CC BY
13
УДК 351.82:346.12(477.62)
Н.В. ЧЕРКАССКАЯ, канд. юрид. наук, доцент, ученый секретарь института, e-mail: cherkasskaya2000@gmail.com, С.Г. КЛЮЕВА, ведущий экономист отдела экономико-правовых исследований e-mail: iepd@yandex.ru
ГУ «Институт экономических исследований» г. Донецк, ДНР
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ И ИХ КОМПЕТЕНЦИИ В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ*
В работе представлен анализ законодательства Донецкой Народной Республики, устанавливающий компетенцию, полномочия, задачи и функции органов государственного управления в сфере инвестиционной деятельности, а также предложена система таких органов. Проанализированы полномочия органов государственного управления в сфере инвестиционной деятельности, предусмотренные действующим законодательством. Выявлены недостатки действующего законодательства в рассматриваемом вопросе.
Ключевые слова: система органов управления, компетенция, полномочия, задачи, функции органов государственного управления в сфере инвестиционной деятельности.
Cherkasskaya N.V., Klyueva S.G.
System of public authorities of the Donetsk People's Republic and their competencies in the sphere of investment activity.
The paper presents an analysis of the legislation of the Donetsk People's Republic, which establishes the competencies, powers, tasks and functions of public au-
thorities in the field of investment activity, and also offers a system of such bodies. The author analyzes the powers of the state administration bodies in the field of investment activity, provided for by the current legislation. Shortcomings of the current legislation on this issue are revealed.
Keywords: governing system, competence, powers, tasks, functions of public authorities in the sphere of investment activity.
Отдельно рассмотрим компетенцию самостоятельной группы республиканских органов исполнительной власти отраслевой компетенции в сфере инвестиционной деятельности. Полномочия таких органов так же различны по объему и содержанию, однако их можно разграничить на общие и специальные. К общим полномочиям следует отнести те, которыми наделены все министерства независимо от предмета своего ведения, а именно: а) согласование материалов по инвестиционным проектам, направленные Министерством экономического развития Донецкой Народной Республики (пункт 2.4.2 Порядка); б) подготовка зак-
* Начало статьи опубликовано в предыдущем номере
© Н.В. Черкасская, С.Г. Клюева, 2020
лючений по Инвестиционным проектам (п. 2.4.2 Порядка).
Определение специальных инвестиционных полномочий министерств обусловлены степенью влияния республиканского органа на соответствующую сферу деятельности, а также предмета его ведения. Проанализируем их более детально.
Министерство угля и энергетики Донецкой Народной Республики как республиканский орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящий государственную политику в сфере топливно-энергетического комплекса, в соответствии с пунктами 1.1, 3.3.4, 3.5.7, 3.5.8, 3.5.9, 3.5.10 Положения о Министерстве угля и энергетики Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 26.09.2016 г. № 11-31 [1], в рамках своих полномочий: а) осуществляет формирование благоприятных условий для капиталовложений или при необходимости для государственных инвестиций в строительство объектов электроэнергетики в целях предотвращения возникновения дефицита электрической мощности; б) содействует привлечению инвестиций в строительство новых и реконструкцию действующих объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе строительство и внедрение альтернативных источников энергии в Донецкой Народной Республике; в) участвует в разработке и реализации инвестиционных проектов, в том числе с участием иностранного капитала; г) устанавливает порядок согласования и утверждения инвестиционных программ и осуществления контроля реализации таких программ (пункт 2 части 2 ст. 20 Закона Донецкой Народной Республики «Об электроэнергетике»); д) определяет источники и способы привлечения инвестиционных средств, вкладываемых в развитие топ-
ливно-энергетического комплекса Донецкой Народной Республики; е) определяет источники и способы привлечения инвестиционных средств, вкладываемых Донецкой Народной Республикой в развитие электроэнергетики (пункт 3 части 2 ст. 20 Закона Донецкой Народной Республики «Об электроэнергетике»).
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики, являясь республиканским органом исполнительной власти, обеспечивающим выработку и реализацию государственной политики в сфере недропользования (в части предусмотренных полномочий и в части нерудных полезных ископаемых, используемых в строительстве и промышленности строительных материалов), территориального развития, жилищной политики, строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, изделий и конструкций (в пределах установленных полномочий), строительной индустрии, жилищно-коммунального хозяйства в рамках своих полномочий, определённых пунктами 1.1, 3.2.38, 3.25, 3.38, 3.48, 3.54 Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17.12.2016 г. № 13-36 [2]: а) разрабатывает и утверждает Методику проведения мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ субъектами жилищно-коммунального хозяйства; б) проводит анализ объектов незавершенного строительства в целях подготовки инвестиционных, республиканских и других программ (проектов) по их завершению; в) участвует в пределах установленных полномочий в привлечении инвестиций для создания новых и/или реконструкции
(модернизации) существующих предприятий и организаций в сфере строительства, промышленности строительных материалов, изделий и конструкций; г) осуществляет деятельность, направленную на привлечение отечественных и иностранных инвесторов, развитие внешнеэкономических связей предприятий, организаций и учреждений, находящихся в сфере управления Министерства, в рамках внешнеэкономических соглашений, заключенных Донецкой Народной Республикой; д)вносит предложения в Министерство экономического развития Донецкой Народной Республики по формированию республиканских инвестиционных программ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры и градостроительства, строительной индустрии и промышленности строительных материалов по включению в республиканские целевые программы объектов территориально-градостроительного значения, капитального строительства объектов муниципальной собственности и жилищного строительства и жизнеобеспечения.
Министерство образования и науки Донецкой Народной Республики, как республиканский орган исполнительной власти, обеспечивающий и реализующий государственную политику в сфере образования и науки, в рамках своих полномочий, определённых пунктами 1, 13.56, 13.57, 13.59 Положения о Министерстве образования и науки Донецкой Народной Республики [3], утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22.07.2015 г. № 13-43, в сфере инвестиционной деятельности осуществляет: а) участие совместно с соответствующими министерствами в разработке государственных социально-экономических, инновационно-инвестиционных и отраслевых программ; б) разработку мероприятий по созданию и функционированию инновационно-
инвестиционной инфраструктуры (технополисов, технопарков, венчурных фирм, бизнес-инкубаторов, научно-производственных объединений, фондов поддержки науки и технологий, банков интеллектуальной собственности и т.п.), введение специальных режимов инвестиционной деятельности в инновационной сфере с целью привлечения инвестиций, венчурного капитала и кредитных ресурсов для развития научно-технического и производственного потенциала;
в) обеспечение разработки проектов нормативных правовых актов в области повышения квалификации, стажировки и переподготовки работников, типовых учебных планов и программ переподготовки, а также по вопросам науки и технологий, инновационной деятельности, трансфера технологий, защиты прав интеллектуальной собственности, совершенствования инновационных и инвестиционных процессов.
Министерство промышленности и торговли Донецкой Народной Республики, как республиканский орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, при осуществлении функции по выработке и реализации государственной политики в сфере промышленности и торговли также наделен полномочиями в сфере инвестиционной деятельности (пп. 1, 4.1, 4.2 Положения о Министерстве промышленности и торговли Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 26.09.2016 г. № 11-29 [4]), а именно: а) участие в разработке мероприятий, направленных на улучшение инвестиционного климата, активизацию привлечения инвестиций, в том числе иностранных, в отрасли промышленности и торговли; б) осуществление функции государственного заказчика научно-технических и инвестиционных про-
грамм и проектов в установленной сфере деятельности Министерства.
Министерство связи Донецкой Народной Республики как республиканский орган, реализующий государственную политику контроля и надзора в сфере использования телекоммуникаций и информационных технологий в сфере инвестиционной деятельности, имеет следующие полномочия: а) создание благоприятных организационных и экономических условий для привлечения инвестиций в сферу телекоммуникаций (п. 25 ч. 1 ст. 1 2 Закона Донецкой Народной Республики «О телекоммуникациях» [5]); б) создание благоприятного инвестиционного климата в сфере телекоммуникаций, организации научно-технического сотрудничества (ч. 9 ст. 15 Закона Донецкой Народной Республики «О телекоммуникациях»).
Несколько ограничены полномочия Министерства молодежи, спорта и туризма Донецкой Народной Республики в сфере инвестиционной деятельности как республиканского органа исполнительной власти, проводящего государственную политику в сфере молодежной политики, физической культуры, спорта и туризма, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Поскольку данный орган уполномочен лишь создавать условия для инвестиционной привлекательности субъектов подведомственных отраслей (пп. 1, 2.76 Положения о Министерстве молодежи, спорта и туризма Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 10.03.2017 г. № 3-31 [6]). При этом основания, порядок и способы реализации соответствующего полномочия законодательством не предусмотрены.
Также Министерство здравоохранения Донецкой Народной Республики осуществляет функции по формирова-
нию и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств для медицинского применения, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, обращения изделий медицинского назначения, оборота наркотических средств в сфере здравоохранения, психотропных препаратов и прекурсоров, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, проведения судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, предоставления услуг в области санаторно-курортного дела, организации высшего профессионального, дополнительного профессионального и среднего профессионального образования в области подготовки специалистов для сферы здравоохранения и прочее, в пределах компетенции выполняет одну задачу в сфере инвестиционной деятельности, которая заключается в содействии привлечению инвестиций, в том числе иностранных, в сферу здравоохранения и промышленного производства лекарственных средств (пп. 1.1, 2.1.11 Положения о Министерстве здравоохранения Донецкой Народной Республики, утвержденного Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 17.02.2020 г. № 6-5 [7]). При этом компетенция данного органа в рассматриваемой сфере не раскрывается, а способы решения указанной задачи могут иметь расширенное толкование.
Еще одним республиканским органом исполнительной власти, компетенция которого сужена в сфере инвестиционной деятельности, при этом определены задачи и функции, является Министерство агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики. Так, согласно п. 2.1.4 Положения о Министерстве агропромышленной политики и продовольствия Донец-
кой Народной Республики, утвержденного Постановлением Совета Министров от 12.12.2019 г. № 40-2 [8], основной задачей Министерства в рассматриваемой сфере является создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере агропромышленного комплекса, содействие развитию внешнеэкономических связей и торговых отношений сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках. При этом п. 3.1.17 Положения о Министерстве агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики определяет, что Министерство для обеспечения выполнения возложенных на него задач может вносить органам исполнительной власти Донецкой Народной Республики предложения по инвестиционной политике в сферах деятельности Министерства (подпункты 39, 40 п. 3.1.38 Положения о Министерстве агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики). Так, Министерство агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики: а) содействует осуществлению государственной инвестиционной политики в социальной области агропромышленного комплекса по согласованию с заинтересованными органами государственной власти; б) разрабатывает и направляет в пределах компетенции республиканскому органу исполнительной власти Донецкой Народной Республики, проводящему государственную политику в сфере экономического развития, предложения по привлечению инвестиций для технического переоснащения агропромышленного комплекса.
Третью группу - республиканский орган государственного управления с особым статусом - представляет Центральный Республиканский Банк Донецкой Народной Республики, который согласно ст. 1 Закона Донецкой Народной
Республики «О Центральном Республиканском Банке Донецкой Народной Республики» (далее - Закон «О ЦРБ ДНР») свои функции и полномочия осуществляет независимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Компетенция Центрального Республиканского Банка в сфере инвестиционной деятельности определена как вышеназванным законом, так и Законом Донецкой Народной Республики «О финансовой аренде (лизинге)» и предусматривает: а) регулирование создания и деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков (часть 1 ст. 57 Закона Донецкой Народной Республики «О ЦРБ ДНР»); б) осуществление аккредитации представительств кредитных организаций иностранных государств на территории Донецкой Народной Республики (часть 1 ст. 57 Закона Донецкой Народной Республики «О ЦРБ ДНР»); в) проведение регистрации некредитных финансовых организаций (управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда; специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда; акционерных инвестиционных фондов) (пп. 2-4, ч. 1 ст. 62 Закона «О ЦРБ ДНР»); г) предоставление согласия на приобретение более 20% долей участия в уставном капитале (акций) кредитной организации (ч. 4 ст. 65 Закона «О ЦРБ ДНР»); д) установление порядка ведения Государственного реестра договоров финансовой аренды (лизинга) Донецкой Народной Республики (абзац 2 ч. 3 ст. 9 Закона Донецкой Народной Республики «О финансовой аренде (лизинге)»); е) установление порядка внесения лизингодателем в Государственный реестр договоров финансовой аренды (лизинга) Донецкой Народной Республики сведений о заключении договора фи-
нансовой аренды (лизинга) (абзац 2 ч. 3 ст. 9 Закона Донецкой Народной Республики «О финансовой аренде (лизинге)»).
Обобщая результаты проведённого анализа установленных компетенции органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики в сфере инвестиционной деятельности, можно сделать следующее выводы:
1. Анализ компетенциональных норм, позволяющих органам исполнительной власти оказывать воздействие на общественные отношения в сфере инвестиционной деятельности, дает возможность представить их систему тремя группами: первая - органы общей компетенции республиканские органы исполнительной власти; специально созданный коллегиальный орган общей компетенции); вторая - органы отраслевой компетенции в сфере инвестиционной деятельности; третья группа представлена республиканским органом государственного управления с особым статусом.
2. Несмотря на становление инвестиционного законодательства, в настоящее время может быть сформирована эффективная система органов государственного управления в рассматриваемой сфере, поскольку соответствующей компетенцией наделен значительный круг республиканских органов исполнительной власти, при этом основные закреплены за одним уполномоченным органом (Министерство экономического развития Донецкой Народной Республики). Отсутствие нормативного закрепления компетенций иных органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики в сфере инвестиционной деятельности не исключает возможность участия таких органов в ней.
3. Характерными признаками установления компетенциональных норм в сфере инвестиционной деятельности являются: разбросанность по различным нормативным правовым актам; бесси-
стемность определения (компетенция, полномочия, функции, задачи и пр.); неравномерность закрепления по объему и содержанию, в связи с чем компетенцио-нальные нормы, обуславливающие деятельность органов государственного управления в сфере инвестиционной деятельности Донецкой Народный Республики, требуют совершенствования и унификации на основе единого подхода к формированию их содержания в положениях о деятельности таких органов и специальном законодательстве в сфере инвестиционной деятельности.
Список использованной литературы
1. Об утверждении Положения о Министерстве угля и энергетики Донецкой Народной Республики: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 26 сентября 2016 г. № 11-31 [Электронный ресурс] / Оф. сайт Правительства Донецкой Народной Республики. - URL: https://pravdnr.ru/wp-content/uploads/2017/ 04/postanovlenie- 11-31.pdf
2. О внесении изменений в Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22.07.2015 г. № 13-25 «Об утверждении Положения и структуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 17 декабря 2016 г. № 13-36 [Электронный ресурс] / Оф. сайт Донецкой Народной Республики. - URL: http://doc.dnronline.su/wp-content/uploads/2018/07/Postanov_N13_36 _17122016.pdf
3. Об утверждении Положения и структуры Министерства образования и науки Донецкой Народной Республики: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 22 июля 2015 г. № 13-43 (в ред. от 17 февраля 2020 г. № 6-3) [Электронный ресурс] /
Оф. сайт Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики. -URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0003-13-43-20150722/
4. Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и торговли Донецкой Народной Республики в новой редакции: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 26 сентября 2016 г. № 11-29 (в ред. Постановления Правительства Донецкой Народной Республики от 05 июля 2019 г. № 10-7) [Электронный ресурс] / Оф. сайт Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики. - URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0003-11-29-20160926/#0003-11-29-20160926-p
5. О телекоммуникациях: Закон Донецкой народной Республики от 11.03.2016 г. № 114-IHC [Электронный ресурс] / Оф. сайт Народного Совета Донецкой Народной Республики. - URL: https://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyate lnost/prinyatye/zakony/zakon-donetskoj-na rodnoj-respubliki-o-telekommunikatsiyah/
6. Об утверждении Положения о Министерстве молодежи, спорта и туризма Донецкой Народной Республики в новой редакции: Постановление Совета
Министров Донецкой Народной Республики от 10 марта 2017 г. № 3-31 (в ред. Постановления Правительства ДНР от 17 февраля 2020 г. № 6-8) [Электронный ресурс] / Оф. сайт Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республик. - URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0003 -3-31-20170310/
7. Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Донецкой Народной Республики в новой редакции: Постановление Правительства Донецкой Народной Республики от 17 февраля 2020 г. № 6-5 [Электронный ресурс] / Оф. сайт Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики. - URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0030-6-5-20200217/
8. Об утверждении Положения о Министерстве агропромышленной политики и продовольствия Донецкой Народной Республики: Постановление Правительства Донецкой Народной Республики от 12 декабря 2019 г. № 40-2 [Электронный ресурс] / Оф. сайт Донецкой Народной Республики. - URL: http:// doc.dnronline.su/wp-content/uploads/2019/ 12ZPostanov_N40_2_12122019_ch.pdf
Статья поступила в редакцию 13.05.2020
