CC BY
48
Экономико-правовые проблемы обеспечения хозяйственной деятельности
О.А. АШУРКОВ, канд. юрид. наук, зам. директора института, e-mail: achorkov.OA@gmail.com, В.А. КАВЫРШИНА, канд. экон. наук, старший научный сотрудник отдела экономико-правовых исследований, e-mail: v_mail_kav75@ukr.net, М.С. ПРИХОДЧЕНКО, гл. юрист, e-mail: prihodchenko.m. s@econri.org
ГУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ДНР
Статья посвящена исследованию арсенала используемых в мировой практике инструментов государственной регуля-торной политики, анализу опыта их применения в России, Украине и Донецкой Народной Республике. На основе этого разработаны рекомендации по формированию и законодательному закреплению регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности ДНР.
Ключевые слова: регуляторная политика, нормативное правовое регулирование, инструменты регуляторной политики, нормативный правовой акт, правотворчество.
Ashurkov O.A., Kavyrshina V.A., Prikhodchenko M.S. Prospects of forming the state regulatory policy in the sphere of economic activity in the DPR.
The article is devoted to the study of the tools of the state regulatory policy used in the world practice, the analysis of the
experience of their application in Russia, Ukraine and the Donetsk People's Republic. On this basis, the recommendations on the formation and legislative consolidation of regulatory policy in the sphere of economic activity of the DPR have been developed.
Keywords: regulatory policy, normative legal regulation, tools of regulatory policy, normative legal act, lawmaking.
Донецкая Народная Республика в силу сложившихся обстоятельств вынуждена была начинать формирование собственной правовой базы на основе украинского законодательства. Ускоренное создание отличной от украинской системы правового обеспечения хозяйственной деятельности, базирующейся на новых правилах, было связано с резким ростом правотворческой активности, хаотичностью и непоследовательностью подготовки правовых норм. Такое сочетание
© О.А. Ашурков, В.А. Кавыршина, М.С. Приходченко, 2019
действующих и введенных новых норм, регулирующих хозяйственную деятельность, обернулось отсутствием системности в законодательстве и его излишней громоздкостью. Это создает непредвиденные проблемы для ведения бизнеса и формируют у потенциальных инвесторов представление о существовании неблагоприятного инвестиционного климата.
Однако нельзя сказать, что такое положение дел является уникальным феноменом в мировой практике. Все страны на определенных этапах своего развития сталкивались с подобной ситуацией. К настоящему времени мировой наукой и практикой выработано специальное направление государственной политики, которое нацелено на совершенствование правового регулирования отношений между субъектами хозяйствования и органами государственной власти. Оно носит название «регуляторная политика».
Современная регуляторная политика представляет собой результат развития идеи минимизации регулирования деятельности производителей (less regulation) к идее улучшения регулирования (better regulation) и, наконец, к «умному регулированию» (smart regulation), более системному и качественному. В ходе такой эволюции был выработан ряд специальных инструментов регулирования. По оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), эффективная настройка данных инструментов способна дать до 1,5-2,5% прироста валового внутреннего продукта (ВВП) в год, а также обеспечить повышение предпринимательской и инновационной активности, подъем уровня занятости и производительности труда, вызвать существенный приток иностранных инвестиций [1].
Теоретическим, методическим и практическим аспектам регулирования экономической деятельности субъектов хозяйствования посвящены труды целого
ряда исследователей. В частности, взаимосвязанность качества регуляторной среды и инвестиционной привлекательности территорий нашли своё подтверждение в работах Д. Паркера [1], С. Джей-кобса [2], Дж. Макмиллана [3]. А.А. Ефимов [4], П.В. Крючков [5], Н.Н. Сарычева [6] освещали проблемы становления института оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в России. Вопросы теоретических основ регу-ляторной политики государства, её влияния на процесс развития хозяйственного законодательства исследовали один из авторов настоящей статьи [7], А.Х. Юлда-шев [8] и ряд других ученых. Проблемы становления регуляторной деятельности в Республике на научном уровне практически не рассматривались. Предлагаемая читателю работа является одной из первых в этом ряду.
Цель статьи - проанализировать состояние регуляторной политики в ДНР, сопоставить ее с мировым опытом и разработать рекомендации по её формированию и развитию.
Исследование мирового опыта свидетельствует о том, что исходным пунктом регуляторной политики исторически и логически были мероприятия по аннулированию неэффективных, экономически нецелесообразных, несбалансированных, устаревших, а иногда и парадоксальных норм, оказывающих непосредственное влияние на повседневную практику ведения хозяйственной деятельности. Для этого создавались специальные институты дерегулирования, предназначенные для проведения инвентаризации нормативных правовых актов (НПА), анализа их применения в целях выявления нормативных или административных барьеров, разработки рекомендаций по каждому акту: сохранить, изменить или отменить. Так, к примеру, в 2006-2007 годах в Хорватии в рамках проекта «Регуляторной Гильотины» было рекомендовано отменить
либо пересмотреть 40% всех нормативных актов, в том числе 55% актов, регулирующих хозяйственную деятельность [2].
Современная регуляторная политика представляет собой также внедрение в законотворческую практику систематически действующего специального механизма предотвращения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования. Его действие начинается уже на стадии обсуждения проекта нового НПА благодаря введению процедуры доказательства необходимости регулятор-ного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Также проект НПА проходит публичное обсуждение в сети «Интернет», по результатам обсуждения проект регулятор-ного акта дорабатывается или отвергается.
Еще одним важным инструментом регуляторной политики является последующая оценка фактического воздействия нормативных правовых актов. В целом ряде стран она осуществляется в плановом порядке через определенный период времени действия НПА. Такая оценка нацелена на определение степени достижения запланированного результата регулирующего воздействия, анализ фактических положительных и отрицательных последствий принятия НПА. Более того, нередко нормативные правовые акты изначально принимаются с определенным сроком действия (или как акты локального характера - пилотные проекты, эксперименты и т.п.) с тем, чтобы на практике изучить их влияние на экономическую среду или на социум в целом. Так, в Австралии с 2005 г. любые НПА в хозяйственной сфере автоматически аннулируются через 10 лет. Для сохранения регулирования тех или иных отношений предусматривается особая процедура, связанная с оценкой воздействия действующих норм и доказыванием их необходимости. Все мероприятия по сохранению и
изменению регулирования с применением процедуры оценки воздействия отражаются на специальном сайте [3].
В некоторых странах, например в Южной Корее (после мирового финансового кризиса 2008-2009 гг.), применяются так называемые «регуляторные песочницы» - экстренное сокращение на фиксированный срок (возможно на 1-2 года) регуляторной нагрузки путем отмены или упрощения отдельных нормативных требований [9].
Другими компонентами регулятор-ной политики выступают: ясный для предпринимателей язык правотворчества, контроль над функциями регуляторных органов, применение кодификации в целях систематизации законодательства, проверка обоснованности контрольно-надзорной деятельности, обеспечение согласованности нормативного регулирования на национальном и местном уровнях и т.д.
В 2012 г. Совет ОЭСР обобщил лучшие практики в этой сфере и выпустил «Рекомендации по регуляторной политике и управлению», включив в них 12 наиболее важных принципов результативной регуляторной политики [10, с. 4-5]. К ним Совет отнёс такие принципы, как:
1. Разработка политики регулирования на самом высоком государственном уровне.
2. Прозрачность и участие всех заинтересованных сторон в процессе регулирования.
3. Создание механизмов и институтов, осуществляющих надзор за целями и процедурами регуляторной политики, а также способствующих ее реализации и повышению качества.
4. Внедрение оценки регулирующего воздействия (ОРВ), начиная с ранней стадии разработки нормативных правовых актов.
5. Систематическое проведение плановой оценки действующих НПА.
6. Регулярная публикация отчетов о реализации регуляторной политики и проведении регуляторных реформ.
7. Проведение последовательной политики в отношении роли и функций регуляторных органов.
8. Проверка обоснованности контрольно-надзорной деятельности.
9. Применение стратегий оценки и управления рисками при разработке и реализации политики регулирования.
10. Обеспечение согласованности нормативного регулирования на наднациональном, национальном и субнациональном уровнях.
11. Поощрение развития регулятор-ной политики на местном уровне.
12. Учет международных норм и стандартов при разработке регуляторных мер, а также учет их потенциального влияния на иностранных партнеров.
При формировании государственной регуляторной политики такие принципы можно считать основными и наличие таковых в схемах её осуществления, в целях наибольшей эффективности, желательно и необходимо.
В Донецкой Народной Республике, Украине и России регуляторная политика пока находится в стадии своего становления, используются ещё далеко не все её инструменты и компоненты. К мероприятиям регуляторной политики можно отнести принятие в своё время Хозяйственного кодекса, так как в результате этого было отменено множество устаревших НПА и существенно снижена и упорядочена дальнейшая законотворческая деятельность. Предполагаемая его отмена может вызвать обратный процесс, что уже практически наблюдается. За исключением этого нюанса, в России и Украине регуляторная политика заключается в использовании в законотворческой практике специального механизма предотвра-
щения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования и проведении оценки фактического воздействия НПА.
В Донецкой Народной Республике в сентябре 2015 г. вступил в силу Закон ДНР «О нормативных правовых актах» от 24.08.2015 г. № 72-1НС [11] (далее - Закон), нормами которого были определены понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Донецкой Народной Республике, установлены их юридическая сила и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.
Ряд норм названного Закона можно было бы отнести к элементам регулятор-ной политики государства в сфере хозяйственной деятельности. Однако такого понятия, как «регуляторная политика» в законах Республики пока нет. Упоминание о ней содержится в Постановлении Совета Министров ДНР «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития Донецкой Народной Республики» от 17.12.2016 г. № 13-3, в соответствии с которым Министерство, среди прочих направлений своей деятельности, осуществляет функции по управлению в сфере регуляторной политики, а также «организует работу по реализации государственной политики в сфере регулирования предпринимательской деятельности в Донецкой Народной Республике» (пункт 3.5.1) [12].
Согласно нормам Закона нормативным правовым актом является письменный официальный документ, принятый
(изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права (пункт 11 части 1 ст. 1 Закона). Однако в данной дефиниции не конкретизирована сфера его правового регулирования.
В украинском законодательстве понятие «нормативно-правовой акт» дополнено следующими характерными признаками: 1) содержание в нём только норм права, то есть правил общего характера, имеющих государственную обязательность (именно поэтому их необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, не являющихся источниками права); 2) оформление в виде официального государственного документа, имеющего обязательные атрибуты: название акта (закон, указ, постановление и др.), наименование принявшего его органа.
Требования Закона опираются и взаимодействуют с нормами Конституции Донецкой Народной Республики [13]. Так, пункт 5 части 1 ст. 1 Закона определяет, что законодательная инициатива -официальное внесение установленным субъектом проекта закона Донецкой Народной Республики в законодательный орган го-
сударственной власти Республики. А перечень субъектов, имеющих право законодательной инициативы в Народном Совете ДНР, определяется ст. 72 Конституции Республики и принадлежит Главе ДНР, депутатам Народного Совета ДНР, его комитетам и комиссиям, Правительству ДНР, представительным органам местного самоуправления, образованным на территории Республики. Право законодательной инициативы также принадлежит Верховному Суду и Генеральному прокурору Республики по вопросам их ведения.
В соответствии с Конституцией и законами ДНР граждане Республики участвуют в разработке и принимают нормативные правовые акты непосредственно на референдуме ДНР, в порядке, установленном законодательством (часть 2 ст. 3 Закона). Однако соответствующего законодательства относительно участия граждан в нормотворческой работе или проведения в ДНР референдума, на сегодняшний день нет.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции. НПА может быть принят (издан) совместно несколькими уполномоченными органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими. Поскольку нормативные правовые акты являются официальными документами, которые принимаются в определенной законодательством форме и по установленной процедуре, то их название и субъект нормотворчества также четко определены.
Нормы Закона определяют порядок планирования и подготовки НПА (главы 4 и 5). Планирование определяется как текущее - до двух лет, так и перспективное - на три года и более. Планы подготовки нормативных правовых актов должны размещаться в информационно-телекоммуникационной сети интернет в установленном порядке.
Подготовка проекта нормативного правового акта, согласно Закону, должна включать:
1) рассмотрение правотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта НПА (Органы государственной власти, должностные лица, организации и граждане вносят в соответствующий правотворческий орган предложения о подготовке нормативных правовых актов);
2) организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;
3) сбор необходимых материалов и информации;
4) подготовку концепции проекта;
5) составление текста проекта;
6) общественное обсуждение;
7) согласование проекта;
8) проведение правовой и иных необходимых экспертиз.
Исходя из того, что основными задачами правотворческого процесса являются: определение степени востребованности обществом того или иного нормативного правового акта; оценка социальной базы будущего нормативного правового акта и степени охвата правовым регулированием общественных отношений, а также поиск оптимальных вариантов регулирования возникших общественных отношений, то оценка качества законопроекта становится одним из главных этапов его подготовки.
Согласно требованиям Закона для оценки качества проекта НПА должна проводиться экспертиза (правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др.). Проекты законов, а также проекты НПА, подготавливаемые государственными органами исполнительной власти, подлежат правовой и антикоррупционной экспертизе.
Порядок и методика проведения правовой экспертизы устанавливаются Правительством ДНР, если иное не установлено законами Республики (часть 2 ст. 30 Закона).
Порядок проведения правовой экспертизы НПА, представленного на государственную регистрацию в Министерство юстиции ДНР, утвержден Приказом Министерства юстиции Республики от 10.06.2016 г. № 523 [14]. Согласно пункту 4.1.22 Положения о Министерстве юстиции ДНР, утвержденного Указом Главы Донецкой Народной Республики от
27.05.2019 г. № 158, Министерство юстиции Республики с целью реализации возложенных на него задач проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию, разрабатывает и утверждает порядок проведения их правовой экспертизы [15].
Антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Законом ДНР от 14.09.2018 г. № 244-1НС «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [16].
Другие нормативные акты, регулирующие в соответствии с Законом проведение экспертиз, в Донецкой Народной Республике отсутствуют.
Следовательно, в нормативном правовом регулировании имеется пробел, поскольку порядка и методики проведения правовой экспертизы проектов НПА, как того требует Закон, в Донецкой Народной Республике нет. Правовая экспертиза нормативных правовых актов, т.е. уже принятых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции ДНР, которая осуществляется Министерством на основании своего же приказа, не подразумевает под собой ни оценку влияния принимаемого регулятор-ного акта, ни отслеживание его результативности.
Правотворческими органами с целью совершенствования НПА в пределах своих полномочий и в соответствии со ст. 54 Закона должен осуществляться мониторинг правоприменения нормативных правовых актов, который представляет собой комплексную плановую деятельность по сбору, анализу, оценке информации о применении конкретного нормативного правового акта, и ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату и
внедрению полученных результатов в реальность.
В целях совершенствования правовой системы Республики Глава ДНР своим Указом от 25.12.2018 г. № 148 утвердил Порядок осуществления мониторинга правоприменения в Донецкой Народной Республике [17] (ранее действовал Временный порядок осуществления мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Министерства юстиции, утвержденный Приказом Министерства юстиции от 06.04.2016 г. № 269). Пунктом 2 постановляющей части данного Указа Глава Республики обязал Правительство ДНР в 3 -месячный срок утвердить методику осуществления мониторинга правоприменения, а результаты мониторинга правоприменения учитывать при планировании законопроектной деятельности и подготовке проектов НПА. В Указе подробно определён порядок составления и рассмотрения плана мониторинга.
Таким образом, в данном Законе расписана процедура принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты, но осталась неучтенной процедура отслеживания результативности нормативных правовых актов. Первый шаг для решения этой проблемы был осуществлён принятием вышеупомянутого Указа Главы ДНР № 148, однако до сегодняшнего дня методика осуществления мониторинга правоприменения не утверждена.
Правительство Республики до 1 сентября текущего года обязано представить Главе ДНР доклад о результатах мониторинга, по итогам рассмотрения которого могут быть даны поручения государственным органам, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики и принятии мер по реализации предложений, содержащихся в представленном докладе.
Указанные даты пока не наступили, следовательно, говорить на данный момент о результативности этой процедуры невозможно.
Таким образом, для того, чтобы законодательная система Донецкой Народной Республики при любых обстоятельствах оставалась системой, содержащей взаимосвязанные элементы, обладала нужной и вполне достаточной их совокупностью, являлась внутренне согласованной и непротиворечивой, а также рациональным образом функционировала, развивалась и совершенствовалась, необходимо обеспечить постоянное соответствие регуляторной политики государства её основным принципам.
В рассматриваемой области в Украине правовые и организационные основы реализации регуляторной политики регулируются Законом «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003 г. № 1160-ГУ [18] (далее - Закон № 1160). Отслеживание результативности регуляторных актов проводится на основании Постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении методик проведения анализа влияния и отслеживания результативности регуляторного акта» от 11.03.2004 г. № 308 [19] (далее -Постановление № 308). Поскольку в ДНР пока отсутствуют нормы, полностью регулирующие данные отношения, то, руководствуясь Постановлением Совета Министров Республики «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» от 2 июня 2014 г. № 9-1 [20] и частью 2 ст. 86 Конституции Донецкой Народной Республики, можно было бы применять нормы указанных выше Закона и Постановления в части, не противоречащей Декларации о суверенитете, Конституции и законодательству Республики.
Так, утвержденная Постановлением № 308 Методика проведения анализа влияния регуляторного акта (так именуется в
украинском законодательстве НПА) устанавливает требования к проведению анализа влияния регуляторного акта, проект которого разработан регуляторным органом. Анализ проводится до обнародования проекта акта.
В процессе проведения анализа: определяется проблема, которую предполагается решить путем государственного регулирования (указываются причины возникновения проблемы; обоснование невозможности ее решения с помощью рыночных механизмов или действующих регуляторных актов; субъекты, на которых проблема оказывает негативное влияние);
определяются цели государственного регулирования;
определяются и оцениваются все приемлемые альтернативные способы достижения указанных целей, приводятся аргументы относительно преимущества выбранного способа (приводятся не менее двух возможных способов; оценка каждого из них; причины отказа от применения альтернативных способов решения проблемы; аргументы относительно преимущества избранного способа);
описываются механизм, который предлагается применить для решения проблемы, и соответствующие мероприятия (приводятся способы решения определенной проблемы и организационные меры, которые должны осуществить органы власти для внедрения регуляторного акта);
обосновываются возможности достижения определенных целей в случае принятия регуляторного акта (приводится оценка влияния внешних факторов на действие акта с определением и сравнением положительных и отрицательных обстоятельств, которые могут влиять на выполнение требований акта; оценка возможности внедрения и выполнения требований акта органами государственной власти и органами местного
самоуправления, физическими и юридическими лицами; характеристика механизма полной или частичной компенсации возможного ущерба в случае наступления ожидаемых последствий действия акта; а также отмечается периодичность осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением требований акта);
определяются ожидаемые результаты принятия акта (оценка выполнения требований регуляторного акта в зависимости от ресурсов, которыми распоряжаются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, физические и юридические лица, которые должны проводить или выполнять эти требования, производится путем осуществления расчета требований регуля-торного акта для органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и расчета затрат на внедрение государственного регулирования для субъектов малого предпринимательства);
обосновывается предложенный срок действия акта (в случае ограничения этого срока) (осуществляется с учетом достаточности этого срока для решения проблемы и достижения целей государственного регулирования);
определяются показатели результативности акта (прогнозные значения показателей результативности регулятор-ного акта устанавливаются в течение различных периодов после вступления в силу акта, обязательными из которых должны быть:
размер поступлений в государственный и местные бюджеты и государственные целевые фонды, связанные с действием акта;
количество субъектов хозяйствования и / или физических лиц, на которых распространяется действие акта;
размер средств и времени, которые будут тратиться субъектами
хозяйствования и / или физическими лицами, связанными с выполнением требований акта;
уровень осведомленности субъектов хозяйствования и / или физических лиц об основных положениях акта);
определяются мероприятия, с помощью которых будет осуществляться отслеживание результативности акта (указываются сроки проведения базового и повторного отслеживания результативности акта; вид данных (статистических, научных исследований или опросов), которые будут использоваться для такого отслеживания; группы лиц, которые будут отбираться для участия в соответствующем опросе; научные учреждения, которые будут привлекаться для отслеживания).
К данной Методике имеются четыре приложения:
Приложение 1 . Анализ регулятор-ного влияния. Результаты анализа излагаются письменно, подписываются разработчиком проекта, а в случае, когда разработчиком проекта является регуляторный орган, другой орган, учреждение или организация, - руководителем органа, учреждения или организации.
Приложение 2. Расходы на одного субъекта хозяйствования большого и среднего предпринимательства, возникающие в результате действия регулятор-ного акта.
Приложение 3. Бюджетные расходы на администрирование регулирования для субъектов крупного и среднего предпринимательства.
Приложение 4. Тест малого предпринимательства (М-тест).
Применение соответствующего методического обеспечения на территории ДНР требует определенных корректив в части оценки влияния положений регуля-торного акта на сферу интересов крупных, средних и малых предприятий. В то же время положительным аспектом
применения Методики проведения анализа влияния регуляторного акта можно считать наличие в документах пунктов, посвященных характеристике имеющейся проблемы, а также определению и оценке альтернативных способов достижения целей, что позволяет еще на начальных этапах разработки НПА обосновать целесообразность вмешательства законодателя.
Второй Методикой, утвержденной Постановлением № 308, является Методика отслеживания результативности ре-гуляторного акта.
Эта Методика устанавливает требования для осуществления отслеживания результативности принятого НПА. Для регуляторного акта осуществляется базовое, повторное и периодическое отслеживание в пределах сроков, установленных ст. 10 Закона № 1160.
Базовое отслеживание осуществляется до дня вступления в силу регулятор-ного акта или большинства его положений с целью оценки состояния отношений, на урегулирование которых направлено его действие.
Повторное отслеживание осуществляется через год после вступления в силу акта или большинства его положений, но не позднее, чем через два года, если решением регуляторного органа, принявшего этот акт, не установлен более ранний срок с целью оценки степени достижения этим актом определенных целей. Установленные количественные и качественные значения показателей результативности акта сравниваются со значениями аналогичных показателей, установленных во время базового отслеживания.
Периодическое отслеживание осуществляется раз в три года начиная со дня выполнения мероприятий по повторному отслеживанию, в том числе в случае, когда действие акта, принятого на определенный срок, было продолжено с целью оценки степени достижения актом определенных целей. Установленные
количественные и качественные значения показателей результативности акта сравниваются со значениями аналогичных показателей, установленных во время повторного отслеживания.
В процессе отслеживания устанавливается количественное и качественное значение для каждого показателя результативности, определенного при проведении анализа влияния регуляторного акта.
Отслеживания осуществляются на основе показателей и данных, определенных при проведении анализа влияния ре-гуляторного акта. Виды данных определяются регуляторным органом. В случае, если для установления количественных и качественных значений показателей результативности регуляторного акта необходима информация, которая не содержит статистические данные и данные научных исследований, проводится опрос совокупности респондентов в устной или письменной форме.
После выполнения соответствующих мероприятий готовится отчет отдельно для базового, повторного и периодического отслеживания, который подписывается руководителем регуляторного органа и обнародуется в установленном порядке.
В отчете о результатах отслеживания, кроме прочего, указываются: количественные и качественные значения показателей результативности акта; оценка результатов реализации регуляторного акта и степени достижения определенных целей.
Поскольку в ДНР на сегодняшний день отсутствуют порядок и методика проведения правовой экспертизы, план и методика мониторинга правоприменения, а утвержденные Постановлением Кабинета Министров Украины от 11.03.2004 г. № 308 Методика проведения анализа влияния регуляторного акта и Методика отслеживания результативности регулятор-ного акта не противоречат Декларации о
суверенитете и Конституции Донецкой Народной Республики, то данные нормативные акты можно применять до устранения данного пробела в нормативном правовом регулировании республиканского законодательства.
Отдельные опасения, что в Республике отсутствуют соответствующие государственные органы, реализующие необходимые для этого функции, нивелируются положениями того же упомянутого выше Постановления Совета Министров ДНР «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития Донецкой Народной Республики» от 17.12.2016 г. № 13-3, в соответствии с которым Министерство осуществляет функции по управлению в сфере регуляторной политики и организует работу по реализации государственной политики в сфере регулирования предпринимательской деятельности.
Поскольку законодатель Республики при подготовке базовых НПА ориентируется на законодательные акты и практику правоприменения Российской Федерации (РФ), целесообразно рассмотреть основные положения российского законодательства в изучаемой сфере. Регулятор-ная политика в России регулируется Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [21] и Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 г. № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [22].
Согласно Постановлению № 1318 уже на стадии обсуждения проекта нового НПА орган-разработчик должен предоставить материал, позволяющий достоверно убедиться в наличии проблемы, для решения которой требуется государственное вмешательство, и оценить действительную потребность в нем. Целесообразным при этом является указание степени соответствия документа целям последовательной реализации государственной экономической политики или отраслевых стратегий, согласованных концепций реформирования общественных отношений. Желательно также осуществить уведомление о планируемой подготовке проекта НПА органов государственной власти и групп субъектов хозяйствования, которых он непосредственно касается, на специально для этого предназначенном сайте в Интернете. Это дает возможность уже на этапе подготовки нормативного правового акта учесть мнение заинтересованных лиц (сторон), их замечания и предложения по сути проблемы и методов ее решения.
На следующем этапе готовый проект НПА вновь подвергается процедуре проведения публичных обсуждений в Интернете. Доработанный по результатам публичного обсуждения проект документа направляется в Министерство экономического развития Российской Федерации на предварительную экспертизу. Там осуществляется контроль того, рассмотрел ли разработчик все предложения, поступившие в ходе проведения публичных консультаций, и как он их учел. В заключении Минэкономразвития РФ делаются выводы о наличии или отсутствии в тексте НПА положений, которые вводят дополнительные обязанности, запреты и ограничения для субъектов хозяйственной деятельности, а также о возможном возникновении необоснованных расходов для указанных субъектов и бюджетной системы благодаря исполнению
требований НПА. Этот анализ служит основанием для выводов об обоснованности и эффективности нормотворческих решений.
Но практика применения Постановления № 1318 показывает низкую эффективность его норм. Основная проблема -«реактивный» характер российского законотворчества. Новые законодательные акты создаются не в рамках заранее сформированного плана формирования единого правового поля, а независимо друг от друга. Отсутствие указанного плана фактически означает отсутствие критериев, по которым можно производить предварительную оценку законопроектов. Финансово-экономическое обоснование зачастую является формальным. Например, в 2015 г. 90% всех законопроектов экономической и почти 72% бюджетной тематики оценивались как «не приводящие к дополнительным расходам бюджетов» [23].
Законотворческая работа в РФ в настоящее время носит узковедомственный характер. Задачи по изменению действующих норм формулируются узко и целенаправленно и почти никогда не выходят за границы компетенции ведомства, определенного в соответствующем поручении головным исполнителем, даже если планируемые изменения могут затрагивать отношения во многих других сферах общественной деятельности. Формально предотвращению возникновения коллизий между отдельными блоками законодательства должно служить привлечение в качестве соисполнителей сотрудников других федеральных органов исполнительной власти, однако практика обнаруживает низкую эффективность данного механизма
Информации, представляемой ведомствами в уведомлении о начале разработки проекта акта, недостаточно не только для того, чтобы сформировать общее представление о предлагаемых
регуляторных мерах, но иногда даже чтобы идентифицировать и осмыслить проблему. Это порождает отсутствие интереса со стороны адресатов регулирования к стадии уведомления. На практике роль механизма уведомления о начале разработки сводится к информированию подготовленных сотрудников подразделений по связям с госорганами крупных корпораций, что минимум через 15 дней последует размещение в Интернете проекта НПА и пояснительной записки [24].
В таких условиях вопрос об обоснованности и необходимости регуляторного вмешательства перемещается на стадию оценки уже готового проекта НПА, где его уже сложнее блокировать.
Такая правоприменительная практика сводит к минимуму целесообразность предварительной оценки НПА. Поэтому федеральные органы исполнительной власти рассматривают и задачу доказательства необходимости регулирующего вмешательства, и институт оценки регулирующего воздействия как обременительную бюрократическую формальность и используют возможности «аппаратного обхода». Все чаще выдвигаются предложения отказаться от сравнительно недавно внедренных «нормотворческих фильтров», сделать их добровольными. Из-под действия требований о необходимости проведения ОРВ последовательно исключается все больше категорий НПА [24]. Например, оценка не проводится в отношении проектов актов, подготовленных на основании поручений или указаний Президента РФ или поручений Председателя Правительства РФ, которые содержат прямое указание на необходимость разработки таких проектов в сжатые сроки.
В силу того, что повестка дня заседания органов государственной власти редко позволяет охватить все связанные с обсуждаемым вопросом элементы нормативного правового поля, убедиться в
наличии проблемы и оценить действительную потребность в государственном вмешательстве, работа по совершенствованию законодательства не носит системного характера. Это приводит к загромождению законодательства слабо проработанными, взаимно противоречащими и несбалансированными нормами. Ситуация усугубляется наличием большого количества отсылочных и бланкетных норм, что влечет за собой неконтролируемый прирост числа подзаконных актов.
В течение 2012-2018 годов был предпринят ряд попыток развития инструментария регуляторной политики: совершенствование процедуры оценки регулирующего воздействия проектов НПА, внедрение оценки фактического воздействия (ОФВ) действующих НПА на федеральном уровне, распространение ОРВ на уровень субъектов РФ и часть муниципальных образований, конкретизация требований к финансово-экономическим обоснованиям проектов НПА, развитие практики составления заключений на проекты НПА Экспертным советом при Правительстве РФ, попытки внедрения квази-ОРВ в законодательный процесс в ГД РФ, нормативное закрепление «облегченной» ОРВ в Центральном банке.
Но результаты были скромные. Например, на сайте Экспертного совета за период 2015-2017 годов было размещено 9 заключений, носивших рекомендательный характер. В открытых источниках отсутствует информация об их учете в рамках дальнейшего прохождения проектов. В рамках ОФВ поиск путей снижения административной нагрузки преимущественно осуществлялся в «компромиссных» сферах: переход на электронное взаимодействие, продление сроков действия разрешительных документов, устранение фактически не действующих норм и т.п. [24].
В целом можно сказать, что регуля-торная политика в России ещё находится
на недостаточном уровне развития. Создание действенной регуляторной политики российские ученые связывают, прежде всего, с формированием культуры подготовки проектов нормативных правовых актов, отвечающих потребностям рыночной экономики, гарантий учета мнения заинтересованных сторон, процедур транспарентности на всех стадиях разработки проектов актов [24]. Так, количество принимаемых в России законов (подписанных Президентом РФ) за год примерно соответствует аналогичному показателю некоторых европейских стран (например, Швеции, Дании). Но в отличие от РФ в европейских странах законом становится практически каждый внесенный в нижнюю палату парламента законопроект. В РФ законом становится только каждый третий из фактически рассмотренных Государственной Думой законопроектов. Эти факты свидетельствуют о невысокой эффективности и одновременно значительном уровне трансакционных издержек.
Важным направлением формирования культуры подготовки проектов НПА в РФ также должно стать развитие «доказательного» регулирования.
В ДНР также нелишним было бы внедрение такого передового инструмента, как процедура доказательства необходимости регуляторного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов таким образом, который изложен в проекте НПА. Целесообразно усилить требования к проектам НПА на предмет ясности, однозначности и доступности для любого предпринимателя языка правотворчества, устранения «незавершенного» регулирования, сведения к минимуму количества отсылочных и бланкетных норм. Заслуживает внимания такой механизм совершенствования качества нормотворческой деятельности как публичные консультации с использованием платформенных решений.
Еще одним важным направлением формирования действенной регуляторной политики российские ученые считают систематизацию действующих НПА [24]. Для этого предлагается разработка Концепции систематизации и развития законодательства РФ с участием ведущих научных и аналитических центров юридической и экономической науки, представителей общественности и предпринимателей. При этом предполагается: определить систему нормативных правовых актов, их иерархию, способы разрешения коллизий, внедрить в правотворчество инструменты дерегулирования, а также кодифицировать существующие, разрешить вопросы, связанные с разработкой, принятием и общими принципами применения нормативных правовых актов (при сокращении избыточных и дублирующих экспертиз и обсуждений). Это должно создать условия для перехода к полному циклу оценки регулирования.
Эти действия еще более важны для
ДНР.
Исходя из реально сложившейся в Республике правовой ситуации (с учётом возможного влияния на её состояние законодательства Российской Федерации) и зарубежного опыта можно сделать следующие выводы:
1. В настоящее время в Республике применение «в рафинированном виде» российского или украинского законодательства в сфере реализации регулятор-ной политики будет сопряжено с возникновением ряда юридических коллизий, организационных и технических противоречий.
В таких условиях представляются возможными следующие варианты развития событий и формирования регу-ляторной политики в сфере хозяйственной деятельности в ДНР: первый - сформировать правовое поле на основе действующего временно законодательства с учетом республиканской специфики
государственного управления, второй -разработать собственный пакет нормативных правовых актов по реализации регу-ляторной политики в государстве, адаптируя успешный зарубежный опыт к своим условиям, в том числе украинский и российский, и третий, компромиссный между первыми двумя - максимально использовать действующее временно законодательство и формировать новое, используя наиболее полезные нормы действующего, чтобы в итоге не создать кардинальных противоречий. Этот вариант наиболее целесообразен и на основании такого понимания ситуации вносятся дальнейшие предложения.
2. Поскольку в Республике на сегодняшний день отсутствуют порядок и методика проведения правовой экспертизы, планы и методика мониторинга правоприменения, а утвержденные Постановлением № 308 Методика проведения анализа влияния регуляторного акта, и Методика отслеживания результативности ре-гуляторного акта не противоречат Декларации о суверенитете и Конституции Донецкой Народной Республики, то данные нормативные акты могут применяться на территории Республики до устранения данного пробела.
3. Целесообразно внести необходимые изменения в Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» или подготовить проект нормативного правового акта о государственной регуляторной политике, где законодательно закрепить принципы регуляторной политики; права граждан, субъектов хозяйствования, научных учреждений, консультационно-совещательных органов и пр. в осуществлении регуляторной политики; планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов; подготовку анализа регуляторного влияния; обнародование проектов регулятор-ных актов с целью получения замечаний и предложений; отслеживание результа-
тивности регуляторных актов; пересмотр регуляторных актов; официальное обнародование регуляторных актов; обнародование информации об осуществлении ре-гуляторной деятельности и т.п.
4. С целью реализации требований норм Закона «О нормативных правовых актах»:
пункта 3 части 1 ст. 3, где субъектом правотворческой деятельности определены органы местного самоуправления и их должностные лица, логично внести соответствующие предложения в проект готовящегося законодательного акта о местном самоуправлении;
части 2 ст. 3 относительно участия граждан Республики в разработке и принятии регуляторных актов, можно подготовить предложения к проектам нормативных правовых актов о референдумах в Республике.
5. Имеет смысл разработать проект нормативного правового акта об экспертной деятельности, в котором определить базовый порядок и основные требования к проведению различных видов экспертиз и, в частности, правовой, финансово-экономической, научно-технической и др.
6. Важно также разработать проекты методик: осуществления мониторинга правоприменения, проведения анализа и оценки влияния регуляторного акта, размещения в информационно-телекоммуникационной сети интернет планов подготовки нормативных правовых актов.
Список использованной литературы
1. Parker, D. Measuring Regulatory Performance. The Economic Impact of Regulatory Policy: A Literature Review of Quantitative Evidence/ D. Parker, C. Kirkpatrick // OECD Expert Paper. - 2012. - No.3. - DOI: citeseerx .ist.psu.edu/vi ewdoc/summary? do i=10.1.1.398.3017
2. Джейкобс, С. Дерегуляционная "гильотина": правильный мировой опыт
[Электронный ресурс] / С. Джейкобе,
B. Антоляк // Finance.ua. - 2015. - 5 окт. -URL: https://news.finance.ua/ru/news/-/ 360172/deregulyatsionnaya-gilotina-pravil nyj-mirovoj-opyt
3. McMillan, J. Review of the Legislative Instruments Act 2003 / J. McMillan // Paper to the Australia-New Zealand Scrutiny of Legislation Conference, Canberra. -2009. - 7 July - DOI: https:// www.aph.gov.au/About_Parliament/Senate/ Whats_On/Conferences/sl_conference/pa-pers/mcmillan
4. Ефремов, А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества / А.А. Ефремов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - № 2. - С. 121-133.
5. Крючкова, П.В. Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования / П.В. Крючкова, А.Е. Шаститко // Общественные науки и современность. -2006. - № 4. - С. 21-31.
6. Сарычева, Н.Н. Оценка регулирующего воздействия в регионах России. Текущая ситуация и пути развития / Н.Н. Сарычева // Государственное управление. Электронный вестник. - 2016. -№ 56. - С. 168-193.
7. Ашурков, О.А. Хозяйственный кодекс Украины и регуляторная политика в сфере хозяйственной деятельности / О.А. Ашурков // Экономика и право. -2004. - № 2. - С. 29-41.
8. Юлдашев, О.Х. Регуляторна поль тика як шструмент вдосконалення госпо-дарського законодавства: монографiя. -К.: МАУП, 2006. - 302 с.
9. Сеонг-чин, Х. Антикризисное регулирование в условиях догоняющей модернизации (на примере Республики Корея) [Электронный ресурс] / Хан Сеонг-чин // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2011. - 12 (105). -
C. 66-75. - URL: https://cyberleninka.ru/
article/v/antikrizisnoe-regulirovanie-v-uslo
viyah-dogonyayuschey-modernizatsii-na-
primere-respubliki-koreya
10. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance // OECD. - 2012. - DOI: /gov/regulatory- pol-icy/recommendations-guidelines.htm
11. О нормативных правовых актах. Закон Донецкой Народной Республики от
07.08.2015 г. № 72-IHC (в ред. от 11.01.2018 г.) [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: https:// dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/ prinyatye/zakony/zakon-donetskoj-narod noj-respubliki-o-normativnyh-pravovyh-aktah/
12. Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития Донецкой Народной Республики: Постановление Совета Министров ДНР от
17.12.2016 г. № 13-3 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: http://doc.dnr-online.ru/wp-content/uploads/ 2018/07/Postanov_N13_3_17122016.pdf
13. Конституция Донецкой Народной Республики от 14 мая 2014 г. [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: https://dnrsovet.su/konstitut-siya/
14. Об утверждении Порядка проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики: Приказ Министерства юстиции Донецкой Народной Республики от 10.06.2016 г. № 523, зарегистрирован 14.06.2016 г. № 1351 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0027-523-20160 610/
15. Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики: Указ Главы Донецкой Народной Республики от 27.05.2019 г. № 158 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: http://doc.dnr-
online.ru/wp-content/uploads/2019/05/-Ukaz_N158_27052019_ch.pdf
16. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Закон Донецкой Народной Республики от 14 сентября 2018 г. № 244-IHC [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. -URL: https://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/prinyatye/zakony/ob-antikorrupt sionnoj-ekspertize-normativnyh-pravovyh-aktov-i-proektov-normativnyh-pravovyh-aktov/
17. Порядок осуществления мониторинга правоприменения в Донецкой Народной Республике: Указ Главы Донецкой Народной Республики от 25.12.2018 г. № 148 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: https://dnr-online.ru/download/ukaz-glavy-donetskoj-narodnoj-respubliki-148-ot-25-12-2018-goda-ob-utverzhdenii-poryadka-osushhestvleniya-monitoringa-pravoprime neniya-v-donetskoj-narodnoj-respublike/
18. Про засади державно! регулятор-но! пол^ики у сферi господарсько! дiяль-ностт Закон Укра!ни вщ 11.09.2003 р. № 1160-IV // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2004. - № 9. - Ст. 79.
19. Про затвердження методик про-ведення аналiзу впливу та вщстеження результативности регуляторного акта: Постанова Кабшету Мшю^в Укра!ни вщ 11.03.2004 р. № 308// Урядовий кур'ер. -2004. - № 55.
20. О применении Законов на территории ДНР в переходный период: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 2 июня 2014 г. № 9-1 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ДНР. - URL: http://doc.dnr-online.ru/doc/dokumenty-soveta-minist rov/postanovlenie-9-1 -ot-02-06-2014g-o-
primenenii-zakonov-na-territorii-dnr-v-perexodnyj -period/
21. О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1318 [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс - надежная правовая поддержка: официальный сайт. -URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_139421/
22. О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 г. № 83 (ред. от 29.08.2018 г.) [Электронный ресурс] // Консультант-Плюс - надежная правовая поддержка: официальный сайт. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LA W_174824/
23. Калинин, А.М. Финансово-экономические обоснования законопроектов: текущее положение и варианты совершенствования / А.М. Калинин, А.С. Дупан // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. -№ 3. - С. 125-132.
24. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего / А.Е. Голодникова и др.; под ред. М.О Комина. - М.: Центр стратегических разработок [Электронный ресурс] / Система ГАРАНТ. - URL:http:// base.garant.ru/77580500/#ixzz5tAQkK77E
Статья поступила в редакцию 20.08.19
