CC BY
147
K.A. Ishekov
Vesting of Authority to the CEO of a Subject of the Russian Federation: New Terms of the Previous Order
The order of nomination of candidates for the CEO post of a subject of the Russian Federation for the appointment by the President of Russia is studied. The role of a political party in the procedure of nomination is considered.
Key words and word-combinations: CEO (the head of the superior executive body) of a subject of the Russian Federation, the President of the Russian Federation, Parliament of a subject of the Russian Federation, political party.
Исследован порядок представления кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту России. Рассмотрена роль политической партии в процедуре представления кандидатур.
Ключевые слова и словосочетания: высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, Президент Российской Федерации, парламент субъекта Российской Федерации, политическая партия.
УДК 342.52(470+571)
ББК 67.400.6(2Рос-4)
К.А. Ишеков
НАДЕЛЕНИЕ
ПОЛНОМОЧИЯМИ
ВЫСШЕГО
ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НОВЫЕ УСЛОВИЯ ПРЕЖНЕГО ПОРЯДКА
момента обновления федеративной государственности России в начале 1990-х годов порядок рекрутирования глав исполнительной власти регионов не один раз подвергся значительным преобразованиям, варьируясь от назначения Президентом России до прямых выборов населением.
В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации» [1 ], который так и не был повсеместно реализован на практике. Законом РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации» [2] также предусматривался выборный характер наделения полномочиями руководителей администраций. Однако при этом вплоть до проведения выборов действовали подзаконные акты, в соответствии с которыми сохранялась процедура назначения глав администраций Президентом России [3]. В соответствии с Федеральным законом «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» [4] правом участия в процедуре назначения на должность руководителей исполнительной власти, как и ныне,
обладали представительные органы регионов. Если не заострять внимание на формально-юридической стороне вопроса, то в содержании прежних и ныне существующих процедур наделения полномочиями глав исполнительной власти можно найти некоторые параллели [5].
В республиках порядок приобретения полномочий президентов устанавливался конституциями этих субъектов и имел выборный характер, что, без сомнения, способствовало укреплению самостоятельности республиканских лидеров.
Принятый 22 сентября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6] унифицировал процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица, предусмотрев единый во всех субъектах Федерации порядок его избрания на должность населением соответствующего региона.
Данный порядок приобретения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был кардинально перестроен в 2004 г. В связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7] выборы президентов, губернаторов, глав администраций субъектов были упразднены. Взамен введены процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица региональным парламентом по представлению Президента России.
Несмотря на ряд противоречивых формулировок Федерального закона (включая расплывчатое понятие «наделение полномочиями» высшего должностного лица), конституционность нового порядка рекрутирования глав региональной исполнительной власти была подтверждена высшим органом конституционного контроля [8]. Как известно, ранее, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» [9], было высказано другое мнение: в 1996 г. выборы руководителя исполнительной власти субъекта рассматривались Судом как единственный легитимный порядок приобретения полномочий.
В постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд, указав на необходимость учета конкретных социально-правовых условий реализации конституционных норм, включая изменения в системе правового регулирования, диаметрально изменил свою точку зрения и признал право Президента РФ вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта как соответствующее Конституции России и не нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное решение по данному вопросу принимается именно региональным органом законодательной власти. Необходимо подчеркнуть, что не все судьи Конституционного Суда были солидарны с результирующим судебным решением [10]. Непоследовательная позиция Конституционного Суда подверглась справедливой критике и в научной литературе [11].
Механизм реализации нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица при сохранении своей основной сути был уточнен и частично изменен уже после его внедрения в конституционную (уставную) практику субъектов Федерации.
Законодательство предусматривает два способа представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ Президенту России для дальнейшего внесения ее на рассмотрение в региональный законодательный (представительный) орган. Один из способов можно охарактеризовать как «инициированный регионами, снизу, политическими партиями», другой - как «инициированный центром, сверху» [12]. До принятия Федерального закона от 5 апреля 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» не исключалось одновременное применение обоих способов [13].
Указанный Федеральный закон внес определенные коррективы в существующий порядок представления кандидатур. В настоящее время приоритет отдан инициативе политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и был допущен к распределению депутатских мандатов (ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях») [14]. Именно она обладает преимущественным правом внесения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Президенту РФ. Порядок внесения предложений о кандидатурах, перечень необходимых документов, порядок проведения консультаций и порядок рассмотрения предложений о кандидатурах установлены в Положении, утвержденном Указом Президента России [15].
Другой способ, связанный с определением кандидатуры высшего должностного лица «по президентской линии», используется теперь по остаточному принципу в случае, если политическая партия не воспользовалась правом внести Президенту свои предложения о кандидатурах или воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно либо внесла предложения о кандидатурах с нарушением законодательно установленных требований. Президент Российской Федерации самостоятельно определяет кандидатуру, в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров. В данном случае предусматривается следующий порядок представления Президенту России претендентов на должность высшего должностного лица. Предполагаемые кандидатуры вносятся Президенту РФ руководителем Администрации Президента. В свою очередь, предложения по представленным кандидатурам направляются руководителю Администрации полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Федерации.
Последний способ представления кандидатур регламентируется новым Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность
высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», который регулировал предыдущий порядок представления кандидатур, однако продолжает свое действие сейчас и не противоречит новым юридическим нормам [16].
В контексте теории разделения властей предпочтительнее выглядит первый способ представления кандидатур Президенту. Приоритетное право выбора кандидатур, предоставленное региональному парламенту Федеральным законом, существенно повысило его правовой статус и влияние на механизм взаимодействия властей регионального уровня. Нет сомнений, что данное нововведение -определенный шаг навстречу эффективной реализации конституционного принципа разделения властей.
Еще одно изменение процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица, введенное указанным Федеральным законом, связано с исключением права внесения кандидатуры в парламент субъекта в третий раз. Роспуск парламента Президентом России стал возможен в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры. Можно предположить, что по логике законодателя трехкратное представление кандидатуры высшего должностного лица в парламент субъекта показалось излишним по ряду причин. Президент определяет кандидатуру из числа лиц, предложенных партией парламентского большинства, в связи с этим учитывается мнение большей части членов депутатского корпуса. С партией парламентского большинства и самим парламентом проводятся соответствующие консультации. Кроме того, предусмотрена возможность определения данной кандидатуры Президентом России самостоятельно в случае, если политические партии не воспользовались своим правом внести предложения по кандидатурам. Поскольку партия, располагающая большинством депутатских мандатов, не выразила свои предпочтения, можно предположить, что она доверяет Президенту самостоятельно решить этот кадровый вопрос. Таким образом, в действующем законодательстве презюмируется, что вопрос о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации должен быть заранее предрешен еще до голосования депутатов регионального парламента.
Изложенное дает веские основания утверждать, что участие Президента России в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица при угрозе роспуска парламента субъекта РФ предполагает значительное одностороннее воздействие федерального центра на систему разделения властей в регионах. В связи с этим возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере и сфере реализации сдержек и противовесов в пользу Президента и предлагаемого им руководителя региональных органов исполнительной власти.
Несмотря на то что с формально-юридической точки зрения учредительная роль Президента России в рассматриваемой процедуре второстепенна (он только предлагает кандидатуру высшего должностного лица) и окончательное решение выносит региональный парламент, законодательные (представительные)
органы конкретных субъектов не обладают фактическими полномочиями при назначении руководителя высшего органа исполнительной власти. Как справедливо отмечал А. Бланкенагель, оценивая предыдущий вариант представления кандидатур на должность высшего должностного лица, предложение Президента России подкрепляется «аргументом», способным убедить любого, - правом роспуска парламента в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры. Очевидно, что такое «предложение» просто невозможно отклонить [17]. В настоящий момент так же маловероятно, что члены регионального парламента в случае двукратного отклонения предложенной Президентом кандидатуры добровольно откажутся от своего депутатского мандата.
В конечном итоге полномочия главы исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта РФ приобретет именно то лицо, которое в большей мере соответствует требованиям Президента России. В связи с изложенным утверждение президентской креатуры региональным парламентом кажется избыточным звеном в рассматриваемой процедуре. В сложившейся ситуации система разделения властей в субъектах РФ оказалась бы более сбалансированной при прямом назначении высших должностных лиц Президентом России. Такой порядок рекрутирования глав исполнительной власти в регионах выглядел бы логичнее и с позиций единства власти [18, с. 65].
Налицо скептическое отношение к новому порядку наделения полномочиями высшего должностного лица в некоторых субъектах РФ. В Республиках Татарстан, Саха (Якутия), несмотря на прямое действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предписывающего «назначение» главы региональной исполнительной власти, конституционные нормы о выборах президентов республик не отменены, а лишь приостановлены [19, 20].
В литературе и некоторых официальных документах выражена позиция, согласно которой ставится под сомнение сама возможность регулирования порядка наделения полномочиями высшего должностного лица в федеральном законе. По мнению В.А. Черепанова, само суждение о том, что основы порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ входят в объемы понятий «общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и относятся к предметам совместного ведения, нельзя считать истинным [21]. Бездоказательным и ошибочным является отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, с точки зрения А.Л. Кононова [10].
В связи с правовым закреплением и реализацией нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица актуализируется вопрос о форме правления в субъектах РФ. Трудно согласиться с мнением авторов, полагающих, что наделение полномочиями губернатора области парламентом, а не в результате всенародных выборов является необходимым условием парламентской, а не президентской республики [22, с. 15]; свидетельствует о формировании на уровне области парламентской формы правления [23, с. 7].
Бесспорен тот факт, что участие парламента в процедуре возведения на пост высшего должностного лица субъекта РФ является чисто формальным. Кроме того, для парламентской формы правления характерно, что глава государства (президент) не является главой правительства и занимает относительно скромное место в системе органов государственной власти. В субъектах Федерации наблюдается обратная тенденция: высшее должностное лицо не только руководит исполнительной властью в субъекте, но также осуществляет ряд полномочий, включая представительские, правотворческие, учредительные, координационные, позволяющие говорить о значимости его роли как главы региона. В связи с этим сложившаяся форма организации политической власти в субъекте РФ в большей мере напоминает президентскую (в республиках в составе России) или «губернаторскую» (в иных субъектах), нежели парламентскую форму правления [24, с. 10, 18, 20].
При наличии множества полемических вопросов, связанных с порядком приобретения полномочий глав исполнительной власти субъектов РФ, одно можно сказать с уверенностью: детальная регламентация в федеральном законе всех вопросов организации системы исполнительной власти субъектов Федерации, даже со ссылкой на их принадлежность к общим принципам, недопустима. Это противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, которая в этом вопросе предоставляет субъектам РФ значительную организационную самостоятельность.
Библиографический список
1. О выборах главы администрации: Закон РСФСР от 24 окт. 1991 г. № 1803-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 45. Ст. 1491.
2. О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 663.
3. О порядке назначения глав администраций: Указ Президента РСФСР от 25 нояб. 1991 г. № 239 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 48. Ст. 1677.
4. О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации: Федер. закон от 1 апр. 1993 г. № 4733-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 561.
5. Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 44-45.
6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ в ред. от 18 июля 2009 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2009. № 29. Ст. 3612.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федер. закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
8. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 21 дек. 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
9. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
10. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова; По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
11. Глигич-Золотарева М.В. На пути к «демократическому централизму»? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: мат-лы междунар. науч. конф. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 165-171.
12. Черкасов КВ. Еще раз о «назначении» глав регионов, или О повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 18-20.
13. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»: Федер. закон от 5 апр. 2009 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1576.
14. О политических партиях: Федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ в ред. от 19 июля 2009 г. // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2009. № 29. Ст. 3633.
15. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23 апр. 2009 г. № 441 // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2053.
16. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 дек. 2004 г. № 1603 в ред. от 11 февр. 2006 г. // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427; Рос. газ. 2006. 21 февр.
17. Бланкенагелъ А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о «назначении» губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 153-159.
18. Липатов Э.Г. Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации / под ред. В.В. Володина. Саратов, 2008.
19. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 14 марта 2005 г. // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 3 (ч. 1). Ст. 242.
20. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия): Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 25 апр. 2006 г. // Якутия. 2006. 23 мая.
21. Черепанов В.А. Конституционный Суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 17-21.
22. КурмаеваА.А. Уставное законодательство Астраханской области: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
23. Демина И.А. Закрепление принципов организации и системы органов государственной власти в уставном законодательстве области как субъекте Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
24. Дмитриев В.И. Конституционно-правовые формы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.
