CC BY
16
УДК 328.1
Спиров Артем Сергеевич
аспирант кафедры политологии и социологии
Воронежского государственного университета
SpirovArtemSergeevich
Graduate of Voronezh State University,
Chair of Politology and Sociology
ФОРМИРОВАНИЕ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ВЛИЯНИЕПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХФАКТОРОВ.
FORMATION OF GUBERNATORIAL POWER IN RUSSIA: THE IMPACT OF POLITICAL AND LEGAL FACTORS
Аннотация: в данной статье проводится анализ российского законодательства, определяющего практику формирования органов исполнительной власти регионов. Выявляется значение внесенных в законодательство изменений на характер взаимоотношений между высшим должностным лицом региона и Федеральным Центром.
Ключевые слова: Президент, губернатор, парламент региона, исполнительный орган региона, распределение полномочий, законодательство.
Abstract: in this article there is analyze Russian legislation governing, which determinate practice of the formation of the executive authority of the regions. Detected values of legislative changes the nature of the relationship between the highest official of the region and the federal government.
Key words: president, governor, parliament of region, executive authorities of regions, distribution of powers, legislation.
При рассмотрениисложившейся модели функционирования институтов региональной власти в современной России (в частности института губернаторства) большую роль в определении её (модели) характера играет распределение полномочий между Федеральным Центром и субъектамиФедерации. Очевидно, что в нынешней конфигурации политической системы страны за губернаторским корпусом сохраняется второстепенная роль -практикаочевидно демонстрирует, что реальным влиянием на федеральную политикугубернаторы не обладают. Тем не менее, в середине 1990-х гг. такая ситуация для политической сцены была не свойственна. Ярче всего положениевещей,сложившееся на тот период, характеризует высказываниепервого президента России Б.Н. Ельцина: «... сто хозяев России, сто князей — не знаю уж, как их точнее назвать. С самых древних времён такое собрание в глазах народа обладало колоссальными полномочиями, могло, если потребуется, и царя лишить короны. Для того чтобы создать атмосферу
смуты и раскола, им (т.е. губернаторам) вовсе не требуется ни военного переворота, ни импичмента, ни вотума недоверия правительству»[1, стр. 196].
В рамках данной статьипредлагаем провести ретроспективный анализзаконодательства, регламентировавшегона разных этапах процесс формирования государственной власти в регионах, и оценить влияние Федерального Центра на данный процесс.
Первым законодательным актом в постсоветской России, регулирующим подобные вопросы, стал закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[8] и постановление Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие закона РФ о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[9].Закон заложил основные принципы устройства исполнительной и законодательной власти в регионах. Согласно ему, начиная с 1993 г., губернаторы в российских регионах стали прямо назначаться президентом. Как считает политолог В.Н. Лысенко, произошло это «в связи опасениями, что на прямых губернаторских выборах в большинстве регионов победят коммунисты»,[10] чего Ельцин позволить не мог. Кроме того, этот ход решал ещё две задачи: во-первых, «отсекал» существующие обкомовские элиты. Во-вторых, формировал вертикаль, на которую смог бы опереться президент в случае необходимости (конфликт с Верховным Советом в 1993 г.).
Следующимэтапом можно считать 1996 г., когда были введены прямые выборы глав регионов. При этом данные изменения происходили в рамках уже существующего законодательства.Так, Федеральный закон №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в ст.3 закрепляет необходимость выборов глав исполнительной власти регионов не позднее декабря 1996 г.Нужно полагать, что связано это с тем, что президентские выборы июня 1996 г. весьма сильно дискредитировали назначенных Ельциным руководителей регионов, обеспечивших его победу посредствам «урезания демократии». Возвращая институт прямых выборов, Центр надеялся «стравить давление» в обществе, а назначенным губернаторам дать возможность легитимировать свою власть.
В 1999 г. Федеральный Центр снова начал проводить политику укрепления вертикали власти, выраженную в административной реформе. Став Президентом, В. Путин со своей командой взял курс, целью которого сталоотдаление губернаторов и олигархов от власти. Думается, что,осуществляя такую политику, новое руководство страны хотело обезопасить себя от возможных альтернативных центров силы.В октябре 1999 г. был принят закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3]. Согласно ему,Федеральный Центр получал большие полномочия по отношению к региональной власти. Так например, Президент наделялся правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации, в случае принятия им антиконституционных актов (Ст.9, п.2). Кроме того, внесенные изменения давали президенту возможность отрешения от должности высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. Закономерно, что следом за губернатором в отставку отправлялся и возглавляемый им высший исполнительный орган государственной власти субъекта.Таким образом,можно констатировать, что уже с начала 2000-х гг. Федеральный Центр стал делать последовательные шаги в направлении усиления своего влияния на региональные центры власти, что выражалось в процессе укрепления «властной вертикали».
В дальнейшем прослеживается стремление к еще большему укреплениюконтроля Центра над регионами. Согласно Федеральному закону №159-ФЗ от 11.12.2004 г. [4],был изменен порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти субъекта. Если раньше, в случае отсутствия реакции на вынесенное предупреждение, президент должен был вносить предложение о роспуске региональной легислатуры на одобрение в Госдуму, то в новой редакции закреплялось право президента на роспуск законодательного органа без согласования с Государственной Думой (Ст.9. п.4). Кроме того, подобным правом был наделены и главы исполнительной власти субъекта. Так, согласно поправкам 2007 г., губернаторыполучили право принять решение об отставке регионального парламента, в случае, если она не собиралась на заседание более трех месяцев (ст.1 п.2.1) [5].
До возвращения выборности губернаторов в 2012 г.,процедура наделения полномочиями главы субъекта Федерации состояла из двух этапов: первый -внесение кандидатуры на рассмотрение регионального парламента президентом, второй - голосование по внесенной кандидатурена должность высшего должностного лица законодательным органом субъекта РФ. На наш взгляд,такая процедура представляла собойне более чем декоративную «пристройку» к процессу фактического назначения губернаторов, поскольку в случае трехкратного отказа в утверждении со стороны регионального парламента, президент имел право его роспуска(Ст.1. п.9.2) [6]. Таким образом, реальной возможности отклонить предложенную кандидатуру у легислатуры региона не было. Это давалопрезиденту возможность «продавить» необходимую ему кандидатуру, что,при таком сценарии развития событий, могло привести к разбалансировке сложившихся в регионегрупп влияния, к риску возникновения конфронтации между исполнительной и законодательной властью.
Данная особенность может говорить о желании Федерального Центра произвести переход от президентско-парламентской к президентской модели власти в субъектах Федерации. Кроме того, мысль может иметь место, если учесть, что ко всему прочему губернатор наделяется не только правом формирования высшего государственного органа субъекта Федерации, но и возможностью принимать решение о его отставке (Ст.18. п.7 пп.в). Помимо всего прочего, в последней редакции закона [7] губернаторов обязывают ежегодно отчитываться перед законодательным органом субъекта, что может свидетельствовать о желании копирования федерального механизма отчета Правительства перед Государственной Думой.
В нынешней редакции закона предусмотрены поправки, согласно которым глав регионов будет избирать население. Кандидатов на эту должность предлагают политические партии. Президент же в свою очередь имеет возможность проводить консультации с партиями относительно выдвигаемых претендентов.
Интересным представляется процедура отрешения высшего должностного лица субъекта от должности. Так, сохраняется возможность отрешения губернатора от должности президентом РФ в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Весьма много сказано уже о широкой трактовке этих формулировок. Помимо этого, выражение недоверия главе исполнительной власти законодательным собранием не ведет к немедленной отставке первого, а поступает на рассмотрение президенту. Фактически, законодательный орган региона не имеет рычагов влияния на губернатора, а решение об отставке губернатора принимает президент. Правда, закрепляется так же механизм «народного» выражения недовольства, однако его механизм весьма труден в осуществлении на практике.
Таким образом, закрепленная в законодательстве система сдержек и противовесовна уровне региона до 2005 г. выглядело следующим образом: Губернатор избирается на всенародных выборах. Срок его полномочий ограничен. Глава исполнительной власти формирует исполнительный орган. Региональная легислатура согласует должности первых заместителей губернаторов. Депутаты законодательного органа избираются по системе простого большинства в одномандатных округах.
В промежуток с 2005 по 2012 гг. произошли некоторые изменения. Так, глава исполнительной власти региона назначался законодательным органом региона по представлению Президента РФ. Легислатура так же согласует должности первых заместителей глав региона. Половина депутатов законодательного органа избирается по партийным спискам по единому избирательному округу.
И, наконец, современное положение вещей предусматривает выборность главы региона. Кандидата выдвигает политическая партия, при этом президент имеет возможность консультации с партиями. Законодательный орган согласует назначение первых заместителей главы исполнительной власти региона. Половина депутатов Парламента избирается по партийным спискам, а половина в одномандатных избирательных округах с разным проходным уровнем.
Таким образом, анализ законодательной базы подтверждает, что Федеральный Центр выстраивает политические моделив регионах,беря за лекало федеральную модель управления. Иоттого справедлива оценка В. Гельмана: «разделение властей в регионах было осуществлено в соответствии либо с президентской, либо с президентско-парламентской моделью, в рамках которых региональные ассамблеи могли претендовать, максимум, на автономный статус» [2, стр. 22].
Литература:
1. Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М.: Издательство АСТ, 2000. 309 с.
2. Гельмн В.Я. Рыженков С.М. Россия регионов - трансформация политических режимов. М.: Весь мир, 2000. 376 с.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: фед. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 сент. 1999 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 сент. 1999 г. // Рос. газ. - 1999. - 19 октября.
4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: фед. закон Рос. Федерации от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 3 дек. 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 6 дек. 2004 г. // Рос.газ. - 2004. - 15 декабря.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: фед. закон Рос. Федерации от 18 июня 2007 г. №101-ФЗ.: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 мая 2007 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 6 июня 2007 г. //Рос.газ. - 2007. - 22 июня.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»: фед. закон Рос. Федерации от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ.: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20марта 2009 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 25 марта 2009 г. // Рос.газ. - 2009. - 8 апреля.
7. О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:фед. закон Рос. Федерации от 29 марта 2010 г. №29-ФЗ.: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 12 марта 2010 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 7 марта 2010 г. // Рос.газ. - 2010. - 5 апреля.
8. О краевом, Областном совете Народных депутатов и Краевой, Областной Администрации: закон Рос. Федерации от 5 марта 1992 г. № 24491 //Рос.газ. - 1992. - 20 марта.
9. О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной
администрации»: постановление Верх. Совета Рос. Федерации от 5 марта 1992 г. № 2450-1 //Рос.газ. - 1992. - 20 марта.
10. Материалы научно-практической конференции «Централизация власти и перспективы российского федерализма: федеральный и региональный аспекты» Москва, 21 декабря 2004 г. -
(http://www. kazanfed. ru/actions/konfer10/)
Literaruta:
1. Eltsin B.N. Presidential marathon. Moscow.: AST., 2000. 309p.
2. Gelman V. Y. Ryzhenkov S.M. Russian regions - the transformation of political regimes. Moscow.:Vesmir, 2000. 376p.
3. On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation: federal law of the Russian Federation on Sept.22 1999.
4. Amendments to the Federal Law "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation " and the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in Referendum in the Russian Federation": federal law of the Russian Federation on Des.11, 2004.
5. On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the issue of the legislative (representative) bodies of state power of the Russian Federation and other municipal: federal law of the Russian Federation on June 18, 2007.
6. Amendments to the Federal Law "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation" and the Federal Law "On Political Parties": federal law of the Russian Federation on April 5, 2009.
7. Amendments to Articles 5 and 18 of the Federal Law "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation": federal law of the Russian Federation on March 29, 2010.
8. On the edges, province Soviet and territorial, regional administration: law of the Russian Federation on March 5, 1992.
9. On Application of the Law of the Russian Federation "On the edges, Regional Council of People's Deputies and the regional, provincial administration": the Supreme Council of Russian Federation ruling on March 5, 1992.
10. Proceedings of the conference "The centralization of power and prospects of Russian federalism: federal and regional aspects" Moscow, December 21, 2004 (http://www.kazanfed. ru/actions/konfer10/)
