CC BY
35
DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.3
НОВЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
ЛУКЬЯНОВА Влада Юрьевна, заведующая лабораторией правового мониторинга и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат философских наук
Россия, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
ПАВЛУШКИН Алексей Владимирович, ведущий научный сотрудник лаборатории правового мониторинга и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
Россия, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье изучаются юридические технологии, направленные на оценку эффективности нормативного регулирования в государствах — участниках Евразийского экономического союза: правовые мониторинговые исследования и оценка регулирующего воздействия.
Методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, обобщение, диалектический) и специальные научные (сравнительное правоведение, формально-логический, юридико-технический анализ).
Исследованы положения нормативных правовых актов, закрепляющие порядок проведения правовых мониторинговых исследований, а также полномочия субъектов данного направления в государственном управлении. Раскрыты теоретические и нормативные основы организации правовых мониторинговых исследований. Деятельность по оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов рассматривается как составляющая правовых мониторинговых исследований. Подвергнуты всестороннему анализу основные направления правовых мониторинговых исследований, проводимых соответствующими должностными лицами государственных органов в государствах — участниках Евразийского экономического союза.
Подчеркивается значимость мониторинговой деятельности для совершенствования правовой системы в государствах — участниках Евразийского экономического союза. Резюмируется, что при проведении оценки регулирующего воздействия необходимо использовать правовой мониторинг. Правовые мониторинговые исследования позволяют оценить соответствие последствий нормативного регулирования его целям, заложенным при принятии правового предписания, а также качество процедур оценки регулирующего воздействия, проведенных на стадии разработки и принятия правовых актов. Сформулированы рекомендации и предложения по оптимизации механизма осуществления правовых мониторинговых исследований и оценки регулирующего воздействия в государствах — участниках Евразийского экономического союза.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз, Евразийская экономическая комиссия, оценка регулирующего воздействия, правовой мониторинг.
Для цитирования: Лукьянова В. Ю., Павлушкин А. В. Новые юридические технологии в государствах — участниках Евразийского экономического союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. №№ 5. С. 49— 64. DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.3
NEW LEGAL TECHNOLOGIES IN THE STATES PARTICIPATING IN THE EURASIAN ECONOMIC UNION
V. Yu. LUKYANOVA, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow 117218, Russian Federation
E-mail: [email protected]
A. V. PAVLUSHKIN, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow 117218, Russian Federation
E-mail: [email protected]
The article examines the legal technologies that assess the effectiveness of the regulations in the member states of the Eurasian Economic Union: legal monitoring studies and assessment of regulatory impact.
For achieving the given aim, various methods, such as general scientific (analysis and synthesis, generalization, dialectic) and special scientific (comparative jurisprudence; formal-logical, law-technological analysis) were used.
The passage examines provisions of normative legal acts that secure the order of legal monitoring studies, as well as the authorities of the participants of this direction in public administration. The theoretical and normative basis of legal monitoring organization of studies is discussed. The assessment of the regulatory impact of the legislations and their projects is seen as a part of the legal monitoring studies. The authors analyze the chief directions of legal monitoring studies that are done by the Eurasian Economic Union member states officials. It is noted that in the implementation of the regulatory impact assessment should monitor the interstate instruments on which this assessment was carried out. In this case, legal monitoring studies give an ability to evaluate the compliance of consequences and aims of legal regulations, that were put in the basis during the adaptation of legal requirements, as well as the quality of the regulatory impact assessment procedures performed on the stage of the development and adoption of normative acts.
The authors give the recommendations and suggestions considering the optimization of legal monitoring studies mechanism and regulatory impact assessment in the member states of the Eurasian Economic Union.
Keywords: Eurasian Economic Union, Eurasian Economic Commission, regulatory impact assessment, legal monitoring.
For citation: Lukyanova V.Yu., Pavlushkin A .V. New Legal Technologies in the States Participating in the Eurasian Economic Union. Zhurnalzarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogopravovedeniya = Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2019, no. 5, pp. 49—64. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.3
В настоящее время развитие международных отношений характеризуется переходом от од-нополярной к многополярной модели, демонстрируя ускоренное изменение политических конфигураций, сложившихся на международной арене в предыдущие годы. Одним из проявлений подобных трансформаций стало появление на евразийском пространстве динамично развивающегося межгосударственного интеграционного объединения — Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз), в рамках которого должны быть обеспечены «свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики», определенных Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее — Договор о ЕАЭС) и международными правовыми актами Союза1.
Создание ЕАЭС, как и формирование любого другого межгосударственного интеграционного объединения, обусловило возникновение особого правового пространства, которое включает не только его (Союза) специфические международно-правовые инструменты (Договор о ЕАЭС, учредивший это интеграционное объединение, международные правовые акты и иные акты, включая акты органов управления ЕАЭС, формирующие его внутреннюю правовую систему — право Союза), но и национальное законодательство государств — участников ЕАЭС и иные социальные регуляторы, формирующиеся в рамках религиозных, этнических, местных и профессиональных сообществ2. Поэтому эффективность процессов формирования и функционирования ЕАЭС зависит не только от того, насколько адекватно конкретный
1 Статья 1 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
2 См.: Каширкина А. А., Морозов А. Н. Правовые аспек-
ты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 98.
инструментарий достижения целей международной интеграции, в том числе правовая система ЕАЭС, отражает его специфику, а также особенности «внешней среды», в которой Союз формируется и функционирует, но и от степени сближения и гармонизации национальных правовых систем государств — членов этого межгосударственного интеграционного объединения.
В государствах — членах ЕАЭС процесс нормотворчества протекает весьма активно, поскольку переход «от построения развитого социализма к капитализму», перестройка хозяйственного механизма и его ориентация на рыночные отношения потребовали существенной трансформации всей системы национального законодательства. Причем изменения, которые претерпели некоторые отрасли, оказались столь существенны, что это позволяет говорить о том, что они были созданы практически заново.
Ситуация осложняется еще и тем, что в ряде случаев изменения, вносимые государствами — членами ЕАЭС в национальное законодательство, имеют разнонаправленный характер. Приведем лишь один пример. В Российской Федерации в целях создания благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности в течение ряда лет проводится реформирование системы лицензирования отдельных видов деятельности. И в частности — сужение сферы применения данного административно-правового режима. Если перечень лицензируемых видов деятельности, установленный Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»3, включал свыше 200 позиций, то действующий Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает необходимость лицензирования лишь 52 видов экономической деятельности. Однако сокращение подлежащих лицензированию видов деятельности в ряде слу-
3 Утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ.
чаев было произведено посредством их укрупнения и (или) объединения. Это приводит к расширению пределов усмотрения лицензирующих органов, с одной стороны, и к появлению возможности предъявлять излишние лицензионные требования к работам, входящим в отдельный вид деятельности, — с другой. В то же время в таких государствах — членах ЕАЭС, как Республика Казахстан (РК) и Республика Беларусь (РБ), законодатель пошел по иному пути — по пути конкретизации видов и подвидов лицензируемой деятельности4 и, следовательно, увеличения их числа. Очевидно, что такая разница в подходах препятствует сближению и гармонизации правовых систем государств — членов ЕАЭС и, как следствие, оказывает негативное влияние на процессы евразийской интеграции.
В этих условиях особую актуальность приобретает вопрос о трансформации правовых систем государств — участников ЕАЭС в направлении обеспечения их сближения и повышения эффективности. Для его решения в последние два десятилетия разрабатываются новые юридические технологии, позволяющие осуществлять аналитическое изучение и оценку действия правовых норм. В их числе — технологии правового мониторинга, оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов (далее — НПА) и проектов нормативных актов и др.
Оценка (анализ) регулирующего воздействия5. В мировой практике данная юридическая технология имеет достаточно давнюю историю. В частности, в государствах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) применение этой технологии насчитывает почти 30 лет6. Некоторые исследователи7 связывают создание и развитие
4 См., например, Указ Президента РБ от 1 сентября 2010 г. № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Закон РК от 16 мая 2014 г. № 202-V ЗРК «О разрешениях и уведомлениях».
5 Далее для обозначения процедуры оценки регулирующего воздействия используется аббревиатура «ОРВ», для обозначения процедуры анализа регулятивного воздействия — аббревиатура «АРВ».
6 См.: Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия. URL: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42047676.pdf.
7 См.: Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования рос-
сийского законодательства: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (г. Москва, 30 марта 2007 г.) / под ред. С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. М., 2007. С. 132—151; Воль-манн Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 1. С. 12—15; Минаев А. В. Оценка регулирующего воздействия: современное состоя-
этой юридической технологии с тем, что во второй половине ХХ в. в идеологической сфере западного (прежде всего) общества на смену идее усиления роли государства по мере становления «государства благосостояния» (welfare state) пришли и прочно утвердились идеи определяющей роли управления в развитии и институализации общества. В правовой сфере соответствующие представления воплотились в концепциях «нового государственного управления» (New Public Management, NPM) и «общественно значимого управления» (Public Value Management, PVM)8. В ходе этих трансформаций менялось и представление об оценке регулирующего воздействия.
Так, Х. Вольманн выделяет три этапа реформирования государственного управления, которым соответствует различное понимание целей и механизмов оценки регулирующего воздействия. Суть первого этапа (1960—1970-е гг.) — формирование «государства благосостояния», сопровождающееся реализацией модели политико-управленческого цикла, в рамках которого ОРВ предстает как один из элементов механизма отбора информации, необходимой для принятия политических решений и реализации политики в целом. Цель применения этого механизма — максимизация эффективности воздействия тех или иных программ. Пионерами в применении этой технологии выступили США, а также страны Северной Европы, прежде всего Норвегия.
Сущность второго этапа (середина 1970-х — 1980-е гг.) определялась Первым мировым энергетическим кризисом 1973—1974 гг., который придал проблеме максимизации экономической эффективности и созданию реально работающих механизмов государственного управления новое звучание. В рамках этой проблемы оценка регулирующего воздействия должна была обеспечить реализацию вырабатываемых государствами мер государственной политики. Наиболее активно подобные инструменты формировались в этот период в Нидерландах и Великобритании.
Третий этап (1980—1990-е гг.) связан со становлением концепции NPM, которая провозглашалась «постбюрократической» и противопоставлялась традиционному государственному управлению. Соответственно, инструменты и мероприятия оценки регулирующего воздействия этого периода имели, по оценке Х. Вольманна, внутреннюю природу: «Завязанные на аудите эффективности деятельности агентств, самооценивании и составлении отчетов, они стали интегральной частью полноценного государственного
ние и перспективы развития в России // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2011. № 4. С. 127—142.
8 О характерных чертах и различиях указанных концепций (парадигм) см.: Хабриева Т. Я., Лукьянова В. Ю. Право и экономическая деятельность // Общественные науки и современность. 2016. № 3. С. 5—21.
управления»9. Предполагалось, что именно наличие инструментов и институтов внутренней самооценки органов государственной власти позволит существенно повысить качество государственного управления и сократить соответствующие издержки. Однако имманентно присущие концепции NPM недостатки, приведшие к усилению фрагментированности государственного управления и повышению его корруп-циогенности, предопределили трансформацию этой концепции в концепцию PVM. Последняя основывалась на идеях равноправного сотрудничества государственных и негосударственных структур. Еще один краеугольный камень этой концепции — фрагмен-тированный и исключительно реактивный характер управляющей деятельности государства, деятельности, целью которой провозглашено не решение поставленных задач и не достижение заранее определенного (намеченного) результата, а реагирование на запросы и предпочтения граждан и иных «пользователей» соответствующих услуг10. Соответственно, ОРВ стала по -ниматься как аналитическая процедура, направленная не на «диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики» (Х. Воль-манн), а на «решение отдельных вопросов (курсив наш. — В. Л., А. П.), связанных с разработкой, реализацией и результатами реализации проектов, программ или политики»11, включая «выявление и оценку возможных эффектов (воздействий), которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер»12. В этот же период появились представления о том, что данная процедура должна носить систематический (Вводное руководство...) или периодический (Paul J. Gertler и др.) характер.
Вместе с тем единое понимание того, что является объектом ОРВ, в настоящее время отсутствует. Некоторые ученые полагают, что это планируемые, реализуемые или законченные реализацией проекты и программы13. В то же время согласно упомянутым выше Детерминантам качества анализа регулирующего воздействия это «выгоды и издержки предлагаемых норм регулирования»14. Другие ученые считают, что
9 ВольманнХ. Указ. соч. С. 12.
10 См.: Хабриева Т. Я., Лукьянова В. Ю. Указ. соч. С. 7, 10.
11 GertlerP. J., MartinezS., PremandP. et al. Impact Evaluation in Practice. 2nd ed. Washington, 2016. Р. 7.
12 Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия (АРВ). URL: https://www.oecd.org/gov/ regulatory-policy/50240574.pdf.
13 См.: Gertler P. J., Martinez S., Premand P. et al. Op. cit. P. 327; Шевченко И. К., Костенко М. А., Федотова А. Ю. Ге-незис моделей оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в социально-экономическом развитии: зарубежный опыт и российская перспектива // Известия ЮФУ. Технические науки. 2012. № 8. С. 53.
14 Детерминанты качества анализа регулирующего воз-
действия. С. 4.
«нормы регулирования» в данном контексте — это исключительно нормы законодательных актов15.
Говоря о применении юридической технологии ОРВ (АРВ) в государствах — членах ЕАЭС, необходимо отметить следующее.
В настоящее время реализация указанной технологии предусматривается законодательством всех пяти государств — членов ЕАЭС (см. табл. 1). Об этом свидетельствуют, в частности, нормы Закона Республики Армения от 28 марта 2018 г. № ЗР-180 «О нормативно-правовых актах» (далее — Закон РА № ЗР-180); Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее — Закон РБ № 130-З); Предпринимательского кодекса и Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480-У ЗРК «О правовых актах» (далее — Закон РК № 480-У ЗРК); Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г. № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» (далее — Закон КР № 241) и Закона Кыргызской Республики от 5 апреля 2008 г. № 55 «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования предпринимательской деятельности» (далее — Закон КР № 55); постановления Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», а также иных актов, принятых в развитие их норм. И во всех пяти государствах объектом применения рассматриваемой юридической технологии являются проекты НПА — уже разработанные или только планирующиеся к разработке. Однако понимание роли и места данной юридической технологии в системе правотворчества существенным образом различается. На это указывает, в частности, тот факт, что для обозначения этой технологии в государствах — членах ЕАЭС используются разные термины: законодательство Республики Армения, Республики Беларусь и Российской Федерации оперирует термином «оценка регулирующего воздействия», тогда как в законодательстве Республики Казахстан используется термин «анализ регуляторного воздействия», а в Кыргызской Республике — «анализ регулятивного воздействия».
Некоторые ученые полагают, что «при всем разнообразии терминов их сущность практически идентична»16. По нашему мнению, согласиться с таким утверждением нельзя. Согласно толковым словарям русского языка под оценкой понимаются: мнение, суж-
15 См.: Мадер Л. Указ. соч. С. 140.
16 Тургель И. Д., Панзабекова А. Ж. Оценка регулирующего воздействия в постсоветских странах: результаты, проблемы, перспективы // Управленческие науки. 2018. № 2. С. 87.
дение о качестве, достоинствах кого- или чего-либо; составление представления, суждения о ком- или чем-либо; определение стоимости кого- или чего-либо17.
В свою очередь, термином «анализ» обозначаются «метод научного исследования, состоящий в расчленении целого на составные части (элементы); определение состава и свойств чего-либо, исследование их»18.
Соответственно, ОРВ — это процедура, которая позволяет составить представление, суждение о качестве, достоинствах и недостатках мер правового регулирования, вводимых или корректируемых оцениваемым проектом НПА, а также определить «стоимость» соответствующих мер для государства, общества и предпринимателей. На это указывает, в частности, белорусское и российское законодательство, которое называет одной из основных целей применения данной юридической технологии выявление в проекте НПА положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов как у субъектов экономической деятельности, так и у государства19.
В то же время под АРВ понимается гибкая система исследовательских процедур, позволяющих оценить влияние различных — альтернативных — подходов к регулированию и регуляторных механизмов для достижения определенных целей социально-экономического развития страны и на этой основе выбрать оптимальный вариант правового регулирования общественных отношений в соответствующей сфере.
Рассмотрим указанные юридические технологии подробнее.
Анализ регулятивного воздействия. Право является регулятором общественных отношений, поэтому всякая правовая норма принимается для достижения общественно значимого и социально полезного результата. Иногда заданный результат достигается полностью, иногда — лишь частично, а иногда устанавливается непредвиденный негативный результат. Почему так происходит? Ответ на этот вопрос таится в характерных особенностях человеческой деятельности, которые были выявлены отечественным философом Э. Г. Юдиным и иными исследователями. В число таких особенностей входит не только ее (деятельности) целенаправленный характер, но и множе-
17 См.: Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А. П. Ев-геньевой. 2-е изд. Т. 2. К—О. М., 1982. С. 730.
18 Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А. П. Евгенье-вой. 2-е изд. Т. 1. А—Й. М., 1981. С. 36.
19 См. п. 5 ст. 45 Закона РБ № 130-3 и п. 4 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318.
ственность целей деятельности. «Человек, — подчеркивал исследователь, — никогда не ограничивается реализацией какой-то одной цели»20. Более того, «различные виды человеческой деятельности могут быть направлены на реализацию не только различных, но и, зачастую, взаимоисключающих целей»21.
Эти представления справедливы и для правотворческой деятельности. Приведем лишь один пример. Закон Республики Казахстан от 9 ноября 2004 г. № 603-II «О техническом регулировании», вводя в правовую систему Республики Казахстан новый вид НПА — технический регламент, установил, что они (технические регламенты) принимаются в целях: обеспечения безопасности продукции, процессов для жизни и здоровья человека и окружающей среды, в том числе растительного и животного мира; обеспечения национальной безопасности; предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей относительно безопасности и качества продукции, услуги; устранения технических барьеров в торговле. Теоретически каждый технический регламент должен обеспечивать достижение всех перечисленных целей, однако de facto в каждом конкретном случае, в зависимости от специфики объекта технического регулирования, в отношении которого устанавливаются требования безопасности, одна из них превалирует. Так, регламент, посвященный вопросам обеспечения безопасности питьевой воды для населения22, должен быть направлен в первую очередь на минимизацию риска причинения вреда здоровью и жизни людей, тогда как в техническом регламенте, посвященном вопросам ядерной и радиационной безопасности для ядерных, радиационных и электрофизических установок23, существенное внимание должно уделяться также вопросам обеспечения национальной безопасности. Нельзя упускать из виду тот факт, что различные средства правового регулирования регламентируют различные аспекты деятельности по-разному. Так, те же самые вопросы обеспечения безопасности питьевой воды являются предметом правового регулирования не только законодательства о техническом регулировании, но и законодательства Республики Казахстан о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Соответственно, возникает проблема иерархии целей и видов деятельности, составляющими которой являются, во-первых, соотношение, соподчинение це-
20 Юдин Э. Г. Методология науки. Системность. Деятельность. М., 1997. С. 289—292.
21 Там же.
22 См. Технический регламент «Требования к безопасности питьевой воды для населения», утв. постановлением Правительства Республики Казахстан от 13 мая 2008 г. № 456.
23 См. Технический регламент «Ядерная и радиационная безопасность», утв. приказом Министра энергетики Республики Казахстан от 20 февраля 2017 г. № 58.
Таблица 1
Оценка (анализ) регулирующего воздействия в государствах — членах Евразийского экономического союза
Характери- Республика Республика Беларусь Республика Казахстан Кыргызская Российская Федерация
стики юри- Армения Республика
дической
технологии
1 2 3 4 5 6
Наимено- Оценка регу- Оценка регулирующего Анализ регуляторного Анализ регулятив- Оценка регулирующего воз-
вание лирующего воздействия воздействия ного воздействия действия
воздействия
Цель про- Будет опреде- Выявление положений, Повышение действен- Определение соот- Определение и оценка воз-
ведения ляться Прави- устанавливающих из- ности и эффективно- ветствия результа- можных положительных и
тельством РА быточные обязанности, сти государственной тов государствен- отрицательных последствий
запреты и ограничения, политики в части ис- ного регулирова- принятия проекта акта на ос-
необоснованные рас- пользования конкрет- ния, установленного нове анализа проблемы, цели
ходы для юридических ных регуляторных НПА, целям этого ее регулирования и возмож-
лиц и индивидуальных инструментов через регулирования ных способов решения, вы-
предпринимателей оценку альтернатив- явление в проекте акта поло-
ных подходов регу- жений, вводящих избыточ-
лирования для дости- ные обязанности, запреты и
жения определенных ограничения для физических
целей или решения и юридических лиц в сфере
четко определенных предпринимательской и иной
проблем экономической деятельности
или способствующих их вве-
дению, а также положений,
способствующих возникно-
вению необоснованных рас-
ходов физических и юридиче-
ских лиц в сфере предприни-
мательской и иной экономи-
ческой деятельности, а также
бюджетов всех уровней бюд-
жетной системы РФ
Объект Проектзако- Проекты НПА, преду- Проекты докумен- НПА и проекты Законодательные и иные нор-
оценки на или поста- сматривающие: введе- тов Системы госу- НПА мативные правовые акты в
новления Пра- ние новых администра- дарственного пла- сфере предпринимательской,
вительства тивных процедур, уста- нирования, концеп- инвестиционной и иной эко-
РА, в том чис- новление и (или) увели- ции проектов законов номической деятельности,
ле проект зако- чение размера платы, РК, проекты НПА РК, принимаемые органами госу-
на, предложен- взимаемой при осуще- проекты технических дарственной власти РФ, субъ-
ный депутатом ствлении администра- регламентов Евразий- ектов РФ, а также органами
или фракци- тивных процедур, уве- ского экономического местного самоуправления
ей Националь- личение сроков осу- союза, предусматри-
ного собрания ществления админи- вающих введение ре-
или в порядке стративных процедур, гуляторного инстру-
гражданской расширение перечней мента и связанных с
инициативы и документов и (или) све- ним требований или
введенный в дений, представляемых ужесточение регули-
оборот Нацио- заинтересованными ли- рования
нальным со- цами в уполномочен-
бранием ный орган для осуще-
ствления администра-
тивных процедур,
сокращение сроков дей-
ствия справок, иных
документов, выдавае-
мых при осуществле-
нии административных
процедур в отношении
юридических лиц и ин-
дивидуальных пред-
принимателей;
иные дополнительные
обязанности, запреты и
ограничения, расходы
для юридических лиц и
индивидуальных пред-
принимателей
Окончание таблицы 1
1 2 3 4 5 6
Стадия Стадия нор- Стадия нормотворче- «Нулевая» — до нача- «Нулевая» — до на- Стадия нормотворчества.
нормотвор- мотворчества. ства. Оценке подлежат ла разработки текста чала разработки тек- Оценке подлежат разработан-
ческого Оценке подле- разработанные проек- проекта НПА. Ста- ста проекта НПА. ные проекты НПА
процесса, жат разрабо- ты НПА дия нормотворчества. Стадия нормотвор-
на которой танные проек- Оценке подлежат раз- чества. Оценке под-
п роводится ты НПА работанные проекты лежат разработан-
юридиче- НПА. Стадия право- ные проекты НПА.
ская техно- применения Стадия правоприме-
логия нения
Субъекты, Орган госу- Законом не определены Межведомственная Разработчик про- Федеральные органы испол-
участвую- дарственно- комиссия по вопросам екта нормативно- нительной власти, в том чис-
щие в реа- го управления, регулирования пред- го правового ак- ле Минэкономразвития Рос-
лизации разрабатываю- принимательской дея- та. Для проведения сии (уполномоченный орган),
юридиче- щий проект за- тельности. Уполно- анализа регулирую- органы — разработчики про-
ской техно- кона или по- моченный орган по щего воздействия екта; «заинтересованные» ор-
логии становления предприниматель- приказом государ- ганы; органы государствен-
Правительства ству. Местный испол- ственного орга- ной власти субъектов РФ,
нительный орган об- на или органа мест- в том числе: органы, ответ-
ласти, города респуб- ного самоуправле- ственные за внедрение и раз-
ликанского значения, ния, инициирующе- витие процедур ОРВ, орга-
столицы, осуществ- го его проведение, ны — разработчики проектов
ляющий руководство утверждается ра- НПА, заинтересованные ор-
в сфере предпринима- бочая группа, в со- ганы государственной власти
тельства став которой вклю- субъектов РФ; органы мест-
чаются специалисты ного самоуправления, в том
в области юриспру- числе уполномоченные ор-
денции, финансов ганы — органы местного са-
и экономики, в сфе- моуправления (структурные
ре вводимого регу- подразделения органов мест-
лирования, а также ного самоуправления, долж-
представители госу- ностные лица органов мест-
дарственных орга- ного самоуправления), ответ-
нов и органов мест- ственные за внедрение про-
ного самоуправле- цедуры ОРВ
ния, коммерческих органы и организации, целью
организаций и пред- деятельности которых явля-
принимателей по со- ются защита и представление
гласованию интересов субъектов пред-
принимательской и иной эко-
номической деятельности;
общественные советы при
ФОИВ — разработчиках оце-
ниваемых проектов НПА;
Экспертный совет при Прави-
тельстве РФ; Уполномочен-
ный при Президенте РФ по
защите прав предпринимате-
лей; Уполномоченные по за-
щите прав предпринимателей
в субъектах РФ; организация,
наделенная функциями про-
ектного офиса Национальной
технологической инициати-
вы, рабочие группы по совер-
шенствованию законодатель-
ства и устранению админи-
стративных барьеров в целях
реализации Национальной
технологической инициати-
вы; иные организации, кото-
рые целесообразно, по мне-
нию разработчика, привлечь
к подготовке проекта НПА;
физические и юридические
лица, принимающие участие
в публичных консультациях
по проекту НПА
лей в цепи конкретной деятельности, а во-вторых, — проблема конфликта целей деятельности различных индивидов, социальных групп, корпораций и государственных органов.
В этих условиях нельзя не согласиться с учеными, которые видели задачу правового регулирования в том, чтобы «определить именно то содержание правовой нормы, которое дает наибольший эффект, т. е. оказывает наиболее благоприятное влияние на экономические отношения, политическую обстановку, психологию людей и т.д... С этой точки зрения важно: а) правильно определить направление (цель) правового регулирования; б) правильно выбрать наилучшие (оптимальные) средства правового регулирования; в) установить, насколько эффективно эти средства способствуют развитию общества в нужном направлении»24. АРВ формируется как один из действенных механизмов решения этой задачи, чем обусловлены и его характерные особенности (атрибутивные признаки). В их числе:
1) цель применения юридической технологии. Целью АРВ названо повышение действенности и эффективности государственной политики в части использования конкретных регуляторных инструментов для достижения определенных целей или решения четко определенных проблем;
2) стадии нормотворческого процесса, на которой реализуются указанные юридические технологии. АРВ предваряет процесс разработки нормативного правового акта, которым вводится или изменяется тот или иной регуляторный инструмент, тогда как оценке регулирующего воздействия подлежит уже разработанный проект нормативного правового акта;
3) методы проведения АРВ. При проведении АРВ используются специальные аналитические методы для обработки информации — методы построения «дерева целей», метод сопоставления выгод и затрат от вводимого регуляторного инструмента и связанных с ним требований, методы оценки реализационных рисков;
4) многостадийность (многоэтапность) проведения АРВ. Несмотря на все различия, законодательство Кыргызской Республики и законодательство Республики Казахстан, регулирующие вопросы применения данной юридической технологии, позволяют выделить следующие обязательные стадии АРВ: определение проблемы, для решения которой требуется изменение правового регулирования; разработка проекта нормативного правового акта; его публичное обсуждение.
Вместе с тем можно выявить и различия в процедурах проведения АРВ, установленных законодательством указанных государств — членов ЕАЭС. На-
24 Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового ре -гулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3—11.
пример, в Кыргызской Республике, где применение данной юридической технологии регламентируется ст. 19 Закона КР № 241 и утвержденной постановлением Правительства КР от 30 сентября 2014 г. № 559 Методикой проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства (далее — Методика АРВ), специфическими чертами АРВ являются:
необходимость рассматривать в процессе АРВ несколько альтернативных сценариев. Каждый из таких сценариев должен содержать: описание целей регулирования, перечень конкретных задач, которые обеспечивают достижение этих целей, а также подробное описание решения каждой задачи (механизм регулирования и его особенности, инструменты правового регулирования, которые будут применены, способ и масштаб их применения, основные меры для реализации варианта регулирования, их последовательность и особенности реализации данного варианта регулирования). При этом установлено, что в ходе АРВ должны исследоваться как минимум три возможных варианта правового регулирования: вариант «оставить все как есть» и еще не менее двух других вариантов, предполагающих изменение государственного регулирования;
наличие двух «сценариев» проведения АРВ — полного и частичного. Выбор одного из «сценариев» зависит от размера предполагаемых выгод или затрат проектируемого правового регулирования. Установлено, что при реализации «сценария» частичного АРВ оцениваются только те последствия, наступление которых ожидается после введения нормативно -го правового акта в действие (незамедлительно) или в течение первых двух лет после его введения; при проведении полного АРВ необходимо учитывать все ожидаемые последствия без ограничений, присущих частичному анализу.
В Республике Казахстан характерными особенностями АРВ являются:
объект проведения АРВ. Согласно нормам ст. 83 Предпринимательского кодекса РК и Правил проведения и использования анализа регуляторного воздействия (далее — Правила АРВ), утвержденных приказом Министра национальной экономики РК от 30 ноября 2015 г. № 748, АРВ подлежат не только проекты НПА РК, но и проекты документов Системы государственного планирования, а также проекты технических регламентов ЕАЭС, предусматривающих введение ре-гуляторного инструмента и связанных с ним требований или ужесточение регулирования. Кроме того, законодательством Республики определен перечень актов, в отношении которых АРВ не проводится;
возможность проведения АРВ в порядке альтернативы. В соответствии с § 5 Правил АРВ в случае несогласия с выводами АРВ, проведенного регулирующими государственными органами, уполномоченный орган по предпринимательству, Национальная пала-
та предпринимателей или иные заинтересованные лица могут провести анализ регуляторного воздействия в порядке альтернативы. «Альтернативный» анализ проводится в том же порядке и проходит те же стадии, что и «обычный», «исходный» анализ, при этом сформированная в ходе (по результатам) такого анализа аналитическая форма и отчет о результатах общественных обсуждений уполномоченным органом доводятся до сведения регулирующего государственного органа, а по актам регионального значения доводятся до сведения органа-разработчика управлением предпринимательства, который либо соглашается с его результатами и дорабатывает проекты НПА с учетом его («альтернативного» АРВ) результатов, либо выносит его на рассмотрение Межведомственной комиссии по вопросам регулирования предпринимательской деятельности при Правительстве РК или Региональной комиссии (по актам регионального значения). По результатам рассмотрения Межведомственная комиссия (Региональная комиссия) принимает решение о «судьбе» проектируемого варианта правового регулирования — одобрить его, отклонить или скорректировать. В любом случае результаты «альтернативного» анализа размещаются регулирующим государственным органом на официальном интернет-ресурсе.
Таким образом, возможность проведения «альтер -нативного» АРВ позволяет органам государственной власти РК при введении правового регулирования максимально полно учитывать интересы всех заинтересованных лиц. В Кыргызской Республике решить эту задачу позволяет проведение полного АРВ.
Оценка регулирующего воздействия. В трех других государствах — членах ЕАЭС (в Республике Армения, Республике Беларусь и Российской Федерации), как было отмечено выше, законодательно предусмотрено проведение процедуры ОРВ. Однако в Республике Армения и Республике Беларусь такое решение принято сравнительно недавно (2018 г.), вследствие чего подзаконные акты, определяющие особенности и порядок реализации указанной юридической технологии, до настоящего времени не приняты. Отметим лишь, что в Республике Беларусь оценке регулирующего воздействия подлежат проекты НПА, предусматривающие введение дополнительных обязанностей, запретов и ограничений, расходов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, законодательством Республики определен круг актов, в отношении которых ОРВ не проводится.
Одной из значимых процедур ОРВ является публичное обсуждение проекта нормативного правового акта. Однако в Республике Беларусь в отличие от иных государств — членов ЕАЭС его проведение носит факультативный, а не обязательный характер.
Характерной чертой Российской Федерации, отличающей ее от иных государств — членов ЕАЭС, является ее федеративный характер. Поэтому процедура ОРВ проводится в нашей стране как на фе-
деральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне25. В частности, на федеральном уровне основным документом являются упомянутые выше Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов НПА, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, которыми установлены: круг НПА, проекты которых подлежат ОРВ; субъекты, привлекаемые к проведению ОРВ; процедуры проведения ОРВ.
Отличительными чертами ОРВ в Российской Федерации являются:
1) многостадийность (многоэтапность) проведения ОРВ. Законодательством Российской Федерации установлено, что ОРВ состоит из следующих этапов: размещение уведомления о подготовке проекта акта; разработка проекта акта, проекта решения, составление сводного отчета о проведении ОРВ в отношении проекта акта26 и их публичное обсуждение.
25 Об этом свидетельствуют положения Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов», который наделил органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления соответствующими полномочиями. О проведении ОРВ в Российской Федерации см.: Лукьянова В. Ю. Оценка регулирующего воздействия юридически обязательных актов Евразийской экономической комиссии // Право.Ьу. 2016. № 2. С. 90—97.
26 Сводный отчет о проекте акта должен отражать (содержать): степень регулирующего воздействия проекта акта; описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценку негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы; анализ международного опыта в соответствующих сферах деятельности; цели предлагаемого регулирования и их соответствие принципам правового регулирования, программным документам Президента РФ и Правительства РФ; описание предлагаемого регулирования и иных возможных способов решения проблемы; основные группы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, иных заинтересованных лиц, включая органы государственной власти, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценку количества таких субъектов; новые функции, полномочия, обязанности и права федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления или сведения об их изменении, а также порядок их реализации; анализ влияния социально-экономических послед-
По результатам публичного обсуждения разработчик дорабатывает проект акта (при необходимости) и сводный отчет. Также им может быть принято мотивированное решение об отказе в подготовке проекта акта, разработка которого осуществлялась по инициативе федерального органа исполнительной власти. В последнем случае разработчик размещает на официальном сайте соответствующее сообщение;
подготовка заключения Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия;
2) наличие разных «сценариев» проведения ОРВ в зависимости от степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте акта. Чем выше степень регулирующего воздействия — тем строже процедуры и дольше сроки прохождения оценки.
Сопоставляя применяемые в государствах — членах ЕАЭС юридические технологии анализа регулятивного воздействия и оценки регулирующего воздействия, можно отметить, что и в Кыргызской Республике, и в Республике Казахстан анализ регуляторного воздействия проводится до и после введения регуляторного инструмента, в том числе по действующим регуляторным ин-
ствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства; оценку соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы РФ; новые преимущества, а также обязанности или ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности либо изменение содержания существующих обязанностей и ограничений, а также порядок организации их исполнения; оценку расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо с изменением содержания таких обязанностей или ограничений; информацию об отмене обязанностей, запретов или ограничений для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности; риски решения проблемы предложенным способом регулирования и риски негативных последствий; описание методов контроля эффективности избранного способа достижения цели регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования; предполагаемую дату вступления в силу проекта акта, необходимость установления переходных положений (переходного периода), а также эксперимента; сведения о размещении уведомления, сроках представления предложений в связи с таким размещением, лицах, представивших предложения, и рассмотревших их структурных подразделениях разработчика; сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы проекта акта; иные сведения, которые, по мнению разработчика, позволяют оценить обоснованность предлагаемого регулирования.
струментам (экспертиза expost). В Российской Федерации такая экспертиза носит наименование «оценка фактического воздействия» и регламентируется отдельным НПА — Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83. Эта процедура также реализуется на всех трех иерархических уровнях. И так же, как и в случае оценки регулирующего воздействия, ключевым элементом оценки фактического воздействия в Российской Федерации являются публичные консультации (публичные обсуждения) с представителями бизнес-сообщества и иными заинтересованными лицами.
Проведенный анализ показывает, что существующие в государствах — членах ЕАЭС терминологические различия в описании юридической технологии, призванной обеспечить повышение эффективности использования регуляторных инструментов путем выявления в регламентирующих их применение НПА (в проектах таких актов) положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отражают более глубинные различия — различия в понимании того, что представляет собой данная юридическая технология, и сфер жизни общества, в которых она применяется.
Улучшению ситуации может послужить разработка Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) методических рекомендаций по проведению ОРВ для сближения позиций и гармонизации законодательства по данному вопросу во всех странах. Только при таком подходе анализ и оценка регулирующего воздействия станет правовым институтом, способствующим повышению эффективности интеграционных процессов на евразийском пространстве.
Правовой мониторинг. Под данной технологией понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения27. Как отмечается российскими учеными, эффективность права является одним из ключевых средств обеспечения инновационной экономики и модернизации. Речь идет об отказе от традиционного общего представления об актах как таковых и о формировании такого механизма правового регулирования, в котором бы сочетались оценки регулирующего воздействия при подготовке правовых актов, анализ корреляции между разными средствами правового воздействия и различными элементами экономической системы, действие института правового мониторинга, разработка прогнозных оценок меняющихся правовых циклов28.
27 Подробнее см.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
28 См.: Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 5—26.
Вопросы эффективности права активно исследовались начиная со второй половины прошлого века такими учеными-юристами, как А. Б. Венгеров, В. В. Глазырин, Д. А. Керимов, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лапаева, В. И. Никитинский, Е. А. Павлод-ский, А. С. Пашков, И. С. Самощенко, С. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, С. А. Шлыков и др. В абстрактном смысле под «эффективностью» понималась способность средств содействовать достижению желаемой цели. Исходя из этого, понятие «эффективность права» определялось как отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы29. Помимо цели правового регулирования как мерила (масштаба оценки) его эффективности30, во внимание принимались и «побочные обстоятельства»31, положительные и отрицательные факторы, влияющие на действие правовых норм. Ряд ученых акцентировали внимание на социальной ценности, общественной «полезности» правовой нормы как на критериях оценки эффективности действия последней32. В ходе таких исследований были предложены схемы и формулы для измерения степени эффективности воздействия правовых предписаний на общественные отношения. Однако универсальная методика оценки эффективности действия правовых норм так и не была сформулирована33. Среди ученых так и не сложилось единство мнений по вопросу, что следует понимать под эффективностью правовых норм34.
На современном этапе оптимальным видится комплексный подход к проблеме определения эффективности правового регулирования общественных отно-
29 См.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18. С. 3—19.
30 См.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. Цели правовых норм — масштаб оценки их эффективности // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 19. С. 46—61.
31 Шаргородский М. Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 54.
32 См.: Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987. С. 51; Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40—47; Пашков А. С., Чечот Д. М. Указ. соч. С. 3.
33 Подробнее см.: Глазкова М. Е., Нанба С. Б. Оценка эффективности действия нормативных правовых актов: современные подходы // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 73—80.
34 См.: Бадамшин И. Д., Черепашкин А. С. К вопросу о по-
нятии и условиях эффективности уголовно-правовых норм // Проблемный анализ и государственно-управленческое про-
ектирование. 2012. № 3. С. 101—105.
шений. Анализ эффективности нормативного правового регулирования должен быть многоаспектным. Эти факторы и подтолкнули к внедрению технологии правового мониторинга в большинстве государств — членов ЕАЭС35.
В настоящее время реализация технологии правового мониторинга предусматривается законодательством большинства государств — членов ЕАЭС. Об этом свидетельствуют, в частности, нормы Закона РБ № 130-З, постановления Совета Министров РБ от 30 января 2019 г. № 65 «О порядке проведения правового мониторинга», Закона РК № 480-У ЗРК, постановления Правительства РК от 29 августа 2016 г. № 486 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга», Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» и ряда иных правовых актов.
Заметим, что в Законе КР № 241 (ст. 33-1) речь идет не только о мониторинге, но также об оценке НПА с целью выявления эффективности и результативности их действия. Что понимается под оценкой нормативных правовых актов, данный Закон не поясняет, но предписывает Правительству установить порядок осуществления и оценки, и мониторинга. Однако в постановлении Правительства КР от 23 марта 2015 г. № 139 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга и оценки эффективности нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики» все сведено именно к мониторингу, под которым понимается систематический анализ и оценка эффективности НПА высшего исполнительного органа.
В Республике Армения в настоящее время отсутствует единая для всех субъектов нормотворческого процесса методика осуществления правового мониторинга. Это конечно не означает, что в Республике не проводятся мониторинговые исследования в сфере права. Исследователи-правоведы Армении накопили значительный научный потенциал в осуществлении такого мониторинга36.
35 См., например: ДорошкевичВ. А. Изучение практики правоприменения и прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов как инструменты совершенствования законодательства Республики Беларусь // Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности. Астана, 2007. С. 46; Тлембаева Ж. У., Турлы-бек Д. М. Правовой мониторинг как инструмент модернизации национальной правовой системы Республики Казахстан // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 4. С. 5—11.
36 См., например: АрутюнянГ. Г. Конституционный мониторинг. Ереван, 2016.
Сопоставительный анализ нормативно-правового регулирования деятельности по организации и проведению правового мониторинга в государствах — членах ЕАЭС приведен в табл. 2.
Мониторинг за исполнением международных договоров и решений ЕЭК в пределах компетенции государств-членов должны в первую очередь осуществлять уполномоченные органы государственной власти данных государств-членов в соответствии с их законодательством. Соответственно, сведения, полученные в результате мониторинга, проведенного государствами-членами по собственной инициативе, должны направляться в Комиссию уполномоченными органами государственной власти государств-членов.
Мониторинг предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач.
При определении способов взаимодействия субъектов мониторинга в рамках его осуществления возникает вопрос о технологических аспектах такого взаимодействия, и следовательно, создания программного обеспечения, прежде всего в сфере обмена информацией о мониторинге. Основной проблемой здесь является выбор оптимального способа использования такого программного обеспечения. При этом должны использоваться единые форматы, общие ре-
гламенты и технологии передачи информационных данных при проведении мониторинга.
Первый вариант состоит в создании абсолютно нового комплекса программного обеспечения, предназначенного исключительно для целей проведения мониторинга. Однако данный вариант имеет существенные недостатки. Это в том числе необходимость значительных временных, финансовых и иных затрат. Потребуется также проведение обучения должностных и иных ответственных лиц субъектов мониторинга, причем не только со стороны Евразийской экономической комиссии, но и со стороны государств-членов, что также сопряжено с большим количеством различных издержек. Следующим недостатком является излишнее увеличение информационных систем и их программного обеспечения в рамках ЕАЭС.
В связи с этим наиболее оптимальным представляется использование в процессе осуществления мониторинга уже действующих в рамках ЕАЭС информационных систем. В качестве примера можно указать российскую Единую автоматизированную информационную систему таможенных органов. Возможен также вариант взаимодействия субъектов мониторинга на основе модернизации и расширения функциональных возможностей существующего официального интернет-сайта ЕЭК путем создания нового сервиса.
Представляется, что структурным подразделением ЕЭК, осуществляющим общую координацию мони-
Таблица 2
Правовой мониторинг (мониторинг правоприменения) в государствах — членах Евразийского экономического союза
Характеристики технологии Республика Беларусь Республика Казахстан Кыргызская Республика Российская Федерация
1 2 3 4 5
Наименование Правовой мониторинг Правовой мониторинг Мониторинг и оценка НПА Мониторинг правоприменения
Цель проведения Систематический анализ и оценка качества законодательства, практики правоприменения, эффективности правового регулирования общественных отношений Оценка и прогнозирование эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству РК, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию Выявление противоречащих законодательству КР устаревших и коррупциогенных норм права, оценка эффективности их реализации; определение достаточности правового регулирования и выявление декларативных норм; устранение противоречий между НПА равной юридической силы, внутренних противоречий, а также пробелов в правовом регулировании; приведение НПА в соответствие с вновь принятыми НПА, имеющими более высокую юридическую силу; предупреждение вынесения актов прокурорского реагирования на НПА, а также принятия решений судебными органами о признании НПА неконституционными, недействительными Совершенствование правовой системы России
Окончание таблицы 2
1 2 3 4 5
Объект мониторинга Принятый (изданный) и вступивший в силу НПА (отдельные положения), за исключением технических НПА в области технического нормирования и стандартизации, постановлений (приказов) об их утверждении, о внесении изменений в технические НПА в области технического нормирования и стандартизации, толковании таких актов, приостановлении их действия, отмене либо признании утратившими силу Конституционные законы, кодексы, консолидированные законы, законы; нормативные правовые указы Президента; нормативные правовые постановления Правительства; нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Национального банка и иных центральных государственных органов, нормативные правовые приказы министров и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов; нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий НПА; совокупность НПА, регулирующих определенную сферу общественных отношений Конституция России; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы Российской Федерации, основы законодательства Российской Федерации, постановления Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, а также постановления и указы Президиума Верховного Совета РФ; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих соответствующие НПА
Виды мониторинга Правовой мониторинг осуществляется нормотворческими органами (должностными лицами), иными уполномоченными государственными органами (организациями) на постоянной основе, как правило, в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими планами проведения правового мониторинга (отдельными или включенными в годовые планы работы). Организатором также может быть осуществлен мониторинг в целях оперативного выявления и решения проблем правового регулирования общественных отношений и практики правоприменения Мониторинг, осуществляемый в соответствии с графиком его проведения на предстоящий календарный год. Допускается проведение дополнительного правового мониторинга Отраслевой мониторинг, проводимый для получения информации о состоянии и применении НПА, регулирующих определенную отрасль права. Точечный мониторинг, проводимый для получения информации о состоянии и применении конкретного НПА Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы НПА. Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия НПА, выполнения решений Конституционного Суда и постановлений Европейского суда по правам человека
Субъекты, участвующие в реализации юридической технологии Мониторинг осуществляется нормотворческими органами (должностными лицами) в отношении НПА, принятых ими. Государственные органы осуществляют правовой мониторинг в отношении НПА, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности (отрасли), в которой данные государственные органы проводят государственную политику, осуществляют регулирование и управление, а иные государственные организации — в отношении НПА, разработку которых они осуществляли Государственные органы осуществляют мониторинг НПА, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции Органы исполнительной власти Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
торинга в Комиссии, должен быть Правовой департамент, который будет обобщать информацию об исполнении государствами-членами международных договоров и решений, а также готовить сводную информацию по вопросам мониторинга для информирования членов Коллегии Комиссии. Правовой департамент будет готовить обобщенную справку по всем проведенным мониторингам в течение года и направлять ее в установленном порядке Председателю Коллегии.
Вышесказанное создает основу для формирования целостного механизма мониторинга в ЕАЭС. Речь идет о согласованных характеристиках интеграционных правовых актов, методов и критериев их анализа и оценки, о способах реализации интеграционных актов, процедурах согласованной деятельности органов Союза и органов государств-членов, порядке реализации итогов и рекомендаций мониторинга.
Особо подчеркнем, что несомненным достоинством практически всех указанных методик по правовому мониторингу является их универсальность, а следовательно, возможность применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам права соответствующего государства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Однако достаточно очевиден своеобразный разрыв между способами мониторинга на национальном и международном уровнях, недопустимый в условиях создания и действия актов интеграционного объединения типа ЕАЭС. Не совпадают показатели мониторинга, объекты и субъекты его осуществления, критерии оценки реализации национальных и международных актов, действующих по одним и тем же или однородным предметам регулирования. Это значительно затрудняет сопоставительный анализ итогов мониторинга между странами.
К числу основных недостатков рассмотренных выше НПА можно отнести и то, что они не предусматривают осуществление мониторинга исполнения государствами — членами ЕАЭС положений международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Союза, а также мониторинга исполнения решений, принятых ЕЭК и ее органами.
Представляется, что, как и в рассмотренной выше ситуации с оценкой регулирующего воздействия, целесообразна разработка ЕЭК методических рекомендаций по проведению мониторинга в сфере права для единообразного применения во всех странах — членах ЕАЭС.
Gertler P. J., Martinez S., Premand P. et al. Impact Evaluation in Practice. 2nd ed. Washington, 2016.
Арутюнян Г. Г. Конституционный мониторинг. Ереван, 2016.
Бадамшин И. Д., Черепашкин А. С. К вопросу о понятии и условиях эффективности уголовно-правовых норм // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. № 3.
Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия (АРВ). URL: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50240574.pdf.
Вольманн Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 1.
Глазкова М. Е., Нанба С. Б. Оценка эффективности действия нормативных правовых актов: современные подходы // Журнал российского права. 2011. № 9.
Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия. URL: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42047676.pdf.
Дорошкевич В. А. Изучение практики правоприменения и прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов как инструменты совершенствования законодательства Республики Беларусь // Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности. Астана, 2007.
Каширкина А. А., Морозов А. Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 2.
Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987.
Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (г. Москва, 30 марта 2007 г.) / под ред. С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. М., 2007.
Минаев А. В. Оценка регулирующего воздействия: современное состояние и перспективы развития в России // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2011. № 4.
Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8.
Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18.
Самощенко И. С., Никитинский В. И. Цели правовых норм — масштаб оценки их эффективности // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 19.
Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. 2-е изд. Т. 2. К—О. М., 1982.
Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. 2-е изд. Т. 1. А—Й. М., 1981.
Тлембаева Ж. У., Турлыбек Д. М. Правовой мониторинг как инструмент модернизации национальной правовой системы Республики Казахстан // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 4.
Тургель И. Д., Панзабекова А. Ж. Оценка регулирующего воздействия в постсоветских странах: результаты, проблемы, перспективы // Управленческие науки. 2018. № 2.
Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.
Хабриева Т. Я., Лукьянова В. Ю. Право и экономическая деятельность // Общественные науки и современность. 2016. № 3.
Шаргородский М. Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11.
Шевченко И. К., Костенко М. А., Федотова А. Ю. Генезис моделей оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в социально-экономическом развитии: зарубежный опыт и российская перспектива // Известия ЮФУ. Технические науки. 2012. № 8.
Юдин Э. Г. Методология науки. Системность. Деятельность. М., 1997.
REFERENCES
Badamshin I. D., Cherepashkin A. S. On the concept and conditions of the effectiveness of criminal law. Problemnyj analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie = Problem analysis and public management design, 2012, no 3, pp. 101 —105 (In Russ.)
Determinants of Regulatory Impact Analysis Quality. Available at: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42047676.pdf. (In Russ.)
Dictionary of the Russian language. Ed. by A. P. Yevgeneva. 2nd ed. Vol. 1, 2. Moscow, 1981—1982.
Doroshkevich V. Studying the practice of law enforcement and forecasting the consequences of adopting regulatory legal acts as tools for improving the legislation of the Republic of Belarus. Legal monitoring as a means of improving the quality of lawmaking. Astana, 2007. (In Russ.)
Gertler P. J., Martinez S., Premand P. et al. Impact Evaluation in Practice. 2nd ed. Washington, 2016.
Glazkova M. E., Nanba S. B. Assessment of Efficiency of Function of Normative Legal Acts: Contemporary Approaches. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2011, no. 9, pp. 73—80. (In Russ.)
Harutyunyan G. G. Constitutional Monitoring. Yerevan, 2016. 340 p.
Introductory guide to regulatory impact analysis (RIA). Available at: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50240574.pdf. (In Russ.)
Kashirkina A. A., Morozov A. N. Legal Aspects of Integration on Post-Soviet Space within EurAsEC: Problems and Prospects. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2010, no. 2, pp. 91—103. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Economic-Legal Analysis: Methodological Approach. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2010, no. 12, pp. 5—26. (In Russ.)
Khabrieva T. Y., Lukyanova V. Y. Law and Economic Activity. Obshchestvennye nauki i sovremennost' = Social sciences and modernity, 2016, no 3, pp. 5—21. (In Russ.)
Lapaeva V. V. Specific sociological research in law. Moscow, 1987. 144 p. (In Russ.)
Legal Monitoring. Moscow, 2009. 416 p. (In Russ.)
Mader L. European experience in the field of law assessment — from normative idealism to legislation based on obvious circumstances. Priority National Projects and Tasks for Improving Russian Legislation: Materials of the International Scientific and Practical Conference. Moscow, 2007. 211 p. (In Russ.)
Minaev A. V. Regulatory impact assessment: its current status and development prospects in Russia. Vestnik RUDN. Seriya "Sociologiya" = RUDN University Bulletin. Sociology series, 2011, no 4, pp. 127—142. (In Russ.)
Pashkov A. S., Chechot D. M. The effectiveness of legal regulation and methods for its identification. Sovetskoe gosudarstvo i pravo = Soviet state and law, 1965, no. 8, pp. 3—11. (In Russ.)
Pashkov A. S., Yavich L. S. Effectiveness of the Rule of Law (On the Methodology and method of sociological research). Sovetskoe gosudarstvo i parvo = Soviet state and law, 1970, no. 3, pp. 40—48 (In Russ.)
Samoshchenko I. S., Nikitinsky V. I. On the concept of the effectiveness of legal norms. Uchenye zapiski VNIISZ = Scientific notes of the All-Union Scientific Research Institute of Soviet Legislation, 1969, no. 18. (In Russ.)
Samoshchenko I. S., Nikitinsky V. I. The objectives of legal norms — the scale of assessment of their effectiveness. Uchenye zapiski VNIISZ = Scientific notes of the All-Union Scientific Research Institute of Soviet Legislation, 1969, no. 19. (In Russ.)
Shargorodsky M. D. The system of punishments and their effectiveness. Sovetskoe gosudarstvo i pravo = Soviet State and Law, 1968, no 11, pp. 53—61. (In Russ.)
Shevchenko I. K., Kostenko M. A., Fedotova A. J. Genesis Models Regulatory Impact Assessment of Draft Regulations in Socioeconomic Development: International Experience and Russian Perspective. Izvestiya YUFU. Tekhnicheskie nauki = News of the Southern Federal University. Technical science, 2012, no. 8, pp. 52—57. (In Russ.)
Tlembayeva Zh. U., Turlybek D. M. Legal Monitoring as a Tool for Modernization of National Legal System of the Republic Of Kazakhstan. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya = Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2018, no. 4, pp. 5—11. (In Russ.)
Turgel I. D., Panzabekova A. Z. Regulatory Impact Assessment in Post-Soviet Countries: Results, Problems and Prospects. Upravlencheskie nauki = Management Science, 2018;8(2):84-93. (In Russ.)
Wollman H. Evaluation in Public-sector reform: Toward a "third wave" of evaluation? Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya = Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2008, no. 1, pp. 12—15 (In Russ.) Yudin E. G. Methodology of science. Consistency. Activity. Moscow, 1997. 444 p. (In Russ.)
♦
