch) of RSUJ
Marinova.svetlana@mail.ru
Irina A. Candrina
PhD in historical sciences, associate Professor of the Department of state and legal disciplines, Sredne-Volzhsky Institute (branch) of RSUJ Irin.ka_@bk.ru
Новый порядок наделения полномочиями главы субъекта РФ: анализ законодательства и практика
A new order of investment with powers of heads of subjects of the Russian Federation: analysis of legislation and practice
Аннотация. В статье отмечается, что институт наделения полномочиями главы субъекта РФ, за весь период действия Конституции РФ не раз изменялся. Авторы статьи анализирую законодательно-правовые модели наделения полномочиями главы субъекта РФ и предлагают на их взгляд наиболее оптимальную модель исходя из существующего регионального законодательства и практики.
Ключевые слова: система органов государственной власти субъекта, исполнительная власть, глава субъекта РФ, порядок наделения полномочиями, выборы, модели нормативно-правового закрепления.
Annotation. The Institute of empowerment of the head of the RF subject, for the entire period of validity of the Constitution of the Russian Federation repeatedly changed. The authors examine legislative and legal model of the empowerment of the head of the RF subject and offer their opinion the most optimal model on the basis of existing regional legislation.
Keywords: The system of bodies of state authority of the Executive branch, the head of the Russian Federation, the order of empowerment, elections, models of legal
fixation.
Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был заложен новый порядок определивший переход от института назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) к институту выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Какие же результаты показывает новая практика института выборов высшего должностного лица субъекта РФ, и что было бы более оптимальным для субъектов РФ? Данный вопрос нуждается в более детальном анализе.
Институт высшего должностного лица субъекта РФ берет свое начало с 1991 г. и имел несколько моделей нормативно-правового закрепления. Первые шаги правого регулирования института главы субъекта предпринял Закон РСФСР от 1 ноября 1991 года, который устанавливал, что: «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР». Но к этому моменту на волне начавшегося «парада суверенитетов» многие республики РСФСР уже успели принять ряд собственных законов, в которых их высшие должностные лица имели статус президента (глав) региона.
Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» заложил основы становление института главы края и области. Дальнейшее нормативное регулирование осуществлялось на основании Указа Президента от 7 октября 1993 года № 1597 и от 3 октября 1994 года № 1969, который устанавливал, что глава администрации края, автономной области, автономного округа, города федерального значения назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации.
Законность данных актов постарались оспорить Государственная Дума Федерального Собрания, направив запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и Законодательное Собрание Камчатской области поставив вопрос о конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В свою очередь Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 года №11-П подтвердил конституционность в целом подобного порядка замещения указанной должности.
Принятый Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в статье 3 устанавливал новый порядок наделения полномочиями глав субъектов РФ, а именно путем выборов. Установив обязательный период проведения выборов не позднее декабря 1996 г.
Стабилизация института главы субъекта РФ была ознаменована принятием Федерального закона РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1]. Закон более детально регламентировал статус главы субъекта РФ, установив основные критерии, предъявляемые к данной должности, и проработав другие важные вопросы, сохранив при этом порядок наделения полномочий главы субъекта путем проведения выборов.
Ситуация коренным образом изменилась в 2004 г., когда Президент РФ взял жесткий курс на укрепление вертикали исполнительной государственной власти, определив новый порядок замещения и наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ. С 2004 года по 2012 год наделение полномочиями глав субъектов Российской Федерации проходило путем представления кандидатуры главы субъекта Президентом РФ на рассмотрение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
22 декабря 2011 года Президент РФ направляет послание Федеральному Собранию РФ, в котором определяет новый курс на комплексное реформирование российской политической системы и децентрализацию государственной власти. Изменение порядка наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации стало составной частью этого процесса.
С момента внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прошло уже 5 лет. Новый порядок наделения полномочиями главы субъекта РФ путем выборов был апробирован на практике всеми субъектами РФ. Некоторые субъекты уже дважды проводили выборы в 2012 г. и 2017 г. такие субъекты как, Белгородская, Рязанская и Новгородская области[2].
Проанализируем результаты последних выборов глав республик в составе РФ. Результаты можно представить в Таблице 1.
Таблица 1.
п/н субъект Действующий глава республики партия Парламент субъекта РФ Лидирующая партия на выборах партия Количество занимаемых мест в парламенте
1 Республика Адыгея Кумпилов М.К. Единая Россия Государственный Совет-Хасэ Республики Адыгея Единая Россия 39/из 50
2 Республика Алтай Бердников А.В. Единая Россия Государственное Собрание — Эл Курултай Единая Россия 30/из 41
3 Республика Баш- Хамитов Р.З. Единая Россия Государственное собрание — Курултай Республики Башкортостан Единая Россия 88/из110
кортостан
4. Республика Дагестан Васильев В.А. Единая Россия Народное Собрание Единая Россия 72/из 90
5. Республика Ингушетия Евкуров Ю.Б. Единая Россия Народное Собрание Единая Россия 32/26
6. Кабарди-но- Балкарская Республика Коков Ю.А. Единая Россия Парламент Кабардино-Балкарской Республики Единая Россия 50/из70
7. Республика Калмыкия Орлов А.М. Единая Россия Народный Хурал Единая Россия 18/из 27
8. Карачае-во- Черкесская Республика Темрезов Р.Б. Единая Россия Народное Собрание Единая Россия 37/из 50
9. Республика Мордовия Волков В.Д. Единая Россия Государственное собрание Единая Россия 45/из 48
10. Республика Саха (Якутия) Борисов Е.А. Единая Россия Государственное Собрание (Ил Тумэн) Единая Россия 51/из 70
11. Республика Северная Осетия-Алания Битаров В.З. Единая Россия Парламент Единая Россия 46/из 70
12 Республика Татарстан Минниханов Р.Н. Единая Россия Государственный Совет Единая Россия 83/из 83
13 Республика Тыва Кара-оол Ш. В. Единая Россия Верховный Хурал Единая Россия 31/из 32
14. Республика Хакасия Зимин, Виктор Михайлович Единая Россия Верховный Совет Единая Россия 34/из 50
15. Чеченская Республика Кадыров Р.А. Единая Россия Парламент Единая Россия 37/из 41
16. Чувашская Республика Игнатьев М.В. Единая Россия Государственный Сове Единая Россия 36/из 44
17. Республика Бурятия Цыденов А.С. беспар партий тий-ный Народный Хурал Единая Россия 45/из 66
18. Республика Карелия Парфенчиков, А.О. беспар партий тий-ный Законодательное собрание Единая Россия 24/из 36
19 Республика Коми Гапликов С.А. беспар партий тий-ный Государственный Совет Единая Россия 26/30
20 Республика Крым Аксёнов С.В. беспар партий тий-ный Государственный Совет Единая Россия 70/из 75
21 Республи- Евстифеев, беспар Государственное Собрание Единая 46/ из 52
ка Марий Эл А.А. партий тий- ный Россия
22 Удмуртская Республика Бречалов, А.В. беспар партий тий-ный Государственный Совет Единая Россия 47/из 60
Что показывают нам результаты выборов? В 16 из 22 республик в составе РФ прослеживается четкая взаимосвязь принадлежности к политической партии победившего на выборах главы субъекта РФ и победившей лидирующей партии занявшей большинство мест в законодательном (представительном) органе власти субъекта РФ. Такая картина присутствует не только в республиках в составе РФ, но и в других субъектах РФ. В общей сложности из 85 субъектов в 57 (67 %) субъектах присутствует аналогичная ситуация [2].
Сложившаяся практика, несомненна, могла бы стать основой для внесения в действующее законодательство альтернативного порядка к выборности главы субъекта РФ. Так, как на наш взгляд было бы целесообразнее включить в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» положения не только о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации, но и может назначаться законодательным представительным органом субъекта РФ, путем выдвижения кандидатуры на эту должность из избранного депутатского корпуса (к примеру, лидер партии). И нужно отметить, что в некоторых субъектах глава субъекта и председатель правительства одно и тоже лицо (например, в Республики Хакасия, Республики Алтай, Владимирской области), а назначение председателя правительства законодательным (представительным) органом власти это обычная практика, которая предусматривается и на федеральном уровне. Данное положение по существу не нарушает предусмотренный порядок формирования органов государственной власти субъекта, т.к. согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъект РФ самостоятельно определяет систему своих органов государственной власти. И как показывает практика, трансформация и интерпретация данной статьи за весь период действия Конституции РФ неоднократно предпринималась.
Какой положительный эффект может дать такое нововведение в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, конечно во-первых, данная конструкция поможет оптимизировать систему государственного управления в субъекте РФ и повысить персональную ответственность высшего должностного лица субъекта за социально-экономическое развитие региона не только перед народом (так как он в любом случае будет являться народным избранником в парламент субъекта РФ), но и перед парламентом назначавшим его на должность; во-вторых, снимается существенная нагрузка на бюджет субъекта РФ в плане финансовой организации проведения выборов, что также является не мало важной составляющей экономического развития региона.
Если обратиться к зарубежной практике, то известны разные варианты замещения должности главы исполнительной власти субъекта, в федеративном
государстве. Например, федеративное устройство Германии предусматривает федерацию и 16 земель. Земли ФРГ являются относительно самостоятельными субъектами федерации. Они автономно определяют структуру своих органов исполнительной власти. Как правило, во главе этих структур находятся избираемые парламентами премьер-министры земель, которые формируют земельные правительства. Подобная система действует в Австрии, Австралии, ЮАР и др.
Иная система предусматривается в Индии, где губернатор штата назначается президентом республики сроком на 5 лет с возможностью повторных назначений в последующем. Аналогичная практика работает в Пакистане, Сент-Кристофере и др.
Другой вариант замещения должности главы исполнительной власти предусматривает выборность главы субъекта. Например, в США исполнительную власть в штатах возглавляют губернаторы, которые избираются на всеобщих прямых выборах в четырех штатах (Арканзас, Вермонт, Нью-Хэмпшир и Род-Айленд) на два года, в 46 штатах - на четыре года. В ряде стран, таких как Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия действует подобная система.
Таким образом, мировая практика показывает использование разных подходов к институту наделения полномочий главы субъекта в федеративном государстве. Необходимо отметить, что Россия это самая большая федерация в мире, где каждый субъект исходя из своего административно-территориального устройства, географического положения, экономической и политической ситуации в регионе, на наш взгляд вполне обоснованно заслуживает право на альтернативный выбор подходящей для него модели наделения полномочиями главы субъекта РФ.
Литература:
[1] Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
[2] Центральная избирательная комиссия России : официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://www.cikrf.ru/. Дата обращения: 30.10.2017.
Literature:
[1] Federal law of 6 October 1999 No. 184-FZ "On General principles of organization of legislative (representative) and Executive state authorities of constituent entities of the Russian Federation" // collected legislation of the Russian Federation. 1999. No. 42. St. 5005.
[2] The Central electoral Commission of Russia : official site [Electronic resource] // URL: http://www.cikrf.ru/. Date of access: 30.10.2017.
