CC BY
40
21 (156) - 2010
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
СИСТЕМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ
Г. Г. ЕФРЕМОВ,
заместитель председателя правительства Ставропольского края E-mail: [email protected]
Н. В. БАННИКОВА,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательства E-mail: [email protected] Ставропольский государственный аграрный университет
О. П. РОЖКОВ, кандидат экономических наук, начальник отдела E-mail: [email protected] Министерство экономического развития Ставропольского края
Ю. В. ПЛОТНИКОВ, начальник референтуры губернатора Ставропольского края E-mail: [email protected]
Предложен подход к стратегическому планированию регионального развития силами местных специалистов, проиллюстрированный на примере формирования системы стратегических документов для Ставропольского края. Особое внимание уделено творческому характеру работы и процессу стратегического обучения. Рассмотрены особенности кластерного подхода и выравнивания экономического развития.
Ключевые слова: стратегическое планирование, творческий процесс, стратегическое обучение, выравнивание экономического развития, кластерный подход.
Стратегическое планирование территориального развития в настоящее время рассматривается как один из важнейших инструментов государственной политики. Однако, несмотря на
значительные достижения в формировании методологии, основанные на научных исследованиях и накопленном за последнее десятилетие богатом опыте разработки региональных и муниципальных стратегий, остается много нерешенных теоретических и практических вопросов в данной области. Одна из серьезных объективных причин для этого — слабая формализуемость процесса создания стратегических планов, носящего прежде всего творческий характер.
Из истории становления стратегического менеджмента известно, что на ранних стадиях преобладало повышенное внимание к формальной стороне процесса разработки стратегий. Представители школ прескриптивного направления, стоявшие у истоков теории стратегического пла-
нирования (К. Эндрюс, И. Ансофф, Г. Стейнер и др.), видели в основе проектирования стратегий несколько базовых постулатов и комплекс разработанных ими методик. Важнейшим для них было требование тщательной контролируемости и формализации процесса обдумывания и принятия стратегических решений. Такой подход стал одной из причин первого кризиса в истории стратегического планирования, повлекшего за собой известное разочарование в нем деловых кругов и теоретиков менеджмента.
Возникшие кризисные явления дали импульс дальнейшему развитию теории и методологии данного научного направления, в результате чего стратегическое планирование в 1990-хгг. претерпело определенную трансформацию. Наступлению фазы рефлексии и освоения эвристической составляющей формирования стратегий способствовали представители школ дескриптивного направления (М. Лайлс, Ч. Линдблом, А. Макмиллан и др.), изучавшие не столько идеальное стратегическое поведение, сколько реальные процессы разработки стратегий. Они исследовали когнитивные аспекты работы с информацией, творческие истоки предвидения, управление развивающимся процессом коллективного стратегического обучения и соци-апьно-культурного взаимодействия, использование политических методов для обоснования и осуществления стратегических перемен и т. д. [2].
Опасность имитации стратегических разработок вследствие их излишней формализации сохраняется и сейчас, причем носителями ее могут стать специалисты разного уровня подготовки, в том числе и внешние консультанты. Это продемонстрировал опыт сотрудничества с одной из консалтинговых структур при разработке стратегии социально-экономического развития Ставропольского края. Несмотря на применение имевшегося в распоряжении профессиональных консультантов сложного и разнообразного методического инструментария, удовлетворительный результат не был получен. Использование опытными разработчиками готовых стереотипных решений и унифицированных приемов привело к банальным выводам и малосодержательным рекомендациям. Ключевая цель стратегического планирования — формирование приоритетов развития конкретного региона со всеми его уникальными особенностями — не была достигнута.
Принятое органами власти края решение о самостоятельной работе над территориальной стратегией социально-экономического развития оказа-
лось более результативным. В процесс разработки была вовлечена большая группа специалистов, в которую вошли сотрудники органов исполнительной власти, представители науки, бизнеса, общественности. В подготовленной этим творческим коллективом системе стратегических документов нашли отражение ключевые принципы социальной и экономической политики, концептуальный взгляд на дальнейшее территориальное развитие с учетом специфики местных условий, согласованные подходы к выбору отраслевых приоритетов. Основной итоговый документ — Стратегия социально-экономического развития Ставропольского края на период до 2020 года — получил одобрение экспертов Института современного развития и Центра стратегических разработок «Северо-Запад», которые в процессе обсуждений отметили лишь некоторые методические погрешности, не оказывающие существенного влияния на качество документа.
В частности, по мнению специалистов, в процессе работы над стратегией не использованы полностью возможности сценарного подхода. Однако пока этот инструмент недостаточно проработан с теоретической и методической точек зрения, поэтому применяется во многих случаях формально. Анализ ряда региональных стратегий показывает, что на практике для обоснования вариантов развития рассматривается, как правило, один из двух сценарных наборов: «пессимистический-оптимистический» или «инерционный—инновационный». Но для построения достоверного прогноза в рамках первого набора нужны целостные экономико-математические модели определенной совокупности условий будущего развития, методики установления крайних значений параметров и определения вероятности развития событий, иначе говорить об обоснованности такого прогноза не приходится.
Что касается второго набора, то он имеет не прогнозный, а функционально-детерминированный характер. Очевидно, что инерционный путь развития территорий чаще всего бесперспективен, в результате чего в данном наборе исчезает сама возможность выбора.
Несомненным преимуществом самостоятельной работы над стратегией является возможность вовлечения в процесс стратегического обучения большого числа руководителей и специалистов самого разного уровня, приобретающих так необходимые им навыки проблемного анализа, перспективного видения и целеполагания. Не зря существует мнение, что одно из важнейших до-
стижений в деле создания стратегии — это то, чему люди научились в ходе ее разработки [6].
Кроме того, подготовка комплекта стратегичес-ких документов — это только начало пути. Темпы и сложность перемен требуют, чтобы стратегический план не рассматривался как проект, реализуемый раз в десятилетие. Стратегия социально-экономического развития территории необходима в качестве рабочего документа, который силами местных специалистов, получивших навыки стратегиро-вания, периодически будет актуализироваться в соответствии с динамикой внешней среды. Так, вхождение Ставропольского края в состав вновь образованного Северо-Кавказского федерального округа, несомненно, повлечет за собой изменения в приоритетах и направлениях деятельности, связанные с необходимостью решения новых задач, координации действий властных структур, синхронизации общих планов. Превращение стратегического планирования в развивающийся творческий процесс повышает общие шансы на успех.
Самостоятельная работа по подготовке системы стратегических документов заняла, конечно, достаточно длительный период, превратившись с организационно-методической точки зрения в трехступенчатый итерационный процесс. Первый этап включал создание 25 отраслевых и функциональных стратегий. Многократные слушания каждого министерства и ведомства, защищавших свои разработки перед экспертами, позволили значительно улучшить качество представленных первоначально материалов. Дело в том, что отсутствие опыта работы над стратегическими документами привело к тому, что разработчики или строили малообоснованные прогнозы роста базовых показателей без определения путей ихдостижения, или же предлагали перечень общеизвестных направлений развития без уточнения целей. Причиной этого также являлся психологический барьер, в соответствии с которым трудно давать себе сложное задание, которое в дальнейшем необходимо будет выполнить. Таким образом, происходило сознательное «занижение планки» при определении перспектив развития.
Серия мероприятий по защите проектов ведомственных стратегий позволила соблюсти одно из важных методологических требований — обязательное непосредственное участие высшего руководства в стратегическом планировании. Инициированный губернатором Ставропольского края процесс обсуждения включал серию рабочих совещаний, в ходе которых члены правительс-
тва Ставропольского края выступали в качестве организаторов коммуникации, взаимодействия, основанного на методах убеждения, переговоров, а в отдельных случаях и конфронтации, приводящей к четко обозначенному стратегическому выбору.
Отраслевые стратегии явились базовым материалом, который лег в основу разработки стратегического плана развития края как единой территории. Но и на втором этапе продолжался итерационный процесс их уточнения, так как некоторые из отраслевых стратегий возвращались на доработку после выявления элементов несоответствия общему стратегическому замыслу и приоритетам регионального уровня.
Очевидно, что наиболее сложной задачей второго этапа регионального стратегического планирования стал процесс обоснования стратегического замысла или доктрины как системы официальных взглядов и постулатов к политике дальнейшего развития края. Как показал опыт, для ее разработки целесообразно формирование творческого коллектива, использующего в своей работе комбинацию различных эвристических методов (мозговой штурм, Дельфи, «дорожные карты», «деревья соответствий», «слабые сигналы» и др.) На основе выдвижения гипотез должны генерироваться идеи, способные придать стратегии уникальный и динамичный характер. Необходимость такого подхода связана с самой сущностью стратегического планирования, в которой основой для принятия решений на перспективу является не экстраполяция имеющихся тенденций, а выявление потенциально возможных изменений в желаемом направлении, по образному выражению П. Друкера, «слом модели, а не вариация в ее пределах» [1].
В ходе обоснования стратегического замысла произошла неизбежная трансформация видения будущего региональной социально-экономической системы. Среди базовых элементов, характеризующих замысел Стратегии социально-экономического развития Ставропольского края (далее — Стратегии), необходимо выделить следующие положения.
1. Было принято решение о том, что в центре внимания всех стратегических разработок должен быть Человек. Он является главным действующим субъектом, и он же является главным объектом, на которого в перспективе нацелена вся экономическая и социальная деятельность. Гармоничное развитие личности, высокий уровень качества жизни населения края, приоритет духовных ценностей положены в основу идеологии Стратегии.
2. Исторически сложившиеся особенности территориального размещения производительных сил в крае делают особо актуальной задачу сокращения разрыва в уровне социально-экономического развития между муниципальными образованиями. Ставропольский край имеет развитую западную часть, отставание центральных районов и депрессивное состояние восточной зоны.
Для решения данной проблемы предусмотрено стимулирование активности на местах, повышение ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления за степень экономического развития своей территории. Стратегия предполагает поддержку муниципалитетов в реализации конкретных важных проектов, проявлении кластерных инициатив. В перспективе планируется достижение так называемого «экономического суверенитета» муниципальных образований, баланса между объемом полномочий и возможностью их осуществления за счет максимального использования имеющихся ресурсов, активного развития собственной налоговой базы.
Следует отметить, что в настоящее время есть противники политики выравнивания. Так, по мнению эксперта Всемирного банка Г. Чорчинг, постепенное усиление неравномерности распределения экономической деятельности — естественный элемент процесса развития, а попытка распространить хозяйственную деятельность на большой территории может стать препятствием для экономического роста [9].
Однако в данном случае уместно еще раз обратить внимание на то, что универсальной стратегической формулы для всех объектов планирования не существует. В сравнении с другими субъектами Российской Федерации Ставропольский край имеет целый ряд особенностей (высокая доля аграрного сектора, свертывание обрабатывающихпроизводств, миграционные процессы и т. д.), негативно сказывающихся на показателях экономического развития. Край отличает низкий уровень доходов населения и бюджетной обеспеченности. По денежнымдохо-дам жителей Ставрополье занимает 57-е место, по средней номинальной начисленной зарплате — 65-е, по расходам консолидированного бюджета надушу населения — 76-е место среди субъектов РФ. Причем тенденция несоответствия между уровнем развития экономики и численностью жителей нарастает. В 1998 г. Ставропольский край по показателю ВРП на душу населения занимал 46-е место среди субъектов РФ, а в 2007г. — уже 67-е. Уровень развития экономики края не вполне соответствует численности
проживающего на его территории населения, и это в первую очередь следствие крайне слабо развитой хозяйственной деятельности во многих муниципальных образованиях.
Кроме того, формируя политику размещения производительных сил, следует учитывать и геополитическое положение Ставропольского края в Северо-Кавказском федеральном округе, где контроль над территорией имеет совершенно другое значение, чем, например, в средней полосе России.
3. Для преодоления ограниченности отраслевого взгляда, преобладавшего на первом этапе работы над Стратегией, был использован кластерный подход, позволяющий интегрировать в единую систему задачи отраслевого и территориального развития. Кластерная политика — один из наиболее востребованных инструментов регионального управления в мире, однако единого мнения по поводу ее сущности не сложилось.
Согласно определению одного из основателей теории кластерного подхода в экономике Майкла Портера, кластер — это группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний (поставщики, производители и др.) и связанных с ними организаций (образовательные заведения, органы государственного управления, инфраструктурные компании), действующих в определенной сфере и взаимодополняющих друг друга [3]. Такая трактовка является достаточно широкой и предполагает кроме общности территории (что может быть и не обязательным, так как рассматривается возможность даже международного подхода к кластеризации [5]), общую сферу деятельности и наличие каких-либо взаимосвязей. Основное внимание М. Портер обращал именно на аспекты конкурентоспособности, подчеркивая, что кластер — это сообщество фирм, связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга. Таким образом, согласно классическому определению кластером может являться любой отраслевой и межотраслевой комплекс, субъекты которого взаимодействуют друг с другом в целях повышения конкурентоспособности и, соответственно, роста эффективности.
Современные подходы к пониманию категории «кластер» в экономике имеют еще более широкую трактовку. В частности, под кластером понимают «.. .объект поддержки в рамках стратегий регионального развития»1, «...новые эффективные
1 иКЬ: http://ru.wikipedia.org/wiki.
формы кооперации и интеграции» [5], «...отрасли промышленности, определенные на высоком уровне агрегации (например, «химический кластер») или совокупности секторов на еще более высоком уровне агрегации (например, «агропромышленный кластер») [7]. Этот перечень можно продолжать.
Существуют различные классификации кластеров, позволяющие учесть территориальный, отраслевой аспекты, а также масштабность таких структур. Например, выделяют «...три вида кластеров:
• региональные (регионально ограниченные объединения вокруг научного или промышленного центров);
• вертикальные (объединения внутри одного производственного процесса, например, цепочка «поставщик-производитель—сбытовик—клиент»);
• горизонтальные (объединение различных отраслей промышленности в один мегакластер)» [8].
Подход, использованный в Стратегии, предполагает формирование и развитие территориальных кластеров двух уровней: регионального и муниципального. Они призваны реализовывать две различные, но взаимосвязанные цели.
Кластеры регионального уровня нацелены на развитие «полюсов роста» крупного масштаба, обеспечивающих реализацию крупных инвестиционных проектов и укрепление экономического потенциала края на основе концентрации финансовых, трудовых и административно-управленческих ресурсов. Их формирование предполагается на территории нескольких городов (Ставрополь, Невинномысск, Буденновск, города региона Кавказских Минеральных Вод) и отдельных административных районов.
Кластеры муниципального уровня предназначены для появления локальных «точекроста», акти-визации местных инициатив и реализации стратегического замысла по достижению экономической суверенности муниципальных территорий.
В стратегическом развитии края можно выделить пять отраслевых комплексов, формирование которых основано на конкурентных преимуществах края и положено в основу кластерной политики:
• агропромышленный;
• туристско-рекреационный;
• транспортно-логистический, торговый;
• промышленно-энергетический;
• исследовательский, научно-образовательный. В целом формирование территориальных
кластеров будет происходить в процессе «при-
вязки» указанных пяти отраслевых комплексов к конкретным территориям. Именно на пересечении интересов приоритетных отраслей и муниципальных образований формируются региональная специализация и тип территориального кластера.
4. Регионы должны четко представлять, какую роль они играют в местной, национальной, мировой экономике, и соответственно позиционировать себя. Для Ставропольского края, несомненно, ключевыми являются бренды «Всероссийская здравница» и «Житница Российской Федерации», представляющие соответствующие кластеры.
Ведущим кластером регионального уровня является кластер туристско-рекреационного типа, который имеет федеральный статус и общероссийскую известность. Он уже сложился на базе особо охраняемого эколого-курортного региона — Кавказских Минеральных Вод. Однако, существующий лечебно-оздоровительный комплекс не отвечает мировым стандартам и требует серьезного улучшения качества услуг.
В Стратегии предусматривается сочетание модернизации лечебно-оздоровительной компоненты курорта с развитием новых возможностей в сфере развлечений, активного отдыха, спорта, делового и познавательного туризма. Важным стратегическим направлением должно стать развитие туристско-рекреационного направления хозяйственной деятельности в нескольких районах Ставропольского края, а не только в городах Кавказских Минеральных Вод. Планируется создание новых «точек роста» в других муниципальных образованиях с целью «обогащения» традиционного туристического продукта и более полного использования имеющегося природного потенциала. К ним относятся озера Маныч и Чограй; термальные воды с. Казьминское и т. д. Намечено проявление кластерной инициативы по разработке межрегиональных проектов в области создания новых объектов туристско-рекреационного типа (совместно с Краснодарским краем, Калмыкией, республиками Северного Кавказа).
В Стратегии предусмотрена необходимость формирования агропромышленной зоны, специализирующейся на обслуживании объектов рекреации и туризма с организацией производства экологически чистых продуктов питания на основе традиционных местных технологий.
В целом же развитие агропромышленного производства на территории Ставропольского края является важнейшим стратегическим направлением. Агропромышленный комплекс можно рас-
сматривать как мегакластер, от развития которого зависит экономика большинства муниципальных образований Ставропольского края, благосостояние сельского населения. К наиболее важным проблемам, выявленным с помощью SWOT-aнaли-за, относится ухудшение почвенного плодородия, нарушение оптимального сочетания отраслей в сельском хозяйстве, слабое развитие переработки и торговой инфраструктуры.
Ключевым стратегическим замыслом является поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (независимо от организационно-правовой формы и масштабов деятельности), осваивающих инновационные методы ведения производства и, в первую очередь, биологизацию и ресурсосбережение. Такой подход позволяет решать сразу несколько проблем — сохранять природное плодородие почв, диверсифицировать сельскохозяйственное производство, повышать его эффективность.
К важнейшим задачам, обоснованным в Стратегии, также относятся формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, развитие современных перерабатывающих мощностей с применением технологий глубокой переработки.
5. Мировая практика показывает, что индустриально отстающие регионы, к которым можно отнести и Ставрополье, в большей степени готовы к инновационной деятельности. Именно в таких регионах возникает потребность в преодолении кризиса за счет новых технологических решений по снижению затрат на действующих производствах или, напротив, создания принципиально новых товаров, появления новых компаний — при постепенном отмирании тех производств, которые утеряли конкурентоспособность. И, напротив, в тех регионах, где прежняя, отживающая, структура промышленности способна давать стабильный доход и тем самым создавать условия экономической и политической стабильности, «склонность к инновациям» ниже. Это теоретическое положение иллюстрируют следующие статистические данные. По результатам работы за 2008 г. в Ставропольском крае доля инновационных товаров, работ и услуг в общем объеме отгруженной продукции составляет 13,3 % (в среднем по Российской Федерации — 5,0 %, в Краснодарском крае — 2,1, Ростовской области — 4,2, Волгоградской области — 7,1 %) [4].
Ставропольский край как регион с развитой транспортной и телекоммуникационной инфраструктурой, значительной концентрацией вузов, высокой долей творчески активного населения
имеет объективные предпосылки для формирования экономики инновационного типа. Для этого необходимо создать региональную систему развития инновационной деятельности, и в первую очередь на основе формирования кластера инновационно-исследовательского типа, призванного быть катализатором нового на всей территории края.
Первые шаги в данном направлении сделаны. Сложился значительный научно-внедренческий комплекс, Ставрополье в последние годы лидирует среди других регионов Южного (а теперь уже и Северо-Кавказского) федерального округа по созданию малых инновационных компаний. Приняты закон и краевая целевая программа в области инновационной деятельности. Малые и средние предприятия неоднократно становились победителями престижных российских и международных конкурсов в области инновационного предпринимательства. По итогам участия в ряде международных проектов, направленных на коммерциализацию технологий, Ставропольский край отнесен к числу территорий инновационного развития. На базе вузов и промышленных предприятий-лидеров создан определенный задел фундаментальных и прикладных научно-технических разработок.
Таким образом, инновационный подход должен «пронизывать» всю экономику. В Стратегии предусмотрено, что инновационность должна стать принципом, в соответствии с которым будет определяться возможность государственной поддержки тех проектов, которые претендуют на реализацию в Ставропольском крае.
6. Отдельным направлением, предусмотренным для сокращения сложившегося в крае территориального неравенства в области базовых благ и социальных услуг, является формирование комфортной среды жизнедеятельности на основе инновационных подходов. В развитии сельских территорий планируется создание населенных пунктов нового типа, которые отвечают современным требованиям экономического подъема, экологического благополучия и духовного возрождения малых поселений и края в целом. Новое видение пространственного формирования малых населенных мест связано прежде всего с оптимальным зонированием, созданием особых условий для общения людей (выделением зон отдыха, развитием средств связи и коммуникаций). Первым шагом в этом направлении является проект по организации центров широкополосного доступа в Интернет в удаленных районах края.
Поселения XXI в. как образец природо-хо-зяйственного комплекса с устойчивым развитием на основе современных, экологически чистых и наукоемких технологий должны стать важной составляющей в становлении Ставропольского края как житницы Российской Федерации и территории инновационного развития.
Подходит к концу третий этап, включающий разработку и защиту 31 стратегии муниципальных образований. Одно из основных требований к этим документам — соответствие краевой Стратегии, которая с этой точки зрения имеет «рамочный» характер. В русле намеченных на региональном уровне приоритетов согласовываются локальные цели, «привязываются» к конкретным территориям перспективные проекты. Планируется, что практически каждое поселение предусмотрит в своей стратегии участие в формировании локальных «точек роста» (субкластеров местного значения) на базе одного или группы муниципальных образований за счет развития конкурентоспособных отраслей хозяйства, рыночной или транспортной инфраструктуры.
Инструментами этого процесса станут разработки схем территориального планирования, урегулирование земельных отношений, выделение инвестиционных площадок для новых производств; привлечение инвесторов, обладающих отработанными технологиями и завоеванными рыночными позициями; органичное включение малого бизнеса в промышленную и аграрную политику территории.
Таким образом, описанный алгоритм территориального стратегического планирования, осуществляемого силами местных специалистов, позволяет не только разработать систему согласованных региональных стратегических документов необходимого качества, но и решить ряд других важнейших управленческих задач. Среди них — активизация местного сообщества с помощью публичных обсуждений общезначимых вопросов, овладение инструментарием стратегического планирования в развивающемся творческом процессе, интегрирование в единую систему отраслевых и территориальных направлений развития, определенных с учетом региональной специфики, участие
в решении комплекса задач, стоящих перед субъектами Северо-Кавказского федерального округа. Начатый в крае процесс создает также предпосылки для формирования комплексной системы долгосрочного и среднесрочного планирования, включающего различные виды планов (планы застройки территорий, межотраслевые проекты и т. д.), охватывающего все сферы экономики и все уровни — от региона в целом до отдельного поселения.
Список литературы
1. Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001. 288 с.
2. Минцберг Г. Школы стратегий / Г. Минцберг, Б. Альстрэнд, Д. Лэмпел. СПб: Питер, 2000. 328 с.
3. Портер М. Международная конкуренция. М.: Международные отношения, 1993.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: стат. сборник / Росстат. М., 2009. 990 с.
5. Семёнова Н. ^.Стимулирование региональных кластеров и обмен знаниями. // URL: http:// www.kapital-rus.ru/articles/article/1020.
6. Стратегическое планирование / под ред. А. Н. Петрова. СПб: Знание, ГУЭФ, 2004. 200 с.
7. Цихан Т. В. Кластерная теория экономического развития // Теория и практика управления. 2003. № 5.
8. Четырбок Н. П. Кластерная политика как метод активизации инновационных процессов в регионах // URL: http://www.belisa.org.by/ru/ izd/other/Gr2005/r33_gr2005.html.
9. Чорчинг Г. Совместная программа аналитической и консультационной деятельности Всемирного банка: экономический рост и региональное развитие России в послекризис-ный период // Материалы VIII Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России», 19—20 октября 2009 г., г. Санкт-Петербург //URL: http://www. 2009.forumstrategov.ru/rus/news27.html.
