CC BY
108НАЗНАЧЕНИЕ ВЫБОРОВ И ОБРАЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
С.Д. Князев, доктор юридических наук, профессор
Споры по вопросам о назначении выборов встречаются в судебной практике сравнительно нечасто. Обусловлено это, очевидно, тем, что избирательное законодательство достаточно подробно регулирует весь комплекс отношений, связанных с назначением выборов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что решение вопросов о назначении выборов происходит в период, когда еще отсутствуют основные соперничающие на выборах субъекты избирательного процесса (кандидаты и избирательные объединения), вследствие чего нередко объективно имеющие место отступления от требований закона остаются без внимания как с их стороны, так и со стороны избирателей и иных лиц. Вместе с тем следует признать, что в настоящее время накоплен достаточный опыт рассмотрения судами дел о назначении выборов, который касается органов (должностных лиц), уполномоченных назначить выборы, сроков назначения выборов, переноса выборов и решения других вопросов, связанных с начальной (отправной) стадией избирательного процесса.
Говоря о судебной практике по делам о назначении выборов прежде всего хотелось бы обратить внимание на то, что она исходит из того, что посредством выборов могут формироваться (замещаться) только органы (должности), учрежденные для каждого уровня публичной власти в соответствии с действующим законодательством. Как следствие, суды отказывают в удовлетворении заявлений о назначении выборов, если орган или должностное лицо, об избрании которых ставится вопрос, отсутствуют в системе государственного или муниципального управления соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В качестве иллюстрации, подтверждающей подобный вывод, можно привести дело по заявлению К. и Ч. о назначении даты выборов руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - председателя правительства Самарской области, рассмотренное Самарским областным судом.
Свое обращение в суд заявители мотивировали тем, что высшим исполнительным органом государственной власти области является правительство Самарской области, председатель (руководитель) которого должен избираться посредством прямых выборов населением области, так как это прямо вытекает из части 1 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Рассмотрев указанное заявление, Самарский областной суд решением от 10 августа 2004 года отказал в удовлетворении заявленных требований. При этом суд исходил из того, что основания для назначения выборов руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Самарской области отсутствуют, поскольку согласно Уставу Самарской области высшим должностным лицом Самарской области является губернатор Самарской области, который возглавляет правительство Самарской области и избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Самарской области.
Не согласные с решением Самарского областного суда заявители подали кассационную жалобу, рассмотрев которую, Верховный Суд Российской Федерации определением Судебной коллегии по гражданским делам от 27 октября 2004 года оставил решение областного суда без изменения. Определением было особо подчеркнуто, что согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В развитие данного конституционного положения Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (статьи 2, 17 и 18) установлено, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [1]. Согласно статье 91 Устава Самарской области высшим должностным лицом данного субъекта Российской Федерации является губернатор Самарской области, который возглавляет Правительство Самарской области (высший исполнительный орган государственной власти области) и замещает свою должность посредством выборов.
В соответствии со статьёй 95 Устава Самарской области правительство Самарской области формируется губернатором области после его избрания. Оно состоит из председателя (вице-губернатора), первого заместителя председателя, двух заместителей председателя правительства и министров Самарской области, назначаемых на свои должности губернатором области. Исходя из этого, по мнению Судебной коллегии, суд первой инстанции правильно отверг доводы заявителей о том, что губернатор Самарской области не может быть одновременно высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Самарской области, вследствие чего правительство области должен возглавлять председатель правительства, избранный населением, так как эти доводы заявителей не основаны на законе.
Особо следует подчеркнуть, что в определении Судебной коллегии была также отмечена необоснованность ссылок заявителей на нарушение их избирательных прав, поскольку гарантии избирательных прав со-
гласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляют собой установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан. Включение же в состав выборных иных должностей, помимо указанных в федеральном законе, не относится к условиям, правилам и процедурам проведения выборов и не нарушает избирательных прав граждан.
Существенное значение для назначения выборов имеет соблюдение установленного на момент принятия соответствующего решения порядка замещения государственных или муниципальных должностей. Исходя из этого, в судебной практике последовательно проводится принцип, согласно которому иной, не основанный на прямых выборах населением способ замещения публичных должностей может иметь место лишь в случае, если данный способ был предусмотрен в соответствии с законом на момент принятия решения о назначении выборов. Наглядным примером в этом отношении может служить рассмотренное Магаданским областным судом 26 ноября 2003 года дело по заявлению Л. о нарушении конституционных прав избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования «Аткинский поссовет» и назначении новой даты выборов главы данного муниципального образования. В обоснование своих требований заявитель указал на то, что решением Магаданского областного суда от 30 мая 2003 года была назначена дата выборов главы упомянутого муниципального образования на 17 августа 2003 года, а на Собрание представителей муниципального образования возложена обязанность по формированию избирательной комиссии для подготовки и проведения указанных выборов. Однако избирательная комиссия сформирована не была, вследствие чего выборы в установленный судом срок не проведены. Из-за бездействия депутатов Собрания представителей поселкового муниципального образования исполнение решения суда стало невозможным, в связи с чем заявитель и просил назначить новую дату выборов главы муниципального образования.
Рассмотрев заявление по существу, Мага-
данский областной суд не нашёл оснований для его удовлетворения. При этом суд исходил из того, что 6 ноября 2003 года вступил в действие принятый в установленном законом прядке устав муниципального образования «Аткинский поссовет» Хасынского района Магаданской области, в соответствии со статьей 63 которого глава данного муниципального образования избирается Собранием представителей из числа депутатов этого представительного органа. Решением Собрания представителей от 18 ноября 2003 года, то есть до обращения заявителя в суд о назначении новой даты выборов, глава муниципального образования «Аткинский поссовет» был избран депутатами из своего состава.
Отказывая Л. в удовлетворении заявления, Магаданский областной суд пришел к выводу о том, что в связи с избранием главы муниципального образования законных оснований для назначения новой даты выборов не имеется. При этом доводы заявителя о нарушении закрепленного в пункте 3 статьи 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципа неизменности нормативной правовой базы выборов суд посчитал несостоятельными, сославшись на то, что запрет на изменение процедуры замещения выборной должности распространяется только на период избирательной кампании. А поскольку деятельность по подготовке и проведению выборов, назначенных судом, не осуществлялась, то и оснований считать, что изменение порядка замещения должности главы муниципального образования «Аткинский поссовет» было осуществлено в период избирательной кампании, по мнению суда, не было.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу Л., своим определением от 11 февраля 2004 года отменила решение Магаданского областного суда и направила дело на новое рассмотрение. Отменяя решение суда первой инстанции, Судебная коллегия руководствовалась тем, что избирательная кампания согласно пункту 19 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» охватывает период со дня официального опубликования реше-
ния о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Поскольку достоверно установлено, что устав муниципального образования «Аткинский поссовет», предусмотревший избрание главы муниципального образования из состава депутатского корпуса, был принят после назначения судом выборов (включая официальное опубликование соответствующего решения) и вступил в силу до их завершения, доводы Магаданского областного суда о фактическом отсутствии избирательных действий не могут иметь правового значения.
По мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда, в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления федеральных судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Вследствие этого законная сила решения суда о назначении даты выборов главы муниципального образования «Аткинский поссовет» не могла быть преодолена неисполнением данного решения теми лицами, в отношении которых оно было вынесено. Именно по этой причине избирательная кампания по выборам главы указанного муниципального образования, назначенным по решению суда, не могла быть прекращена в связи с принятием устава муниципального образования и избранием главы депутатами Собрания представителей из своего состава.
Заслуживает внимания и выработанная судебной практикой позиция, согласно которой при назначении выборов обязательно должны соблюдаться установленные законом временные рамки избирательной кампании. Так, рассмотрев 2 марта 2004 года заявление Н., П. и Б. об отмене решения Избирательной комиссии Самарской области от 19 февраля 2004 года «О назначении дополнительных выборов депутата Самарской Губернской Думы по Советскому одномандатному избирательному округу № 3», Самарский областной суд признал незакон-
ным и отменил обжалуемое решение Избирательной комиссии. При этом суд исходил из того, что поскольку, назначая 19 февраля 2004 года дополнительные выборы депутата по избирательному округу № 3, Избирательная комиссия области определила датой их проведения 4 июля 2004 года, постольку не были соблюдены требования закона о продолжительности избирательной кампании. В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» период избирательной кампании на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (от дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня голосования) должен составлять не менее 80 и не более 100 дней. Принимая во внимание данное требование закона, суд пришёл к выводу, что решением Избирательной комиссии Самарской области от 19 февраля 2004 года упомянутые выборы могли быть назначены на дату, приходящуюся на период с 10 по 30 мая 2004 года. Назначение выборов на 4 июля 2004 года привело к незаконному увеличению продолжительности избирательной кампании на 33 дня.
Данное обстоятельство несомненно повлекло, по мнению суда, нарушение избирательных прав граждан, так как и кандидаты в депутаты, и избиратели округа были лишены возможности своевременно избрать своего депутата, а также вынуждены более продолжительный период времени заниматься предвыборной агитацией, тратить дополнительные средства на избирательную кампанию. Что же касается ссылки Избирательной комиссии области на то, что она действовала в соответствии с пунктом 8 статьи 81 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающим проведение голосования на дополнительных выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением полномочий депутата, не позднее чем через один год со дня принятия решения о досрочном прекращении полномочий, то она не может быть принята во внимание. Обусловлено это тем, что данная норма устанавливает максимальный срок, в течение которого должен быть замещен вакантный депутатский мандат, образовавшийся в результате досрочного прекращения полномочий депу-
тата, избранного по одномандатному избирательному округу, но не влияет на порядок и сроки назначения дополнительных выборов. Избирательная комиссия Самарской области, не согласившись с решением областного суда, обжаловала его в кассационном порядке. Однако определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2004 года решение Самарского областного суда было оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.
Существенный интерес для практики назначения выборов по решению суда имеет определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2004 года, принятое по надзорной жалобе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на решение Самарского областного суда от 30 июня 2004 года, и определение этого же суда от 30 июня 2004 года. Рассматривая надзорную жалобу, Судебная коллегия установила следующее. Б. обратилась в Самарский областной суд с заявлением о назначении даты выборов губернатора Самарской области. Своё заявление она мотивировала тем, что изменения в Устав (Основной Закон) Самарской области, увеличивающие сроки полномочий губернатора до пяти лет, были внесены в период избирательной кампании по выборам действующего губернатора в 2000 году и должны применяться к выборам губернатора Самарской области, назначенным после вступления в силу указанных изменений. В связи с этим срок полномочий губернатора области, избранного 2 июля 2000 года, составляет не пять лет, а четыре года и истекает 2 июля 2004 года. Соответственно Самарская Губернская Дума обязана была назначить очередные выборы губернатора в срок не позднее 28 апреля 2004 года. Однако такого решения ни Самарской Губернской Думой, ни Избирательной комиссией Самарской области (вследствие бездействия Губернской Думы) принято не было, что и послужило основанием для обращения Б. в суд с заявлением о назначении выборов губернатора Самарской области на 19 сентября 2004 года.
Решением Самарского областного суда от 30 июня 2004 года заявление Б. удовлетворено. На Самарскую Губернскую Думу возложена обязанность опубликовать решение суда о назначении выборов на 19 сентября
2004 года в средствах массовой информации. Суд также постановил направить решение о назначении выборов в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Дополнительно определением Самарского областного суда от 30 июня 2004 года решение Самарского областного суда о назначении даты выборов губернатора Самарской области обращено к немедленному исполнению.
В надзорной жалобе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации был поставлен вопрос о том, что Самарским областным судом неправильно применены нормы материального права и допущены существенные нарушения норм процессуального права. Так, ЦИК России, которая в случае назначения выборов судом обязана в соответствии с пунктом 5 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в течение семи дней с момента вступления решения суда в законную силу сформировать временную избирательную комиссию, организующую проведение назначенных судом выборов, не была привлечена судом к участию в деле в порядке статьи 212 ГПК РФ. Она также не извещалась о времени и месте судебного заседания, на котором решался вопрос о назначении выборов и об обращении решения суда к немедленному исполнению, вследствие чего не имела возможности выразить свою позицию по данному вопросу. Кроме того, по мнению ЦИК России, решение суда о назначении выборов на 19 сентября 2004 года не отвечает критерию обоснованности, так как при определении даты выборов суд не учёл сроки проведения избирательных действий - формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов на должность губернатора Самарской области и т.д. Обращение решения суда к немедленному исполнению повлекло за собой фактическое сокращение сроков выдвижения кандидатов на семь дней, так как они были в течение данного срока лишены возможности подать уведомление о выдвижении во временную избирательную комиссию, отсутствовавшую на момент принятия решения о назначении выборов. Как следствие, сокращению подверглись также сроки сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов и предвыборной агитации, что может необоснованно
ущемить избирательные права граждан.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации надзорная жалоба ЦИК России удовлетворена, решение и определение Самарского областного суда от 30 июня 2004 года отменены. Соглашаясь с доводами, высказанными ЦИК России в надзорной жалобе, Судебная коллегия особо подчеркнула, что судом первой инстанции при назначении выборов должны обязательно учитываться установленные законом сроки проведения последующих избирательных действий и обосновываться мотивы назначения выборов на ту или иную конкретную дату. Необходимым являлось и привлечение к участию в деле ЦИК России как комиссии, на которую возлагается обязанность формирования временной избирательной комиссии по подготовке и проведению выборов губернатора области, что позволило бы сразу выяснить мнение ЦИК России по поводу оптимального срока назначения даты выборов губернатора Самарской области.
Нельзя обойти вниманием и то, как решается судами вопрос о переносе (отложении) назначенных выборов. Заметим, что, как правило, суды, рассматривая споры о переносе (отложении) назначенных выборов, руководствуются правилом, согласно которому избирательное законодательство не содержит прямого указания на возможность изменения даты назначенных в установленном законом порядке выборов. Примером может служить дело, связанное с назначением 15 января 2002 года решением Верховного Суда Республики Ингушетия выборов депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления Республики на 26 мая 2002 года. По заявлению Президента Республики Ингушетия и Избирательной комиссии Республики Ингушетия дата выборов впоследствии была перенесена судом на 17 ноября 2002 года. Затем в связи с обращениями Правительства Республики определениями суда дата выборов ещё трижды переносилась на 9 марта 2003 года, 7 декабря 2003 года и 20 июня 2004 года. З. обратился с частной жалобой на последнее определение суда, которым дата выборов была перенесена на 20 июня 2004 года, и, настаивая на незаконности данного определения, просил его отменить и обязать правительство Республики Ингушетия провести выборы 7 декабря 2003 года.
Обсудив доводы жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что решение Верховного суда Республики Ингушетия от 15 января 2002 года о назначении выборов депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления на 26 мая 2002 года было принято в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и вступило в законную силу. Однако, удовлетворяя в последующем заявления президента, избирательной комиссии и правительства Республики, Верховный суд по существу назначал новые даты выборов, что допустимо только при принятии нового решения. Не может служить обоснованием отложения (переноса) выборов и то обстоятельство, что, по мнению Верховного суда Республики, ситуация в Республике характеризовалась наличием большого количества беженцев и перемещённых лиц, препятствовавших нормальному проведению выборов, так как аналогичная ситуация имела место в Республике и на момент вынесения 15 января 2002 года решения о назначении выборов на 26 мая 2002 года. Кроме того, данное обстоятельство не препятствовало проведению в указанный период в Республике других выборов (президента, депутатов представительного органа республики, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). Всё это послужило основанием для вывода Судебной коллегии о незаконности обжалуемого определения Верховного суда Республики Ингушетия о переносе даты выборов на 20 июня 2004 года.
Вместе с тем следует заметить, что Верховный Суд Российской Федерации не всегда последовательно проводит линию на неправомерность переноса (отложения) даты назначенных выборов. В частности, рассматривая кассационную жалобу думы города Уссурийска и Уссурийского района на решение Приморского краевого суда от 12 ноября 1999 года о назначении по заявлению К. даты выборов в представительный орган местного самоуправления муниципального образования города Уссурийска и Уссурийского района, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 24 января 2000 года, признав за-
конность назначения оспариваемым решением суда выборов на 20 февраля 2000 года, тем не менее сочла возможным удовлетворить ходатайства заявителя К. и думы города Уссурийска и Уссурийского района о переносе даты выборов. При этом Судебная коллегия руководствовалась тем, что перенос назначенных выборов на 26 марта 2004 года позволит совместить их с выборами Президента Российской Федерации, а это, в свою очередь, целесообразно с экономической и организационной точек зрения.
Справедливости ради подчеркнем, что впоследствии в вопросе о целесообразности применения даты назначенных выборов по причине их совмещения с другими выборами Верховный Суд Российской Федерации занял принципиально иную позицию. Так, определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда России от 23 июня 2003 года было отменено решение Курского областного суда от 24 апреля 2003 года о назначении даты выборов главы города Курска и депутатов Курского городского Собрания и совмещении их с датой предстоящих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В числе прочих аргументов, послуживших основанием для отмены решения суда первой инстанции (отсутствие в судебном решении указания на точную дату проведения назначенных выборов, совмещение их с неназначенными выборами депутатов Государственной Думы), Судебная коллегия указала на то, что совмещение выборов не может мотивироваться экономической целесообразностью, так как финансирование муниципальных и федеральных выборов производится из различных источников.
Анализ судебной практики по делам об образовании избирательных округов свидетельствует, что, несмотря на их в значительной мере единичный характер, можно сделать вывод о преимущественной обусловленности данного вида избирательных споров вопросами, касающимися одновременного проведения выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам, допустимости внесения изменений в схему избирательных округов после ее утверждения, а также обязательности наличия графического изображения образуемых округов при принятии решения об утверждении их схемы.
Особое значение для решения споров,
связанных с образованием избирательных округов, имеет правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой [2]. Обратившиеся в Конституционный Суд граждане оспаривали конституционность части второй статьи 3 упомянутого Закона Оренбургской области по мотивам того, что согласно ей выборы в Законодательное Собрание Оренбургской области должны проводиться по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. При этом заявители полагали, что проведение выборов в рамках единой избирательной кампании одновременно в одно- и многомандатных округах приводит к нарушению равенства прав избирателей по признаку места жительства, поскольку часть избирателей имеют по одному голосу, а часть - по несколько (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе). Наряду с этим нарушаются и права кандидатов в депутаты, которые в силу различных условий проведения избирательной кампании в одно- и многомандатных округах также ставятся в неравное положение. Указанные обстоятельства, по мнению заявителей, свидетельствуют о том, что оспариваемая норма противоречит статьям 3 (часть 3), 6 (часть 1), 19 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, а также пункту «Ь» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.
В постановлении Конституционного Суда было отмечено, что равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных 10 юридических возможностей участия в пред-
выборной кампании для кандидатов. В этой связи, по мнению Конституционного Суда, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, - справедливое народное представительство.
Как следует из постановления Конституционного Суда, положение о проведении выборов одновременно по одно- и многомандатным избирательным округам должно сопровождаться нормативным определением объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному или многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное - с точки зрения конституционного содержания - представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании. Иное ведет к нарушению прежде всего равного активного избирательного права граждан. Несоблюдение указанных требований к регулированию выборов, проводимых одновременно по одно- и многомандатным округам, не исключает и создание необоснованных преимуществ для какого-либо избирательного объединения или кандидата. Следовательно, такое регулирование приобретает неконституционный смысл также потому, что нарушает и равное пассивное избирательное право.
Исходя из этого Конституционный Суд пришёл к выводу, что проведение выборов по мажоритарной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации, если при этом избирательным законом каждый избиратель наделён одним голосом либо одинаковым числом голосов, а отнесение той или иной территории к одномандатному или многомандатному округу обуславливается конкретными формально определёнными критериями. В противном случае положению о проведении выборов одновременно
по одно- и многомандатным избирательным округам не может быть обеспечен конституционный смысл.
В настоящее время данная правовая позиция нашла определенное отражение в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] и последовательно проводится судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих споров. Так, решением суда Корякского автономного округа от 6 сентября 2004 года было удовлетворено заявление Д. о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 2 статьи 5 и пункта 1 статьи 12 Закона Корякского автономного округа от 4 августа 2004 года «О выборах депутатов Думы Корякского автономного округа» в части образования для проведения указанных выборов одного одномандатного, двух двухмандатных и одного трёхмандат-ного избирательных округов. При этом суд прямо указал на то, что оспариваемые нормы окружного Закона противоречат статье 5 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющей участие граждан в выборах на равных основаниях, так как наделяют избирателей неравным числом голосов в различных - одномандатном и многомандатных - округах, а также не исключают создание преимуществ для какого-либо кандидата в ходе избирательной кампании.
Принципиальное значение для рассмотрения споров по вопросам образования избирательных округов имеет и устоявшееся в судебной практике мнение о невозможности изменения границ избирательных округов после истечения срока, установленного для их утверждения. В обоснование данного вывода можно привести решение Верховного Суда Республики Тыва от 29 ноября 2002 года, которым по заявлению Г. были признаны недействующими и не порождающими правовых последствий постановления Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва, принятые с целью изменения ранее утвержденной этой же палатой схемы избирательных округов по выборам депутатов Великого Хурала (парламента) Республики. Упомянутое решение суда первой инстанции было обжаловано в кассационном порядке Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва. Однако Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев 21 января 2003 года кассационную жалобу, не нашла оснований для её удовлетворения. В определении Судебной коллегии было подчеркнуто, что не могут быть приняты доводы кассационной жалобы, где обращается внимание на отсутствие в законодательстве сроков, указывающих на время внесения изменений в схемы уже образованных избирательных округов.
Изменение границ избирательных округов в ходе начавшейся избирательной кампании означает ни что иное, как изменение порядка подготовки и проведения выборов. Это, в свою очередь, приводит к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов. Как следствие, нарушается принцип равенства граждан, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного статьей 32 Конституции России права избирать и быть избранными в органы государственной власти.
Значительный интерес для решения споров об образовании избирательных округов представляет подход, обозначенный в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2002 года, принятому по кассационной жалобе группы граждан на решение Новосибирского областного суда от 13 мая 2002 года об отказе в удовлетворении их жалобы о признании незаконным (недействительным) Закона Новосибирской области от 22 августа 2001 года «О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов». В кассационной жалобе заявители настаивали на отмене решения суда первой инстанции вследствие того, что им неправильно применены нормы материального права. По их мнению, оспариваемый Закон области противоречит статье 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как в нём не содержится информация о границах избирательных округов и графическое изображение схемы избирательных округов в виде схематической карты. Схема же избирательного округа (включая его графическое изображение) необходима,
поскольку только она обеспечивает возможность законного сбора подписей для регистрации в качестве кандидата в депутаты, а также проведение последующей предвыборной агитации. Требование об обязательном включении в схему избирательных округов их графического изображения прямо предусмотрено федеральным законом. Поэтому отсутствие графической карты в Законе Новосибирской области «О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» нарушает право заявителей как кандидатов в депутаты, вследствие чего они не смогли реализовать свое пассивное избирательное право.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не нашла оснований для её удовлетворения и отмены решения Новосибирского областного суда, указав в своем определении на то, что в оспариваемом областном законе имеется описание всех избирательных округов. В приложении № 1 к данному закону содержится схема образованных избирательных округов с описанием общей численности избирателей по области, количества образуемых округов, средней численности избирателей в округе, обозначением номеров избирательных округов, определением административно-территориальных единиц, в них входящих, указанием числа избирателей по каждому избирательному округу, включая процент отклонения от средней нормы представительства избирателей. При таких обстоятельствах Новосибирский областной суд пришёл к правильному выводу, что данным законом границы избирательных округов определены, а их описание изложено подробно и понятно.
Отсутствие в оспариваемом законе области графического изображения избирательных округов не может являться основанием для признания его противоречащим федеральному законодательству и недействующим, поскольку по смыслу статьи 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В этой связи суд не может обязать законодательный орган власти субъекта Российской Федерации, в данном случае Новосибирский областной Совет депутатов, принять изменить или дополнить какой-либо закон, так как это является компетен-
цией законодательного органа. Суд лишь вправе в силу части 4 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.
Исследуя судебную практику по спорам об образовании избирательных округов, необходимо упомянуть и об определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 мая 2005 года. Данным определением было отказано в удовлетворении кассационной жалобы К. на решение Магаданского областного суда от 14 апреля 2005 года, отказавшего ему в признании незаконным постановлений Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 года «О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва» и от 8 апреля 2005 года «О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 года «О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва».
В качестве предмета спора К. было заявлено, в частности, то, что при образовании избирательных округов № 8, 9 и 10 нарушен принцип примерного равенства избирательных округов, а изменение схемы избирательных округов привело к отступлению от равных условий проведения выборов в период одной и той же избирательной кампании. Однако состоявшимися судебными решениями нарушений избирательных прав К. не установлено. При этом небезынтересна аргументация обеих судебных инстанций по двум принципиальным моментам. Во-первых, и Новосибирский областной суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации посчитали правомерным использование в качестве дополнительного источника информации о численности избирателей при образовании избирательных округов данных, полученных по результатам состоявшихся перед принятием решения об образовании округов выборов, хотя в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные округа должны образовываться на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в порядке, предусмотренном статьей 16 данного Федерального закона. Во-вторых, по мнению упомянутых судебных органов, внесение изменений в постановление об образовании избирательных округов в период начавшейся избирательной кампании является допустимым, если оно связано исключительно с уточнением описательной части границ избирательных округов без фактического их изменения.
1. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации замещается не путем выборов, а посредством наделения соответствующими полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
2. Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.
3. Согласно пункту 2 статьи 5 упомянутого Федерального закона, если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
ПРИЗНАНИЕ ВЫБОРОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
В.В. Игнатенко, доктор юридических наук, профессор
Признание итогов голосования и результатов выборов недействительными являются исключительными мерами правового реагирования и применяются за ограниченный круг наиболее серьезных и неустранимых нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют относиться с доверием к состоявшимся выборам в связи с невозможностью установления действительной воли избирателей.
Несмотря на закрепление в законодательстве единого перечня оснований как для признания недействительными итогов голосования, так и для признания недействительными результатов выборов, эти правовые меры не являются тождественными. Как известно, законодатель отличает и по-разному регламентирует процедуры подведения итогов голосования и установления результатов выборов. Итоги голосования подводятся в масштабах определенной территории, которая является частью избирательного округа, и выражаются исключительно в количественных показателях
(число голосов избирателей по определенным позициям: включенных в списки избирателей, принявших участие в голосовании, проголосовавших за определенных кандидатов, проголосовавших против определенных кандидатов и др.). Результаты выборов определяются на основе суммирования итогов голосования и признания выборов состоявшимися или несостоявшимися, действительными или недействительными. При признании в установленном законом порядке выборов состоявшимися и действительными определяется, кто из кандидатов избран.
Признание выборов недействительными возможно не за любые нарушения избирательного законодательства, а только за те нарушения, которые являются существенными с точки зрения обеспечения свободного волеизъявления избирателей и не могут быть устранены. Иными словами, для признания выборов недействительными необходимо, чтобы последствия нарушений избирательного законодательства носили
