CC BY
169
Константин ИШЕКОВ
О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ И ПОЛИТИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются вопросы соотношения и разграничения конституционно-правовой и политической ответственности региональных органов государственной власти, исследуются особенности реализации этих видов ответственности в условиях существенного пересмотра российского законодательства.
The article deals with the problem of correlation and differentiation of constitutionally legal and political liability of regional governments and analyzes the ways of its realization under the fundamental legislative review.
Ключевые слова:
конституционно-правовая ответственность, политическая ответственность, орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; constitutionally-legal liability, political liability, legislative (representative) authority of the Russian Federation subject, CEO of the Russian Federation subject.
ИШЕКОВ Константин Анатольевич — к.ю.н., старший научный сотрудник, доцент кафедры конституционного права ПАГС им. П.А. Столыпина [email protected]
Одним из существенных элементов статуса региональных органов государственной власти является институт ответственности. Ответственность определяет грань полномочий органов власти, выступает средством сдерживания их действий в пределах правового поля. Особую роль в этом процессе играет конституционно-правовая и политическая ответственность.
По ряду характеристик (круг общественных отношений, на которые идет посягательство, субъекты и санкции, к ним применяемые) конституционная и политическая ответственность близки по значению. Однако между этими видами ответственности есть принципиальное различие. Полагаем, что главным критерием их разграничения является наличие или отсутствие конституционного правонарушения (деликта).
Начиная с декабря 2004 г., институт ответственности региональных государственных органов подвергся значительным законодательным преобразованиям. Отдельные случаи их привлечения к конституционно-правовой ответственности были сокращены. Дополнительно введена политическая ответственность законодательных (представительных) органов и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ. При этом конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования1.
В результате преобразований в законодательстве были сохранены случаи применения мер конституционной ответственности, где последствием является признание нормативных правовых актов региональных органов власти неконституционными или незаконными.
1 Кондрашев А.А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дифференциация правового регулирования в современном законодательстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2006, с. 248.
Эти санкции применяются вследствие реализации судебного нормоконтроля, осуществляемого судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции. Подсудность дел, связанных с вынесением решений о признании региональных нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству, распределяется между Конституционным судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Дела о противоречии Конституции (Уставу) субъекта Федерации нормативных правовых актов данного субъекта рассматривают конституционные (уставные) суды (в тех регионах, в которых они созданы и функционируют). В тех субъектах России, где отсутствуют региональные органы конституционной юстиции, конституционный (уставный) нормоконтроль, то есть деятельность, направленную на проверку соответствия Конституции или Уставу субъекта Федерации региональных законов и иных нормативных правовых актов, осуществляют суды общей или арбитражной юрисдикции, функционирующие на соответствующем уровне. Представляется, что в данном случае отнесение всех полномочий по осуществлению судебного нор-моконтроля к компетенции федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов не соответствует требованиям законодательства. Как следует из положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г., а также постановления Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», федеральные суды общей и арбитражной юрисдикции вправе осуществлять проверку конституционности (устав-ности) нормативного акта только в связи с рассмотрением конкретного дела. Суды общей и арбитражной юрисдикции могут признавать тот или иной акт противоречащим Конституции РФ или Конституции (Уставу) субъекта Федерации, но не вправе исключать неконституционный нормативно-правовой акт из системы законодательства. Подобными полномочиями обладают только органы конституционной юстиции, которые реализуют абстрактный нормоконтроль, не связанный с рассмотрением конкретного дела.
Серьезным последствием применения мер конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение полномочий органа региональной государственной власти.
Декабрьские изменения федерального законодательства трансформировали также механизм ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно редакции от 11 декабря 2004 г. федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта региональным парламентом происходит при участии в ней Президента РФ. С этого момента право вынесения результирующего решения о прекращении полномочий высшего должностного лица в связи с выражением ему недоверия парламентом принадлежит Президенту России, а не региональному парламенту, как было ранее. После 11 декабря 2004 г. Президент становится единственным органом, компетентным принимать окончательные решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации1.
Другим существенным полномочием главы Российской Федерации по реализации конституционно-правовой ответственности, которое было включено в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» еще в июле 2000 г. (ст. 29.1), является право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта. Важно отметить, что Закон в качестве необходимого условия вынесения предупреждения не предусматривает наступления особо опасных последствий (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности государства и его обороноспособности, единству правового и экономического пространства России). Между тем, следующим шагом Президента России по реа-
1 Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). - Ростов н/Д, 2006, с. 433.
лизации мер конституционно-правовой ответственности будет являться отрешение высшего должностного лица субъекта от должности. Эта крайняя мера может применяться в случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта федерации данное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Наступление столь серьезных негативных последствий для высшего должностного лица, которые могут применяться Президентом и при незначительных нарушениях федерального законодательства, лишний раз свидетельствует о широких возможностях главы государства по воздействию на региональную систему государственного управления.
Меры политической ответственности региональных органов власти были законодательно установлены в декабре 2004 г. одновременно с упразднением выборов глав исполнительной власти российских регионов. Парламент субъекта, получив формальное право наделения полномочиями лидера региональной исполнительной власти, стал отягощен последствиями отклонения представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица. Весомой политической санкцией, предусмотренной в указанном федеральном законе, стал роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации Президентом России.
В апреле 2009 г. федеральный закон в очередной раз подвергся изменениям, в соответствии с которыми процедура прекращения полномочий парламента по данному основанию была значительно упрощена1. Из него была исключена возможность представления кандидатуры высшего должностного лица парламенту субъекта в третий раз. Можно предположить, что по логике законодателя трехкратное представление соответствующей кандидатуры в парламент субъекта показалось излишним в связи с тем, что Президент определяет кандидатуру из числа лиц, предложенных политической парти-
1 Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “О политических партиях”» // СЗ РФ, 2009, № 14, ст. 1576.
ей, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей. С партией парламентского большинства и самим парламентом проводятся соответствующие консультации. Кроме того, предусмотрена возможность определения данной кандидатуры Президентом России самостоятельно в случае, если политические партии не воспользовались своим правом внести предложения по кандидатурам или воспользовались им частично и не внесли предложений по кандидатурам повторно либо внесли предложения по кандидатурам с нарушением требований законодательства. Иными словами, предполагается, что вопрос о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации должен быть заранее предрешен еще до голосования в региональном парламенте.
Другое основание применения политической ответственности региональныхпар -ламентов было введено в законодательство Федеральным законом от 18 июня 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований»2. На основании этого акта в ст. 9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был добавлен п. 2.1, согласно которому руководитель региональных исполнительных органов получил право принимать решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта в случае, если вступившим в силу решением суда установлено, что парламент в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Представляется, что роспуск парламента в данном случае не является следствием конституционного правонарушения. Можно предположить, что цель введения этой нормы — дополнительный контроль исполнительной власти за политической дееспособностью и эффективностью законодательной ветви, который является элементом механизма сдержек и противовесов.
Новеллой российского законодательства стали нормы, устанавливающие
2 СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3074.
досрочное прекращение полномочий главы исполнительных органов власти субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента России. По мнению большинства исследователей (А.В.Безруков, А.Н.Чертков, И.ГДудко), данное основание является достаточно размытым; пределы усмотрения Президента РФ не ограничены; основания для правоприменения этой формулировки весьма широки. Как представляется, формула «утрата доверия Президента РФ» не позволяет четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежит конституционное правонарушение. Вместе с тем это основание нельзя отнести и к проявлению механизма сдержек и противовесов, так как этот механизм выходит за рамки регионального уровня; Президент воздействует на регионального руководителя исполнительной власти в одностороннем порядке. В связи с изложенным требуется четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста федерального закона. В противном случае отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний может повлечь произвольное отстранение от должности лидера региональных органов исполнительной власти по мотивам,
далеким от вопросов государственного управления.
Проведенный анализ сущностных характеристик конституционно-правовой и политической ответственности региональных органов власти позволяет утверждать, что конституционная ответственность как разновидность родового понятия «юридическая ответственность» наступает в тех случаях, когда в деяниях регионального органа присутствует совокупность признаков конституционного правонарушения (деликта). Политическая ответственность может возникнуть при отсутствии вины или некоторых других элементов состава правонарушения должностных лиц.
Мы полагаем, что само законодательство нуждается в совершенствовании. Политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима не во всех, а только в исключительных случаях — при реализации механизма сдержек и противовесов. Ее применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти. Важно, чтобы этим полномочиям государственного органа корреспондировали учредительные, контрольные или юрисдикционные возможности иных органов государственной власти.
