CC BY
94
Проблемы избрания (наделения полномочиями) высших должностных лиц субъектов РФ: история и
современные перспективы Васильченко Д.Ю.
Васильченко Дарья Юрьевна / Vasilchenko Daria Yurievna - студент, ГОУ ВПО Северо-Осетинский государственный университет имени КЛХетагурова, г. Владикавказ
Аннотация: в статье рассматриваются актуальные проблемы избрания (наделения полномочиями) высших должностных лиц субъектов РФ. Прослеживается история изменения российского законодательства в данной сфере, дается оценка действующего порядка избрания (наделения полномочиями) глав регионов, рассматриваются возможные варианты новых поправок, приводятся примеры из аналогичного законодательства зарубежных стран.
Ключевые слова: избрание (наделение полномочиями) высших должностных лиц субъектов РФ, назначение глав регионов.
Тема наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ вызвала большой интерес в 2004 г., когда коренным образом был изменен существовавший до того порядок избрания главы субъекта РФ. В начале мая 2012 г. опять кардинально поменялся порядок избрания глав регионов. Достаточно актуальна эта тема и сегодня ввиду того, что 5 апреля 2013 года в Российской газете был опубликован Федеральный закон, предусматривающий возможность выбора наряду с прямым голосованием населением порядка избрания высшего должностного лица субъекта РФ региональными парламентами.
Нужно сказать, что опыт избрания главы субъекта РФ представительным органом субъекта ко времени внесения изменений уже был опробован в отдельных регионах. Так, в Уставе Алтайского края, который был принят в 1996 г., было предусмотрено, что глава краевой администрации избирается органом законодательной власти края. Это решение было оспорено главой исполнительной власти края в Конституционном Суде, который своим решением счел вариант прямых выборов более предпочтительным [1].
Считаю возможным согласиться с многочисленными сторонниками избрания руководителя субъекта РФ представительной властью в том, что это создало предпосылку усиления единства власти в регионе. Кроме того, в выборах региональных руководителей в последние годы, по мнению аналитиков, выявилось несколько тревожных тенденций. Первая из них заключается в том, что именно «капитал» определяет, кому занимать «государственные кресла». Вторая - во главе субъектов стоят зачастую мало приспособленные для хозяйственного руководства люди.
Автор реформы Владимир Путин основными целями подобных изменений назвал борьбу с терроризмом и сепаратизмом, усовершенствование структуры управления и повышение эффективности власти. В ноябре 2004 года он предупредил, что международный терроризм ставит перед собой глобальные цели, в частности, создание халифата, что означало бы территориальные потери и дезорганизацию власти.
Позже 15 декабря 2011 года во время программы «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение» Путин, находясь уже в должности главы правительства, заявил, что ряд губернаторов в те годы попадали во власть, пользуясь поддержкой «местных полукриминальных элит».
Дмитрий Медведев заметил, что назначение губернаторов - это не только действительно эффективная система, но и возврат к традициям, поскольку в России «выборов губернаторов не было никогда до определённого периода - до появления Российской Федерации как государства» [2].
В начале мая 2012 г. произошел крутой поворот в этой сфере правоотношений. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон, согласно которому высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Первые выборы на основе указанных положений состоялись во второе воскресенье октября 2012 года.
Казалось бы, вопрос с избранием губернаторов решен - свободные выборы, но законодатель пошел по еще более демократическому пути и, путем принятия Федерального закона Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 30-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», закрепил порядок, согласно которому регионы могут выбрать альтернативный порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации [3].
Для этого в конституции (уставе), законе субъекта РФ должно быть прописано, что указанное высшее должностное лицо (руководитель) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти региона.
В единый день голосования 8 сентября 2013 года прошли выборы глав республик Ингушетии и Дагестана.
Ингушетия стала вторым субъектом РФ, который отказался от прямых выборов главы региона, после Дагестана. Вместе с тем, в Ингушетии, в отличие от Дагестана, высшее должностное лицо республики избирали всенародным голосованием с 1993 года вплоть до отмены губернаторских выборов в конце 2004 года. Тем не менее, парламентарии Дагестана и Ингушетии проголосовали за отмену прямых всенародных выборов главы республики и внесение соответствующих поправок в Конституции республик.
Третьим субъектом РФ, где были отменены прямые выборы главы региона, стала Республика Северная Осетия - Алания. С предложением обсудить соответствующие поправки к Конституции республики выступили представители «Единой России», которые были приняты Парламентом РСО - Алания. Примечательно, что именно спикер североосетинского парламента Алексей Мачнев в декабре 2012 года предложил Владимиру Путину дать регионам право отказываться от выборов.
На сегодняшний день назначаются только главы кавказских республик и Крыма. Однако на федеральном уровне обсуждается вопрос отмены прямых выборов в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах, которые, будучи самостоятельными субъектами, в то же время являются составной частью других регионов [4]. Отмена прямого волеизъявления в автономных округах предполагает появление новой схемы назначений, отличной от порядка, утвержденного для кавказских республик и Крыма. Обсуждается модель, главное отличие которой состоит в том, что партии, представленные в законодательном собрании автономного округа, получат право выдвигать своих кандидатов в губернаторы на рассмотрение главы того региона, в который соответствующий округ входит. И уже он будет предлагать кандидатуры Президенту РФ. После чего Президент отберет троих (если изначально их было больше) и внесет кандидатуры в законодательное собрание округа, которое и будет принимать окончательное решение. Пока что эксперты расходятся во мнениях относительно причин и эффективности данной схемы.
И в заключение несколько слов о мировой практике по данному вопросу. Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают.
В некоторых федеративных странах, таких как Индия, Австралия и Канада губернаторы не избираются населением, а назначаются. С другой стороны, во многих в федеративных - Германия и Швейцария, Австрия и Бельгия, Бразилия, Аргентина, Мексика Соединенные
Штаты Америки они избираются представительными органами этих регионов и никак не подчиняются центральной власти.
Анализируя изменения в законодательстве, я поддерживаю нововведения, предлагающие альтернативу субъектам РФ, и считаю приоритетным избрание высших должностных лиц регионов законодательными органами субъектов РФ. В обоснование своей позиции приведу следующие доводы:
1. Высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ, соответственно, логично предположить, что законодательный орган субъекта избирает главу региона, так как деятельность исполнительной власти носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер.
2. РФ уникальна своей многонациональностью и многоконфессиональностью, и предоставление альтернативы в порядке избрания глав субъектов является учетом индивидуальности каждого субъекта в составе федерации. Речь идет о регионах, где проживает несколько, так называемых, титульных национальностей (Дагестан), в которых предвыборная ситуация может обострить межнациональные отношения.
3. Представляется, что при прямых выборах высших должностных лиц субъектов в регионах имеется вероятность получения доступа к государственной власти представителей криминальных структур или ставленников капитала.
4. Можно утверждать, что избрание глав регионов законодательными органами не исключает выборности населением (хотя и не прямой), так как депутаты избираются населением напрямую.
5. В настоящее время в развитие конституционного принципа многопартийности в РФ идет тенденция на усиление активности и конкуренции между политическими партиями.
6. К тому же, альтернативный порядок не исключает возможности отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.
В то же время нельзя отрицать, что прямые выборы губернаторов расширяют народовластие на региональном уровне и являются наиболее демократичной формой формирования органов государственной власти.
Суммируя приведенные доводы, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день альтернативный порядок избрания глав регионов наиболее приемлем для нас, как граждан РФ, и как жителей национальных республик.
Литература
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края».
2. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.ru/trend/Putin_caU_in_show_14122011/.
3. Федеральный закон РФ от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gazeta.ru/politics/2014/11/.
