CC BY
136
Цогоев Марат Муратович
соискатель кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Осетинского государственного университета им.К.Л. Хетагурова ____________________________________________(e-mail: [email protected])
Высшее должностное лицо: понятие и ретроспективы наделения полномочиями в России
Представленная статья посвящена изучению особенностей нормативно-правового регулирования процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в различные исторические периоды.
Ключевые слова: субъект федерации, исполнительная власть, высшее должностное лицо, наделение полномочиями.
M.M. Tsogoev, post-graduate of the chair of civil and business law of North Ossetian State University im.K.L. Khetagurov; e-mail: [email protected]
The highest official: concept and retrospectives of investment with powers in Russia
Presented article is devoted studying of features of is standard-legal regulation of procedure of investment by powers of the higher official of the subject of the Russian Federation during the various historical periods.
Key words: subject of federation, the executive power, highest official, investment with powers.
С момента вступления в силу изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1], отменяющих прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ (с
1 января 2005 г.), прошло достаточно времени, и появилась возможность оценить практику при-менения новой модели приведения к власти руководителей субъектов.
В период нахождения на стадии законопроекта, а также в первое время после вступления в силу новой редакции Федерального закона гораздо чаще, нежели теперь, можно было встретить негативные оценки отмены прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации.
Существовали мнения о неконституционно-сти, антидемократичности и неэффективности нового порядка наделения полномочиями. «Дво-яко можно оценить и тот факт, что избранные по новой системе губернаторы, будучи фактически полномочными представителями Президента РФ в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними. Наделение губернаторов ресурсами подобного масштаба наряду с их весьма относительной ответственностью перед населени-
ем региона - очевидные минусы новой конструкции» [2]
Иную точку зрения имеет А.В. Павлушкин: новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах [3].
С самого начала сторонницей рассматриваемых президентских инициатив была Т.Я. Хабриева, отмечавшая, что «Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта РФ» [4]. По ее мнению, «механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства» [5].
В конце 2009 г. в законодательство были внесены изменения, впоследствии вносились
85
изменения в 2010 г. и 2011 г., некоторые из которых вступили в действие только в 2012г.
Раскрытие данной темы следует начать с Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» [6]. В соответствии с данным Законом глава администрации избирался населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании.
Однако п. 2 ст. 36 Закона, в котором содержалось данное положение, был признан утратившим силу Указом Президента РФ [7].
Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» [8] был прописан следующий порядок наделения полномочиями. Президент Российской Федерации вносит на согласование Совета народных депутатов субъекта Федерации одну или несколько кандидатур на должность главы соответствующей администрации.
Совет народных депутатов в месячный срок со дня внесения представления Президента Российской Федерации о согласовании кандидатур должен был рассмотреть их.
Аналогичное положение содержалось и в ранее действовавшем законодательстве, например в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. №1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» [9]. Такой порядок в условиях поли-тической, социальной и экономической неста-бильности, которая сложилась на тот момент в Российской Федерации, был, как представля-ется, вполне оправдан.
Президент Российской Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из числа кандидатур, предложенных политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов.
Несмотря на то что окончательное решение остается за Президентом РФ, многие аналити-
ки отмечают, что новый порядок не только активизирует борьбу политических партий за ключевые посты в регионах, но и существенно повысит ответственность последних перед населением за предвыборные обещания.
Сто дней уходило на предварительные консультации партии с Президентом. Еще 90 давалось партиям на внесение кандидатур. Именно поэтому вновь появилась необходимость внесения изменений в законодательство [10]. В настоящее время сократился консультационный этап более чем в два раза - до 45 дней. На внесение кандидатур партии отводится 40 дней. Срок рассмотрения партийных предложений главой государства предлагается сократить в 3 раза - до 10 дней. Быстрее должен принять решение по наделению полномочий губернатора и законодательный орган субъекта Федерации - не за 14 дней, а за 10.
Еще одно нововведение: дополнен список оснований для назначения Президентом России в регион временно исполняющего обязанности высшего должностного лица. Теперь Президент должен будет это сделать и в случае планового, а не только досрочного окончания срока полномочий руководителя региона.
Обращаясь к мировой практике стоит заметить, что для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов:
наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях);
назначение главой государства по его усмотрению;
утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать;
главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), т.е. обычно премьер-министра, избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте;
глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, т.е. гражданами-избирателями.
Аналогов в зарубежной практике рассмотренному порядку наделения полномочиями глав субъектов РФ нет.
Однако не так давно был принят федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ, "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
86
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2012 • № 5 (42)
Федеральный закон "Об основных гарантиях изби-рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступивший в законную силу с 1 июня 2012 г. Согласно ему высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации.
Следует отметить, что в случае принятия федерального закона, предусматривающего освобождение политических партий от сбора подписей избирателей (соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 23 декабря 2011 г.), политическим партиям не потребуется собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо будет собрать подписи избирателей в количестве, определяемом законом субъекта Российской Федерации.
В настоящее время Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. В проекте федерального закона предлагается установить, что основаниями для утраты доверия Президента Российской Федерации являются выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе-
дерации) фактов коррупции или не урегулирование конфликта интересов.
Лица, наделенные на день вступления в силу федерального закона полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), продолжают осуществлять свои полномочия до истечения их срока. Выдвижение инициативы о проведении голосования по отзыву указанных лиц возможно не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность лица, наделённого полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
2. Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. № 11. С. 28; Конкина И. И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 2429.
3. Павлушкин А. В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 141-147.
4. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. №11. С. 5.
5. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. №12. С. 21.
6. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // РГ. 1992. 20 марта.
7. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 5 января.
8. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, об-
87
ластной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // ВСНД РФ и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 56.
9. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» //ВВСР. 1991. № 44.
10. Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 319-Ф3 «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 51. Ст. 6156.
1. Federal Act of October 6, 1999 № 184-FZ "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation. 1999. № 42. Art. 5005.
2. Grudtsina L.Y. On the question of the abolition of all-popular elections of governors // legislation and the economy. 2004. № 11. P. 28; Konkin
II A new mechanism to bring to power the heads of the Russian Federation: problems and doubts / Constitutional and municipal law. 2005. № 3. P.24-29.
3. Pavlushkin A.V. The role of law in ensuring the interests of the Federation // Russian Journal of copyright. 2005. № 12. P. 141-147.
4. Khabrieva T.J. New laws on the procedure of
the State Duma and the executive authorities of the Russian Federation (comparative analysis of Russian and foreign experience) // World of Law. 2004. № 11. P. 5.
5. Khabrieva T.J. National interests and legislative priorities ofRussia // World of Law. 2005. № 12. P. 21.
6. Russia's law on March 5. 1992. № 2449-1 «On the edges, Regional Council of People's Deputies and the regional, provincial administrations' // WG. 1992. March 20.
7. Presidential Decree of December 22, 1993 № 2266 "On the law of the Russian Federation on the bodies of state authority of territories, regions, federal cities, autonomous regions, autonomous districts of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. 1994. January 5.
8. Russia's law on April 1, 1993 № 4733-1 «On the order of appointment and mastered-bozhdeniya the heads of the edge, about regional, autonomous region, federal city, a paradisetional, the city, the district in , a village-hand, the village administration, "// VSND RF and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1993. № 16. Art. 56.
9. Resolution of the Congress of People depot-sults of the RSFSR of November 1, 1991 № 18301 «On the organization of the executive power in the period of radical economic reform" // WSSD. 1991. № 44.
10. Federalny Act of December 17, 2009 № 319-FZ "On Amendments to Articles 18 and 19 of the Federal Law" On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation "and Art. 26.1 of the Federal Law "On Political Parties" // Collected Legislation of the Russian Federation. 2009. Number 51. Art. 6156.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2012 • № б (42)
88
