CC BY
20
А.В. Киселева
РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ В СВЯЗИ С РЕФОРМОЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена проблеме обеспечения равенства прав федерации и ее субъектов в связи с реформой системы государственного управления, преимущественно затронувшей порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. Автор исследует вопрос централизации власти, связанной с изменением статуса главы субъекта Российской Федерации в части порядка наделения его полномочиями.
Ключевые слова: реформа федеративных отношений в России, Президент Российской Федерации, федеральный орган, изменения в формировании глав субъектов, избирательный округ, полномочия.
Реализация принципа федерализма подразумевает необходимость достижения определенного разумного баланса интересов федерации и ее субъектов. При этом если в одних условиях разумным балансом интересов федерации и ее субъектов может являться значительным децентрализация власти, передача многих ключевых вопросов в ведение субъектов, организация обособленной системы управления субъектом, независимой прямо от федерального центра*, то в других, напротив, оправдывается «смещение» наиболее важных полномочий в сферы ведения федерации, закрепление и развитие институтов федеративной ответственности и федерального вмешательства, активное участие федерации в политической жизни ее отдельных субъектов**. Определение такого баланса в конкретном государстве связано с естественными различиями условий и обстоятельств развития федеративных отношений в стране на конкретных исторических этапах.
Определенными обстоятельствами обусловлено и изменение федеративной модели Российской Федерации посредством реформы системы государственного управления, преимущественно затронувшей порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. В литературе справедливо отмечается, что «при анализе федеративной реформы необходима и неизбежна постановка вопроса о судьбе социальных противоречий, которые возникли в истории российского федерализма» [1, с. 220]. Некоторые исследователи федерализма признаются, что для понимания изменений в системе федеративных отношений в России «необходимо... проникнуть за формальную очевидность правовых положений и увидеть за ними истинные мотивы и механизмы распределения власти» [2].
Последнее время пристальное внимание уделяется изменению модели организации Российской Федерации в связи с реформой органов государственной власти субъектов Российской Федерации и отмечаемой тенденции к усилению интеграции и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов субъектов РФ [3, с. 252-259; 4; 5; 6]. В рамках данной интеграции население России прямо или опосредованно все меньше участвует в формировании органов государственной власти конкретного субъекта. В первую очередь данные обстоятельства связаны с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» № 150-ФЗ [7].
Как подчеркнуто в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», принятого Государственной Думой в декабре 2004 г., данные изменения обусловлены необходимостью повышения роли и ответственности представительных органов государственной власти субъектов [8].
При этом позиции исследователей по вопросу эффективности данной реформы федеративных отношений в РФ крайне разнообразны. Так, по мнению И.И. Конкиной, «анализ содержания Закона (№ 150-ФЗ “О внесении изменений.”) не позволяет оценивать его как демократичный» [9]. А некоторые исследователи даже выражают опасение, что речь идет о фактической унитаризации Российского государства. По мнению С. А. Авакьяна, в результате указанной реформы «налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства» [10], а В. А. Черепанов отмечает, что такая тенденция «может привести к утрате федеративных начал в государственном устройстве» [11].
Ряд авторов, напротив, убеждены, что реформа организации органов государственной власти субъектов РФ оправдана и посредством ее реализуются «основные принципы федерализма, ибо в федерализме. есть вещи, которые, если довести их до абсурда, могут стать опасными для государства» [12].
Чтобы оценить указанные мнения, необходимо рассмотреть, прежде всего, сущность проведенной в РФ реформы органов государственной власти субъектов. Названный выше Закон РФ № 150-ФЗ вступил в силу 13 декабря 2004 г. В соответствии с ним полному пересмотру подвергся статус главы субъекта Российской Федерации в части порядка наделения его полномочиями: с 13 декабря 2004 г. прямые выборы главы субъекта РФ населением соответствующего региона были заменены избранием его законодательным органом субъекта РФ по представлению главы государства. Значимость этих изменений сложно переоценить. Как отмечает Н.М. Добрынин, «это самым кардинальным образом изменило соотношение полномочий между центром и регионами, значительно трансформировало границы реальной автономии субъектов Федерации и меру ответственности региональных руководителей перед населением» [2]. Закон предусмотрел сложную процедуру наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта Российской Федерации, состоящую из нескольких последовательных этапов.
На первом этапе кандидатуру для избрания на должность главы субъекта РФ определяет Президент России. Следует отметить, что сам Президент свободен в выборе этой кандидатуры, а ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» лишь указывает, что перед внесением предложения о кандидатуре в законодательное собрание субъекта, «проводятся соответствующие консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» [13].
Содержание данного законоположения раскрывается в Указе Президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г.
Кроме того, был принят Федеральный закон, внесший определенные изменения в порядок представления Президентом РФ кандидатуры главы субъекта РФ [14]. В соответствии с этими изменениями правом представлять Президенту кандидатуру главы субъекта РФ также наделена политическая партия, набравшая большинство голосов на выборах в парламент соответствующего субъекта РФ по единому избирательному округу. Так, можно сделать вывод о том, что закон фактически никак не изменяет порядка представления кандидатур Президенту, поскольку и в настоящее время политические партии имеют возможность предлагать (и предлагают) свои кандидатуры.
После определения кандидатуры на пост главы субъекта РФ Президент вносит ее для избрания в законодательное собрание соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно на этом этапе происходит опосредованное выражение воли населения субъекта и его участие в наделении полномочиями высшего исполнительного органа: в течение 14 дней после представления Президентом кандидатуры высшего должностного лица субъекта законодательное собрание субъекта Российской Федерации должно рассмотреть данную кандидатуру и принять решение о наделении ее полномочиями высшего исполнительного органа (главы) субъекта РФ.
В связи с этим актуальным, на наш взгляд, является вопрос о порядке формирования самого законодательного органа субъекта Российской Федерации. Законодательство в этом вопросе также претерпело некоторые изменения. В соответствии с ранее действовавшей редакцией Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не менее половины парламента субъекта избиралось по единому избирательному округу из кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями или избирательными блоками.
Законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ избирательные блоки были исключены из числа организаций, имеющих право выдвигать кандидатов в депутаты по единому округу [15]. Таким образом, единственным типом организаций, участвующих в выборах в региональный парламент по единому округу, остались только избирательные объединения, под которыми, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», понимаются «политическая партия, или ее региональное или иное подразделение» [16].
Практика применения нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации показала, что в подавляющем большинстве случаев кандидатура высшего должностного лица с первого раза одобряется региональными парламентами. В случае же отклонения кандидатуры, представленной Президентом РФ, он обязан в течение недельного срока внести повторное предложение о кандидатуре.
При этом обращает на себя внимание тот факт, что закон не ограничивает Президента в праве представить одну и ту же кандидатуру на должность главы субъекта Российской Федерации несколько раз, что, на наш взгляд, не вполне правильно. Отклонение кандидатуры главы субъекта РФ есть выраженное в рамках установленной процедуры мнение высшего представительного органа субъекта Российской Федерации, избранного населением данного субъекта, о невозможности для конкретного лица быть главой данного субъекта РФ. В связи с этим повторное внесение одной и той же кандидатуры может создать предпосылки для обострения противоречий между органами государственной власти субъекта, ибо является, по сути, юридически-формализованным предложением Президента Российской Федерации высшему законодательному органу данного субъекта изменить данное мнение. Следует также согласиться с И.И. Конкиной в том, что подобная практика, поддержанная Конституционным судом при рассмотрении аналогичного вопроса о возможности представления Государственной Думе одной и той же кандидатуры Председателя Правительства РФ [17], фактически препятствует представительному органу реализовать «его намерение обеспечить единство власти в регионе» [9].
В случае двукратного отклонения законодательным собранием кандидатуры главы субъекта РФ, представленной Президентом РФ, глава государства после проведения соответствующих консультаций с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно назначить временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ и распустить законодательное собрание. Данная норма подверглась, пожалуй, наибольшей критике со стороны исследователей федерализма. Так, Р.Д. Хайретдинов отмечает, что «представление Президенту права распускать законодательный
(представительный) орган субъекта Российской Федерации фактически создает возможности для навязывания законодательному... органу... той или иной кандидатуры под угрозой роспуска» [18].
По нашему мнению, несмотря на неоднозначность данной меры с точки зрения баланса участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ее существование тем не менее имеет под собой определенные разумные основания: как мы уже отмечали, отклонение кандидатуры главы субъекта парламентом фактически означает выражение мнения о невозможности для конкретного лица быть главой данного субъекта РФ. В подобной конфликтной ситуации логически следуют два варианта ее разрешения: выбор другой кандидатуры главы субъекта РФ после дополнительных консультаций с парламентом либо изменение состава самого парламента посредством выборов. Именно поэтому данное право Президента действительно направлено на предотвращение федеративных коллизий и обеспечение согласованной работы органов государственной власти субъекта РФ. Однако одновременно необходимо отметить, что из всех возможных вариантов сотрудничества Президента Российской Федерации и высших законодательных (представительных) органов субъектов РФ в процессе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодатель избрал наиболее радикальный и болезненный для органов государственной власти субъектов РФ вариант, максимально сдвинув баланс полномочий в пользу Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что многие исследователи обращают внимание на противоречие нового порядка наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации в постановлении Конституционного суда от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края». Как отметил Конституционный суд в указанном постановлении, избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным собранием фактически превращает последнее в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет волю избирателей. Такой порядок, согласно решению Конституционного суда, противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ. Анализируя применимость данного постановления к сложившейся ситуации, Р.Д. Хайретдинов указывает, что «предусмотренное законом наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением законодательного органа государственной власти субъекта, по существу, не отличается от избрания высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта, за исключением того, что является еще менее демократичной формой наделения государственными полномочиями.» [18].
Сторонники же нового порядка формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, напротив, отмечают, что недопустимо применять указанное постановление в отношении законодательных новелл, поскольку в соответствии с законом вопрос наделения главы субъекта полномочиями зависит не только от законодательного собрания, но и от Президента РФ. Следовательно, Президент выступает в качестве гаранта независимости главы субъекта Федерации от законодательного собрания.
Вышеописанные ключевые изменения в законодательстве об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ стали предметом рассмотрения Конституционного суда по вопросу об их соответствии Конституции РФ [19]. В жалобе оспаривались три полномочия Президента:
1) право вносить кандидатуру главы субъекта РФ в региональный парламент;
2) право отстранять губернатора от должности;
3) право распускать региональный парламент в случае двукратного отклонения предложенной Президентом кандидатуры.
По результатам рассмотрения жалобы Конституционный суд признал соответствующие положения Закона не противоречащими Конституции РФ. Вместе с тем такой вывод и его обоснования представляются нам спорными по следующим причинам.
Установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). При этом в сфере совместного ведения федеральные законы имеют более высокую юридическую силу, чем акты субъектов Федерации (ст. 76 Конституции). В то же время закрепление в качестве предмета совместного ведения установления именно общих принципов предполагает наличие определенных ограничений указанной сферы. Содержание этих ограничений изложено во многих предшествующих постановлениях Конституционного суда. Как отметил Конституционный суд в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П, «поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные». Кроме того, система органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать основам конституционного строя (п.1 ст. 77 Конституции РФ). Таким образом, порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ должен устанавливаться в соответствии с основами конституционного строя, а также соответствовать всем принципам организации федеральных органов государственной власти. Важнейшими принципами в контексте рассматриваемой проблемы являются:
- принцип народовластия и право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст. 3, 32 Конституции РФ);
- принцип разделения властей (ст. 10);
- принцип федерализма (ст. 1).
Принцип народовластия закреплен в качестве одной из основ конституционного строя. По нашему мнению, данное обстоятельство означает универсальность указанного принципа и применимость его к обоим уровням организации государственной власти.
В постановлении № 2-П от 18 января 1996 г. Конституционный суд по проверке положений Устава Алтайского края указал, что «Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Тот же самый подход и к принципу разделения властей, который является универсальным принципом организации органов государственной власти и распространяется в том числе и на уровень субъектов.
В то же время в постановлении № 12-П Конституционный суд отметил, что сделанный им предыдущий вывод не применим к сложившейся в связи с принятием нового Закона ситуации, поскольку содержание конституционно-правового смысла данных конституционных положений изменилось в связи с модернизацией Федерального закона № 184-ФЗ.
Принцип федерализма, как мы уже отмечали, предполагает наличие двух относительно независимых уровней власти. Такая независимость должна обеспечиваться, прежде всего, организационными мерами и находить свое воплощение в независимом порядке формирования органов государственной власти федерации и субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 73 Конституции субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по вопросам исключительного ведения субъектов. Реализация указанного конституционного положения представляется невозможной в ситуации, ко-
гда федеральные органы власти играют определяющую роль в формировании органов государственной власти субъекта РФ.
В этом смысле интересен вывод Конституционного суда о том, что высшее должностное лицо субъекта, будучи «звеном в системе органов государственной власти», находится в отношениях субординации с Президентом РФ. Исходя из предложенной логики любой орган государственной власти в силу особого положения Президента РФ (как главы государства и гаранта Конституции РФ) находится с ним в отношениях субординации. Подобная позиция является, по меньшей мере, спорной, хотя и соответствующей современным реалиям.
В то же время Конституционным судом в рассматриваемом постановлении высказана точка зрения, в соответствии с которой право Президента РФ предлагать кандидатуру должностного лица «само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку... окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица принимается именно законодательным органом государственной власти субъекта РФ».
Следует отметить, что новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ вкупе с положениями, предоставляющими главе государства право распускать парламент субъекта и самостоятельно назначать исполняющего обязанности высшего должностного лица, фактически означает возможность Президента РФ самостоятельно определять лицо, наделяемое полномочиями высшего должностного лица субъекта.
Таким образом, сложившаяся ситуация значительно смещает баланс федеративных отношений в сторону централизации власти и ставит под сомнение фактическое наличие вертикального разделения государственной власти на два независимых уровня.
Литература
1. Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005.
2. Добрынин Н.М. Новый федерализм и реформа государственного управления // Федерализм. 2005. № 2.
3. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: история становления и развития. М., 2004.
4. Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
5. Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1.
6. Безруков А.В. Реформы и судьбы российского федерализма // Федерализм. 2005. № 3.
7. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 декабря 2004 года № 150-ФЗ // Российская газета. 2004. 15 декабря.
8. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // КонсультантПлюс.
9. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.
10. Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. №
8.
11. Черепанов В. А. Федеративная реформа в России // Федерализм. 2005. № 3.
12. Болтенкова Л. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1.
13. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. 19 октября.
14. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “О политических партиях”» от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ // Российская газета. 2005. 31 декабре
15. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 26 июля.
16. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Российская газета. 2002. 15 июня.
17. Постановление Конституционного суда от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу толкований положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
18. Хайретдинов Р. Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
19. Постановление Конституционного суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», в связи с жалобами ряда граждан» от 21 декабря 2005 г. // Российская газета. 2005. 29 де-кабря.
