CC BY
115Досмырза Достан,
главный эксперт - начальник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, кандидат юридических наук
СИСТЕМА ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
В определении государственного управления представляется целесообразным ориентироваться, прежде всего, на системно-субъектную характеристику процесса. К управляющей системе (субъекту управления) следует отнести все элементы системы государственной власти, которая имеет исключительную возможность оказывать реальное, вплоть до принуждения, воздействие на общественное развитие во всех его формах через воздействие на членов общества, их группы и осуществляемые ими процессы. Эти элементы - органы государственной власти в составе трех ее ветвей - законодательной, исполнительной и судебной - целенаправленно воздействуют от лица государства на индивидуумов в их группы (объекты управления), осуществляя, таким образом, процесс государственного управления.
Из вышеизложенного следует заключить, что субъект государственного управления в общем случае один - это государство, которое проявляет свое управленческое воздействие в виде деятельности (в т.ч. и посредством издания регламентирующих документов) органов законодательной, исполнительной и судебной властей, направленной на реализацию общих функций управления со стороны государства. Подсистемами управляемой системой (объектом управления) являются индивидуумы и организации, действующие в различных сферах деятельности общества и обеспечивающие процесс общественного воспроизводства и производства.
В теории государственного управления одной из основополагающих категорий является понятие «государственное администрирование», «администрация». По мнению многих исследователей, в идеале государственная администрация это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения
государственной политики [1, 29].
Государственное управление представляет собой управленческое воздействие государства как субъекта управления на процессы, протекающие во всех сферах общественной жизнедеятельности. Содержательно государственное управление представляет собой совокупность двух процессов: 1) формирование государственной политики в той или иной области общественной жизни и 2) последующей реализации данной политики легитимными средствами.
Второй компонент государственного управления - процесс реализации государственной политики - можно определить как государственное администрирование (регулирование). Помочь убедиться в этом может также анализ термина «администрирование» [2, 340], в результате которого становится очевидным, что администрирование непосредственным образом связано с воздействием государства в лице его органов власти на ту или иную сферу деятельности с целью обеспечения своих (государства) интересов. Поскольку администрирование является термином, родственным «администрации» (т.е. аппарат управления), очевидно, что речь идет об управленческой деятельности государственных служащих, реализующих политику государства в той или иной сфере общественной жизни.
Таким образом, из вышесказанного следует вывод о том, что государственное администрирование - это профессиональная управленческая деятельность государственных служащих по осуществлению государственной политики через данные им в распоряжения средства путем управления этими средствами. В результате проведенного анализа систему государственного управления в содержательном аспекте можно представить как совокупность двух элементов: государственной политики и государственного администрирования как процесса реализации
государственной политики.
Следует отметить, что государственное администрирование является неотъемлемой частью государственного управления в любой из отраслей общественной жизнедеятельности. Таких областей множества, между ними существуют определенные связи, равно как и между государственным управлением в них, которое, является целостным, единым, в то же время дифференцируется по обособленным направлениям. В этой связи представляется целесообразным говорить о системе государственного управления, состоящей из подсистемы государственного управления в каждой конкретной области жизнедеятельности общества.
Соответственно, и государственное администрирование, осуществляемое в каждой конкретной сфере деятельности государства и общества, является как в своем роде уникальным и обособленным процессом, так одновременно представляет собой (из-за наличия структурных, функциональных, организационных и иных связей) элемент единой системы государственного администрирования, которой присущи общие методы, подходы, механизмы. Вследствие этого следует рассматривать систему государственного администрирования как состоящую из подсистем государственного администрирования в различных областях общественной жизнедеятельности:
- государственное администрирование в области налогообложения;
- государственное администрирование в области внешней торговли;
- государственное администрирование в области таможенного дела (таможенное администрирование);
- государственное администрирование в области общественной безопасности и т.д.
Государственное администрирование как процесс реализации государственной политики имеет огромное значение. По признанию многих специалистов, хорошо продуманная и разработанная политика часто не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого исполнения. Реализация государственной политики представляет собой постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация государственной политики является основным видом деятельности государственного аппарата, ее механизм имеет комплексный характер и представляет собой совокупность средств, методов и ресурсов, при-
званных обеспечить выполнение планируемых мероприятий.
Процесс реализации государственной политики начинается с принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти, осуществляемых при помощи определенных механизмов, институтов, процедур, предоставленных им в распоряжение в соответствии с действующим законодательством, или иначе - при помощи средств реализации государственной политики.
Профессор, доктор юридических наук, автор первого учебника «Таможенное право в Республике Казахстан» С.Т. Алибеков считает, что «отдельные области государственного регулирования в Республики Казахстан, в том числе таможенное администрирование достались от бывшего СССР и их трансформация занимает определенную роль в регулировании внешнеэкономической деятельности» [3, 3].
Таким образом, таможенное администрирование является видом государственного администрирования в области таможенного дела. Сам этот термин в последнее время широко используется для обозначения круга вопросов, связанных с деятельностью таможенной системы государства. Впервые он появился в 2000-2002 гг. в связи с попытками Правительства Республики Казахстан в рамках вырабатываемой новой экономической стратегии обеспечить эффективную защиту экономических интересов государства в сфере внешнеэкономической деятельности. В последующем эти стратегические направления четко выразились в процессе формирования Таможенного союза, а позже и в создании Единого экономического пространства.
Сегодня термин «таможенное администрирование» часто используется в документах казахстанской таможенной службы, в материалах, посвященных вхождению Казахстана во Всемирную торговую организацию, в публикациях СМИ и т.д. - одним словом, он прочно вошел в обиход общественности и правоприменения. До принятия Кодекса Республики Казахстан «О таможенном деле в Республики Казахстан» в июне 2010 года термин «таможенное администрирование» законодательно был закреплен в статье 7 Таможенного кодекса Республики Казахстан от 2003 года.
При разработке норм Кодекса Республики Казахстан «О таможенном деле в Республики Казахстан» (далее - Кодекс) разработчики не посчитали необходимым транспортировать тер-
мин «таможенное администрирование», ограничились тем, что в некоторых статьях (статьи 2, 10 Кодекса) предусмотрели деятельность таможенных органов в области таможенного администрирования [4]. Более того в понятийном аппарате Кодекса отсутствует данное понятие, однако в практике это понятие широко используется. Однозначное толкование понятия «таможенное администрирование» имеет важное теоретическое и практическое значение.
Очевидно, что таможенное администрирование является элементом таможенной деятельности, которая включает в себя:
1) разработку государственной таможенной политики;
2) формирование таможенно-тарифного (точнее - таможенного-тарифно-нетарифного - авт.) механизма реализации государственной таможенной политики;
3) практическую деятельность таможенной службы, нацеленную на реализацию утвержденного таможенно-тарифного механизма [5, 103].
Третьим этапом таможенной деятельности -практической реализацией комплекса мер тарифно-нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности (ТНР ВЭД), посредством специально разработанных операций и процедур, - определяется смысл и целесообразность двух предыдущих этапов таможенной деятельности. Главное место здесь занимает таможенная служба как субъект, наделенный определенными полномочиями и необходимым набором инструментов для реализации утвержденных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, и, соответственно, реализации таможенной политики государства.
Выше было определено, что администрирование представляет собой профессиональную деятельность государственных служащих по управлению средствами реализации государственной политики. В случае с таможенным администрированием речь идет о деятельности государственных служащих отдельной категории - должностных лиц таможенных органов. Деятельность таможенных органов как самостоятельного субъекта управления в соответствии с существующей нормативно-правовой базой осуществляется именно на этапе практической реализации комплекса организационно-правовых и иных действий и мер тарифно-нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности.
«Функционирование таможенной сферы нельзя обособлять от других сфер (областей) государственной деятельности, их взаимосвязь
имеет объективную основу и должна получить законодательное отражение» считает профессор С.Т. Алибеков [6, 9]. Он утверждает, что таможенную деятельность необходимо рассматривать в комплексе государственных подходов, «проблем монопольного государственного регулирования касающихся определения места и роли таможенной сферы, таможенной политики, таможенного дела, таможенного администрирования, приведения норм таможенного законодательства в соответствие с другими нормами казахстанского законодательства (гармонизация внутреннего действующего права), правоприменительной практики, профессиональной подготовки соответствующих специалистов, устранение элементов правового нигилизма в обществе» [6, 10].
С.Т. Алибеков констатирует, что «содержание таможенного дела до принятия кодифицированного нормативного правового акта было размытым, и хотя основные разделы в той или иной мере были в нем представлены, но полное законодательное развитие таможенное дело получило лишь с принятием кодифицированного нормативного акта» [6, 11].
Следует отметить, что, рассматривая таможенную политику как часть государственного управления внешнеэкономической деятельности, осуществляемого путем создания единой, целенаправленной системы таможенных платежей и применения их к товарам, которые перемешаются через таможенную границу, можно представить важность общих задач таможенной сферы, целей таможенной политики и должной постановки таможенного дела [6, 12].
В ныне действующем таможенном законодательства таможенное дело определено как «регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей и налогов» [4]. По нашему мнению, структура таможенного дела как совокупность таможенной политики и средств ее реализации отражают современное состояние деятельности государства в этой области и проблем таможенной сферы в целом. Исходя из определения структуры этого понятия на основе выводов, сделанных выше относительно структуры государственного управления, структуры таможенного дела и таможенной деятельности в
определении С.Т. Алибекова, а также определений выше сущности государственного администрирования, представляется обоснованным выводом о том, что таможенное администрирование есть практическая реализация комплекса организационно-правовых и иных действий и мер тарифно-нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности или, иначе, - реализация целей таможенной политики.
Реализация комплекса организационно-правовых и иных действий и мер тарифно-нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности в практике служебной деятельности таможенных органов происходит через управление средствами реализации таможенной политики (СРТП), которые предоставлены в распоряжение таможенной службе в соответствии с действующей законодательной и нормативно-правовой базой таможенного дела. Под средством реализации таможенной политики следует понимать группу таможенных процедур, имеющих однородный целевой и организационно-правовой характер и направленных на реализацию тарифных и нетарифных мер таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Определим, что понятие таможенной процедуры для целей настоящей работы шире понятия таможенной процедуры в рамках действующего таможенного законодательства Республики Казахстан: будем рассматривать таможенную процедуру как последовательность таможенных процедур низшего порядка либо последовательность таможенных операций . В свою очередь, таможенной операцией определим действие, направленное на выполнение таможенными органами какой-либо задачи таможенного характера . Отметим свойство средств реализации таможенной политики оказывать непосредственное влияние на трансграничные потоки товаров, услуг, финансов либо являться факторами такого влияния.
Для решения задач определения состава СРТП воспользуемся перечнем основных функций, выполнение которых возложено на таможенные органы Республики Казахстан [4]. При определении конкретного перечня операций и процедур, входящих в состав того или иного СРТП, следует ориентироваться на содержание и структуру законодательных и нормативно-правовых актов (ЗНПА), которые характеризуют операционно-технологическую сторону деятельности таможенных органов в правовом, организационном, экономическом, правоохранительном и других аспектах. К числу данных
ЗНПА следует отнести, прежде всего, Закон Республики Казахстан «О регулировании торговой деятельности», Кодекс Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан», Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан, Уголовный кодекс Республики Казахстан, Гражданский кодекс Республики Казахстан и некоторые другие.
На основе анализа перечисленных источников с учетом влияния тех или иных групп таможенных процедур на трансграничные товаропо-токи, разработана функциональная схема СРТП, к которой следует отнести:
- порядок осуществления таможенных процедур (таможенная очистка, таможенное декларирование);
- порядок взимания таможенных платежей;
- порядок определения таможенной стоимости;
- порядок определения страны происхождения, ведения таможенной статистики и ТН ВЭД;
- порядок осуществления таможенного контроля;
- организацию борьбы с таможенными правонарушениями и преступлениями;
- организацию правового обеспечения таможенной деятельности (обжалование решений и действий таможенных органов, информирование и консультирование);
- организацию обеспечения деятельности таможенных органов.
Каждое из средств реализации таможенной политики имеет свою предметную область, свои цели, задачи, функции, внутреннюю структуру. Так, например, порядок взимания таможенных платежей в соответствии с содержанием раздела 2 Кодекса можно разделить на несколько компонентов, определяющих проведение таможенных процедур в рамках этого средства реализации таможенной политики: общие положения о таможенных платежах и налогах; льготы по таможенным платежам и налогам; исчисление таможенных пошлин, налогов; сроки и порядок уплаты таможенных пошлин, налогов; обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов; возврат (зачет) излишне (ошибочно) уплаченных или излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов и иных денег; взыскание задолженности по таможенным платежам, налогам и пеням [4]. Возможна дальнейшая декомпозиция каждого из перечисленных компонентов, которые также имеют свою структуру, выделяемую в исследовательских целях.
Так, на основе главы 15 Кодекса можно за-
ключить, что компонент рассматриваемого средства реализации таможенной политики «Сроки и порядок уплаты и исчисления таможенных пошлин, налогов» включает в себя следующие структурные элементы: плательщики таможенных пошлин, налогов; сроки уплаты таможенных пошлин, налогов; порядок уплаты и перечисления таможенных пошлин, налогов и пеней; срок исковой давности; контроль за уплатой таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов. В свою очередь любой из перечисленных элементов также структурируется: например, элемент «Сроки уплаты таможенных пошлин, налогов» состоит из элементов низшего уровня: до или в день регистрации таможенной декларации; после подачи таможенной декларации таможенному органу; при использовании условно выпущенных товаров и в иных случаях [4].
С каждым из перечисленных элементов также возможна декомпозиция, причем подобный процесс может идти до выделения уже неделимых элементов - простейших операций, которые в своей совокупности в конечном итоге и оказывают влияние на состояние и эффективность элементов, компонентов и таможенных процедур высших уровней, на состояние средства реализации таможенной политики «Порядок взимания таможенных платежей и налогов», и, следовательно, на состояние всего комплекса СРТП в целом.
Каждому средству реализации таможенной политики присущи свои особенности функционирования, внутренних взаимосвязей, своя
направленность. Вместе с тем весь комплекс СРТП характеризуется целостностью, определенной структурой, ему присуща направленность на достижение целей таможенной политики, определенная логика построения и развития, сложившиеся взаимосвязи между элементами. Все перечисленное позволяет считать комплекс СРТ П отвечающим определению системы с наличием присущих ей признаков [7, 7] и, соответственно, рассматривать средства реализации таможенной политики как систему. По мнению Р.Н. Парфенова, система средств реализации таможенной политики (ССРТП) имеет определенную пирамидальную структуру [8, 27-28].
Ранее нами было определено, что таможенное администрирование представляет собой профессиональную деятельность по управлению средствами реализации таможенной политики государства. Теперь, учитывая указанную структуру системы средств реализации таможенной политики, можно уточнить содержание таможенного администрирования, как особый вид государственного администрирования, являющегося элементом государственного управления, который заключается в управлении средствами реализации таможенной политики государства через управление таможенными операциями и процедурами. Такое управление осуществляется посредством реализации общих функций управления по отношению к таможенным операциям, таможенным процедурам, средствам реализации таможенной политики в целом к системе средств реализации таможенной политики государства.
Список литературы
1. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - Москва: Изд. корпорация «Лотос», 1998. - 200 с.
2. Парфенов Р.Н. К вопросу о совершенствовании таможенного администрирования / Исследование проблем таможенного дела: Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей РТА. - РИО РТА, 2003.
3. Алибеков С.Т. Таможенная сфера Казахстана (системный подход). - Алматы, 2003. - 310 с.
4. Кодекс Республики Казахстан от 30 июня 2010 года № 296-1У «О таможенном деле в Республике Казахстан».
5. Барамзин С.В. Управление качеством таможенной деятельности. - Москва: Книга и бизнес, 2001.
6. Алибеков С.Т. Таможенное право Республики Казахстан. - Алматы, 2006. - 352 с.
7. Макрусев В.В. Основы системного анализа таможенного дела: направления, проблемы, методология: Монография. - Москва: РИО РТА, 2001.
8. Парфенов Р.Н. Совершенствование таможенного администрирования на принципах маркетинга // Дисс. канд. экон. наук. - Москва, 2004. - 171 с.
Автор вз мацаласында мемлекеттж басцару ЖYйесiндегi кедендт эюмштк журггзудщ цуцыцтыц аспекттерт, сонымен цатар кедендж экiмшiлiк ЖYргiзудiц негiзгi цуралы ретiндегi кедендж саясатты ЖYзеге асыру цуралдар ЖYйесiн цурастырады.
ТYйiн свздер: кедендж экiмшiлiк ЖYргiзу, кедендж саясат, мемлекеттж басцару.
В своей статье автор рассматривает правовые аспекты таможенного администрирования в системе государственного управления, а также систему средств реализации таможенной политики, как основного инструмента таможенного администрирования.
Ключевые слова: таможенное администрирование, таможенная политика, государственное управление.
In his article the author considers legal aspects of customs administration in system of state management, and also system of means of realization of customs politics as basic tool of customs administration.
Keywords: customs administration, customs politics, state management.
Достан Досмырза,
бас сарапшы - КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк басцару бeлiмшщ бастыгы, з.г.к.
Мемлекеттж баскару процесшдеп кедендж эюмшшж журпзу жуйес
Досмырза Достан,
главный эксперт - начальник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н.
Система таможенного администрирования в государственном управленческом процессе
Dosmyrza Dostan,
the chief expert - head of the constitutional and administrative law and public administration of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.
In state management processing system of customs administration
