CC BY
76
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Жуков А.П., к.ю.н. Должность: ст. преподаватель кафедры государственного и международного права. Место работы: Ставропольский государственный университет.
Аннотация: в настоящей статье рассматривается порядок привлечения главы субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности и обосновывается необходимость предоставить возможность населению непосредственно привлекать к ответственности высшее должностное лицо субъекта РФ.
Ключевые слова: конституционно-правовая
ответственность, ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
TO THE QUESTION ON PERFECTION OF THE CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY OF HEADS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Zhukov A.P., Ph. D.in Law. Position: the item the teacher of chair state and international law. Place of Employment: the Stavropol state university.
Annotation : in present article the order of attraction of the head of the subject of the Russian Federation to con-stitutionally-legal responsibility is considered and necessity is proved to give possibility population directly to make answerable the higher official of the subject of the Russian Federation.
Keywords: constitutionally-legal responsibility, responsibility of the higher official of the subject of the Russian Federation.
Процедура отрешения главы администрации от должности может пониматься в трех аспектах:
1) как элемент принципа разделения властей (его контрольной составляющей). В данном случае такая властная компетенция (прерогатива) должна быть закреплена за законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ - в силу наличия у последнего контролирующих функций, как составной части системы «сдержек и противовесов»;
2) как элемент принципа федерализма. В данном контексте возможность отрешения от должности главы субъекта РФ относится к компетенции Президента РФ как главы государства.
3) как элемент принципа народовластия, когда населению субъекта РФ предоставляется возможность отзыва главы субъекта РФ.
Согласно действующей редакции ст.19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) прекращаются досрочно только в случае:
а) его смерти;
б) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) его отставки по собственному желанию;
г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
и) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Таким образом, сегодня только Президент РФ наделён правом отрешения главы администрации субъекта РФ от должности. Можно сделать вывод, что высшее должностное лицо сегодня несет ответственность только перед федеральными органами государственной власти, которая обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Нормативное закрепление системы контроля за управленческой деятельностью (прежде всего - за её нормотворческим аспектом) главы администрации субъекта Российской Федерации должно стать положительным моментом в развитии российского законодательства. Данная система контроля должна преследовать своей целью, прежде всего, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины в рамках функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, действующий порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, возглавляющих, как правило, их высшие исполнительные органы государственной власти существенным образом затрудняет применение к ним мер ответственности со стороны региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, поскольку реализация ответственности возможна лишь при согласии с ней Президента РФ. Не оспаривая принципиальную допустимость такого положения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, при котором они находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, полагаем, что цели развития эффективной федеративной системы, обеспечения устойчивости регионального разделения властей и повышения уровня связи аппарата государственной вла-
В
Пробелы в российском законодательстве
3'2009
сти с народом, обусловливают целесообразность более взвешенного правового регулирования взаимоотношений названных должностных лиц с региональными законодательными (представительными) органами государственной власти.
В частности, следует, во-первых, устранить из действующего Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» положения, допускающие роспуск региональных органов народного представительства в связи с выраженным ими отказом наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предложенной Президентом РФ кандидатуры; во-вторых, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как органы, находящиеся в прямой представительной связи с населением субъекта Российской Федерации, должны быть наделены полномочиями по инициированию процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации населением соответствующего субъекта Российской Федерации.
Поэтому предлагаем п. б ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» изложить в следующей редакции: «отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации».
Кроме того, федеральный законодатель регламентирует только процедуры отрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ и выражения главе администрации недоверия высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.
В первоначальной редакции ФЗ «Об общих принципах... » содержалось ещё одно основание досрочного прекращения полномочий главы администрации - отзыв избирателями субъекта Российской Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Но впоследствии это положение закона было исключено в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П1.
Конституционным Судом РФ институт отзыва избирателями субъекта РФ высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был признан не соответствующим Конституции РФ, только потому, что не предусматривал необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливал необходимых процедур и гарантий, в частности не требовал необходимого положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что могло создать возможность произвольного применения данного института. Исходя из этого, федеральный законодатель изменил правовое регулирование, установив, что полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Фе-
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года №10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №25. Ст.2728.
дерации могут быть прекращены досрочно, в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации на основаниях и в порядке, установленном федеральным законом, если такой отзыв предусмотрен конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Одновременно была предусмотрена и процедура отзыва главы субъекта Российской Федерации избирателями.
Однако, в рамках изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации федеральный законодатель счел возможным отказаться от института отзыва указанного должностного лица, имея в виду, очевидно, установление ответственности главы субъекта Российской Федерации непосредственно перед Президентом РФ.
Между тем, полагаем, что, поскольку в соответствии со ст.3 (ч.1) Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
Соответственно, учреждение федеральным законодателем института выражения недоверия гражданами субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу непосредственно, а не через своих представителей (законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации) не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации.
Выражение недоверия, в случае его установления федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, как формы контроля гражданами за деятельностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно являться мерой конституционной ответственности, возможность которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществления власти. Это соответствует и правовым позициям Конституционного Суда РФ, сформулированным им в вышеприведенном Постановлении.
Таким образом, институт выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации населением субъекта Российской Федерации может пониматься как конституционная ответственность. Однако при введении данного института федеральный законодатель должен учитывать соотношение форм непосредственной демократии. Отрешение от должности главы исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, как одна из таких форм, не должно использоваться в качестве дестабилизации институтов власти. Соответственно, необходимо указать чёткие правовые основания выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации следствием чего является его отрешение от должности, установить процедурные гарантии применения данного института в политической практике (в частности, необходимость положительного голосования большинства зарегистрированного населения субъекта Российской Федерации). Только при выполнении вышеуказанных требований институт отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации может быть нормативно закреплён на высоком уровне федерального закона и применён в социальной и политической практике.
Нечеткое правовое оформление процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на региональном законодательном уровне может способствовать утрате стабильности функционирования всей системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Соответственно, на федеральном законодательном уровне, в случае установления возможности отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации населением, представляется необходимым закрепление базовых параметров процедуры отзыва главы администрации субъекта Российской Федерации, которые должны служить ориентиром для регионального законодателя (в частности, порядок инициирования процедуры отзыва, юридически корректные основания отзыва, порядок участия в данной процедуре населения и (или) органов власти субъекта Российской Федерации и иные моменты).
В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для выражения недоверия может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем порядке. То есть выражение недоверия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть только мерой юридической, а не политической, ответственности.
Сама процедура выражения недоверия должна обеспечить лицу возможность дать гражданам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для выражения недоверия, а населению проводить агитацию как за, так и против выражения недоверия, а так же гарантировать всеобщее, равное, прямое участие граждан в тайном голосовании по выражению недоверия, защиту чести и достоинства лица, которому выражено недоверие, его гражданских прав и свобод.
Без установления четких правовых критериев (оснований) выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления, не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае выражение недоверия утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции РФ, в том числе гарантий самостоятельности органов исполнительной власти в системе разделения властей.
Поэтому мы предлагаем дополнить ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах.» п. 12-15 следующего содержания:
«12. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе возбудить процедуру выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ.
13. Порядок проведения референдума устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством.
14. Решение о выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее 50 % от общего числа зарегистрированных граждан субъекта РФ.
15. Принятое на референдуме решение о выражения недоверия высшему должностному лицу влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти, при этом данный орган исполнительной власти продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ2.
Рецензия
Данная статья представляет собой исследование института конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.
Конституционно-правовая ответственность глав субъектов РФ представляет собой необходимое условие для построения подлинно демократического и правового государства. В связи с этим рассматривается основания и виды ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и обосновывается необходимость совершенствования института ответственности главы субъекта РФ перед региональным парламентом и населением субъекта РФ.
Считаю, что статья «К вопросу о совершенствовании конституционной ответственности глав субъектов РФ» является в достаточной степени актуальной, поскольку институт глав субъектов РФ постоянно подвергается изменениям, которые не всегда благоприятно сказываются на законодательном регулировании механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и международного права СГУ И. В. Мухачев.
2 Разработанное предложение по изменению Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предполагает наличие в законе в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ выражение недоверия гражданами субъекта РФ.
