CC BY
673
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Демидов А.Ю.
10. РАЗНОЕ
10.1. СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ)
Демидов А.Ю., канд. юрид. наук, доцент. E-mail: [email protected]
Аннотация: В связи с существующими в России и мире противоречиями и негативными тенденциями, представляющими угрозу ее безопасности, проблема создания эффективной системы обеспечения национальной безопасности страны приобрела в последнее время большую актуальность и относится к числу главных и перспективных задач развития государства и его законодательства. В настоящей работе, в соответствии с различными внутренними и внешними противоречиями и тенденциями, представляющими угрозу безопасности России, проанализирована структура системы обеспечения национальной безопасности страны, компетенция основных государственных органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности и определены тенденции дальнейшего развития данной системы.
Ключевые слова: структура системы обеспечения национальной безопасности России, внутренние и внешние негативные противоречия и тенденции, развитие системы обеспечения национальной безопасности страны.
RUSSIAN FEDERATION NATIONAL SECURITY SYSTEM (THEORY AND PRACTICE OF JUDICIAL REGLAMENTATION)
Demidov A.Y., PhD at law, associate professor. E-mail: [email protected]
Annotation: According to the existing in Russia and other countries controversies and negative tendencies which are current threats to its national security, the problem of making an efficient national security system became even more urgent than ever and currently is one of the main and most promising tasks for the state and its law system development. According to different inner and outer controversies and tendencies which tend to threaten the national security of Russian Federation, the structure of the national security system of Russia is been analyzed in the current research, as well as competences of state bodies taking part in national security protection and the tendencies of the system’s further development are defined. Keywords: structure of national security system of Russia, inner and outer negative controversies and tendencies, national security protection system development.
Обеспечение своей безопасности является одной из основных функций государства на любом этапе его исторического развития. С момента своего возникновения государство стремится к достижению и сохранению национальной независимости, защите от агрессивных и подрывных действий других государств, разрешению внутренних политических и социальноэкономических противоречий в целях обеспечения гражданского мира, политической и социальноэкономической стабильности в обществе, ограждения общества от дестабилизации и саморазрушения. Ис-
следователи как советского, так и современного Российского государства всегда отмечают повышенное внимание к вопросам обеспечения национальной безопасности страны" [1]. И это не случайно. Формирование современного Российского государства проходило в сложный исторический период, характеризующийся кризисным состоянием во всех сферах жизни общества, резкой сменой политической и социальноэкономической систем.
В настоящее время, преодолев основные последствия системного политического и социальноэкономического кризиса конца прошлого столетия, Россия, действуя в условиях жесткой международной конкуренции, стремится восстановить свои исторически заслуженные лидирующие позиции на мировой арене и стать одним из ключевых субъектов формирующегося нового многополярного мира. На государственном уровне достигнуто четкое понимание того, что дальнейшее развитие России невозможно без надежной и эффективной системы обеспечения ее безопасности, которая должна являться надежной опорой государства в достижении тех высоких целей, которые заявлены руководством Российской Федерации.
Между тем объективно складывающаяся сегодня в России и мире обстановка свидетельствует о том, что развитие российского общества и его институтов проходит далеко не безболезненно и связано как с внутренними, так и внешними противоречиями и негативными тенденциями, представляющими угрозу ее безопасности.
К числу основных внутренних противоречий и негативных тенденций, способных привести к наступлению нежелательных для России последствий и нанесению ущерба могут быть отнесены: противоречия между политической действительностью и общественными потребностями, между состоянием экономики и социально-экономическими ожиданиями населения, между различными интересами многочисленных социальных групп общества, глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и значительную массу малообеспеченных граждан, обострение националистических настроений, угроза сепаратизма, рост ксенофобии, религиозного радикализма и иных экстремистских проявлений, различные формы организованной преступности, неконтролируемая и незаконная миграция и т.п. Общепризнанным является тот факт, что источники угроз для национальной безопасности России порождаются преимущественно внутренними причинами. Однако нельзя игнорировать и тот факт, что внешние факторы, создающие угрозы национальной безопасности России, также играют существенную роль.
Основные внешние противоречия и негативных тенденции, способные причинить существенный вред интересам России, связаны, прежде всего, с существующими геополитическими противоречиями между основными субъектами мировой политики и участниками международных отношений. Современная практика межгосударственных взаимоотношений показывает, что ряд западных государств, прежде всего США и их союзники, в ущерб геополитическим интересам России, пытаются решать международные проблемы силовым способом, реализовать свое превосходство путем вмешательства, в том числе военного, во внутренние дела других государств. Существенные противоречия и негативные тенденции также порождаются процессами глобализации, информационным
237
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
противоборством, конкурентной борьбой за ресурсы, углублением разрыва в экономическом развитии отдельных стран. Они также связаны с активизацией деятельности международных террористических, националистических и иных экстремистских организаций, транснациональной организованной преступности и
др* [2].
Таким образом, ни для кого не является секретом, что проблемы защиты национальных интересов России, обеспечения ее национальной безопасности и совершенствования правого регулирования в данной сфере в настоящее время относятся к числу главных и перспективных задач развития государства и его законодательства. Адекватность правового регулирования обеспечения национальной безопасности России, отвечающего современным условиям развития российского общества, является основой эффективной и компетентной работы различных государственных органов и учреждений в рассматриваемой сфере. Анализ функционирования существующей системы обеспечения национальной безопасности России, основанной преимущественно на охранительной парадигме воздействия на политические, социально-экономические и духовные процессы общественного развития свидетельствует, что в нестандартных ситуациях, в динамичных внешних и внутренних условиях она сталкивается с определенными сложностями. Принимаемые меры по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности России, как представляется, пока являются недостаточными и несоразмерными тем задачам, которые на нее возложены, что чревато усилением политической и социальноэкономической напряженности в обществе, утратой гарантий безопасности.
Перспективы развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в условиях современной обстановки напрямую связаны с вопросами построения гражданского общества, демократического и правового государства, с надежным обеспечением безопасности личности, общества и государства. Таким образом, необходимость защиты национальных интересов России обусловливает формирование качественно новой системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и системы ее правового регулирования, что позволит обеспечить ее соответствие современным реалиям, будет максимально способствовать эффективному решению задач в сфере обеспечения национальной безопасности страны, предоставит гражданам и иным субъектам соответствующие правовые гарантии и государственную защиту, позволит избежать нарушения их законных прав и интересов.
Действенность системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, должна быть связана не только с рациональным и прагматичным характером, но и с научно-методологическими основами ее формирования и функционирования, без которых невозможно обеспечить ее целостность и эффективность.
Важнейшим инструментом формирования и эффективного функционирования такой системы является многоплановая деятельность государства, связанная с разработкой ее теоретических (концептуальных), нормативных, институциональных и коммуникативных основ. Эта деятельность не может быть связана только с отдельными организационными и нормативными изменениями. Достичь цели создания эффективной системы обеспечения национальной безопасности Рос-
сийской Федерации без соответствующего теоретического обоснования и установления функциональных компетенций каждого из субъектов, участвующих в обеспечении национальной безопасности страны, невозможно, а для этого необходимо обратиться к терминологическим, фундаментальным понятиям.
В монографии «Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» под редакцией А.В. Опалева отмечается, что в современных политических документах, законодательстве и научных исследованиях последнего времени отсутствует единство взглядов на определение и структуру системы обеспечения национальной безопасности России», более того, «имеют место коллизии не только в толковании содержания данной системы, но даже в ее наименовании». В качестве примера приводятся положения предыдущих Закона Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. и Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Данное утверждение также содержится и в учебном пособии «Конституционно-правовой правовой статус Совета Безопасности Российской Федерации» 1997 г. В целях более четкого обозначения функционального назначения данной системы авторами монографии предлагается использовать термин «система обеспечения национальной безопасности» * [3].
Действительно, ст. 8 прежнего Закона Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. имела наименование «Основные элементы системы безопасности»* [4]. Позволим себе подвергнуть сомнению утверждение авторов монографии, что термин «система безопасности» (точнее - «система национальной безопасности») был использован и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. В рассматриваемом документе уже было закреплено следующее положение: «система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации создается и развивается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными программами в этой области» * [5].
Следует согласиться с мнением авторов упомянутой монографии о том, что Законе Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. отсутствует единство взглядов на структуру системы обеспечения национальной безопасности России. Данный Закон, закрепляя структуру системы безопасности, включил в нее органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждан, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности, а Концепция национальной безопасности Российской Федерации определила, что основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Она также конкретизировала это положение, уточнив компетенцию различных государственных органов в формировании и реализации
238
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Демидов А.Ю.
политики обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Неоднозначность определения структуры системы обеспечения национальной безопасности России, к сожалению, сохраняется и в настоящее время. Действующий Федеральный закон «О безопасности» 2010 г. вообще не содержит понятия «система обеспечения национальной безопасности», но раскрывает содержание деятельности по ее обеспечению: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; правовое регулирование в области обеспечения безопасности и др. * [6]. В тоже время, понятие «система обеспечения национальной безопасности» раскрывается в п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в котором закреплено, что система обеспечения национальной безопасности - это силы и средства обеспечения национальной безопасности. В данном документе к силами обеспечения национальной безопасности отнесены «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации, а к средствам обеспечения национальной безопасности отнесены: технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Неоднозначность структуры системы обеспечения национальной безопасности России объясняется не только ее сложностью, но и различным пониманием таких феноменов, «система безопасности», «система обеспечения национальной безопасности» и других близких к ней понятий. Кроме того, на неоднозначность определения данной структуры влияют различные исходные начала, различные методологические подходы к ее пониманию. Поэтому некоторые авторы считают понятия «система национальной безопасности» и «система обеспечения национальной безопасности» идентичными. Другие полагают, что понятие «система национальной безопасности» охватывает собой «систему обеспечения национальной безопасности»* [7]. Все зависит от того, какой смысл вкладывается в содержание данных понятий.
Анализируя различные подходы к пониманию системы обеспечения национальной безопасности России, высказанные различными авторами, а также содержащиеся как в утративших силу, так и действующих политических и нормативных правовых актах, можно сделать вывод, что рассматривать структуру системы обеспечения национальной безопасности России без учета такой категории как «система» нельзя. Причин здесь несколько (все явления тяготеют к системности, но не все они становятся системами; системное состояние явления всегда выше и качественнее его бессистемного состояния; в каждом системном явлении присутствуют элементы, также являющие системами и др.), но главным является то, что системное качество
явления представляет собой наиболее совершенное организационно-структурное состояние *[8]. Основоположником теории систем принято считать австрийского ученого Л. Берталанфи, но это понятие широко использовалось в работах многих ученых: Аристотеля, Гегеля, Маркса и др.* [9].
Для того чтобы правильно определить структуру системы обеспечения национальной безопасности России, необходимо определить критерии отбора ее элементов. Основными из них в данном случае будут внутренняя упорядоченность элементов (организационный критерий) и их функциональная направленность (функциональный критерий).
С позиций современной науки система обеспечения национальной безопасности России может быть представлена как целостное образование, основанное на общей теоретической (концептуальной) основе и подчиненное общей цели обеспечения национальных интересов России, связанных между собой институтов, принимающих участие в обеспечении национальной безопасности в соответствии с политическими и нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения иерархичности, субординации и координации в данной сфере.
Таким образом, исходя из объективных потребностей защиты национальных интересов России, структура современной системы обеспечения национальной безопасности страны, как представляется, должна включать не три, как предлагают некоторые авторы * [10], а четыре основных элемента: 1) теоретическую (концептуальную) подсистему; 2) нормативную подсистему; 3) институциональную подсистему; 4) коммуникативную подсистему.
Именно функциональная подсистема системы обеспечения национальной безопасности страны, как ее неотъемлемая часть, обуславливает направленность данной системы на решение специфических функциональных задач и непременную тесную связь с государственной властью, определяющей все иные ее элементы.
Теоретическая (концептуальная) подсистема системы обеспечения национальной безопасности России представляет собой систему научных взглядов и политических установок, отражающих отношение и интересы ученых и политической элиты общества к обеспечению национальной безопасности страны.
Нормативная подсистема системы обеспечения национальной безопасности России позволяет при помощи права закрепить данную систему, придать ей стройность и функциональную подвижность, объединить усилия различных субъектов обеспечения национальной безопасности, обеспечить способность их адекватно реагировать на политические, социальноэкономические и духовно-нравственные изменения в стране и за рубежом, и соответственно, обеспечить необходимый уровень безопасности.
Институциональная подсистема системы обеспечения национальной безопасности России представляет совокупность взаимосвязанных, взаимодействующих и зависимых друг от друга органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений, а также граждан, принимающих участие в обеспечении национальной безопасности.
Коммуникативная подсистема системы обеспечения национальной безопасности России предполагает взаимосвязь и взаимодействие всех элементов данной системы детерминированной пространственно-
239
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
временными факторами и отношениями, которые имеют преимущественно юридическую форму (правоотношения), в рамках которой субъекты обеспечения национальной безопасности страны реализуют свои субъективные юридические права и юридические обязанности.
Национальная безопасность России может быть обеспечена только активной, упреждающей и взаимосвязанной деятельностью всех элементов системы обеспечения национальной безопасности страны. Только такое взаимодействие позволяет сформировать ее новое качество, качество более высокого уровня.
Учитывая вышеизложенное, представляется возможным сделать вывод, что основными тенденциями развития системы обеспечения национальной безопасности России в настоящее время являются:
- на концептуальном уровне - уточнение структурных элементов системы обеспечения национальной безопасности России, а также разработка и принятие концепций развития этих элементов в интересах решения общей задачи обеспечения национальной безопасности страны;
- на уровне нормативного регулирования - более четкое уточнение компетенции каждого из элементов институциональной подсистемы обеспечения национальной безопасности России и систематизация законодательства в данной сфере по предмету регулирования (законодательство национальной безопасности);
- на институциональном уровне - формирование компетентного сообщества специализированных государственных органов, прежде всего тех, которые непосредственно обеспечивают безопасность Российской Федерации и (или) содействуют этому на уровне их руководителей и заместителей;
- на коммуникативном уровне - разработка механизмов более тесного взаимодействия и координации деятельности всех элементов системы обеспечения национальной безопасности России и внедрение их в практическую деятельность по решению общей задачи обеспечения национальной безопасности страны.
Список литературы
1. См.: В.А. Рубанов. Гражданский взгляд на безо-
пасность страны. Пульс реформ (Юристы и политологи размышляют). М.: Изд-во «Прогресс», 1989. С. 316338; В. Владимиров, С. Посохов. Армия и общество. О некоторых проблемах национальной безопасности СССР. М.: Изд-во «Прогресс», 1990. С.350-363; С.В. Степашин, В.Л. Шульц. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. Санкт-Петербург: Издат. центр СПбГТУ, 1994. С.37; А. Абрамов. Проблема обеспечения безопасности в условиях кризисных ситуаций. // Мир и безопасность. 2000. №1; К.Х. Ипполитов. Экономическая безопасность: стратегия возрождения
России. Российский Союз предприятий безопасности. М.: 1996.
2. См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.». Собрание законодательства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №20. Ст.2444.
3. См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.83; См. также: Конституционно-правовой статус Совета Безопасности Российской Федерации: учебное посо-
бие /под общ. ред. Н.П. Патрушева. М.: Изд-во «Известия». 2013. С.38.
4. См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 9 апреля 1992 г. №15. Ст.769.
5. См.: Указ Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря 1997 года «Концепция национальной безопасности Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации от 29 декабря 1997 г. №52. Ст.5909.
6. См.: Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2011 г. №1. Ст.2.
7. См.: Н.А. Костенко. Философия безопасности. Но-восибирск.1998. с.111
8. См.: Л. Берталанфи. Общая теория систем: Критический обзор //Исследования по общей теории систем. М., 1969. С.29
9. См.: К. Маркс. Критика политической экономии // К. Маркс, Ф.Энгельс. Соч. 2-е изд. Т.46. Ч.1. С.229
10. См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С.90.
Litrerature list:
1. V.A. Rubanov Civil approach toward country security. The reform pulse (lawyers and politologists overwiev). Moscow. Progress press, 1989, 316-338 V.Vladimirov, S Posohov Army and community. Aspects of ussr national security. Moscow. Progress press, 1990. pp. 350-368 S.V. Stepashin V. L. Shults Security matters in the system of state and municipal management in Russian Federation. St. P. GTU Press 1994,37 p. A. Abramov The security protection problem in crisys situation // World and security 2000, K. H. Ippolytov. Economical security: the strategy of Russia' revival. Russian union of security interprises, Moscov,1996
2. President of the Russian Federation order, 12.05.2009 #537 «Of national security strategy of the Russian Federation till 2020» Russia's code of law,
18.05.2009. #9 art.2444
3. Legal basis of Russian Federation national security: Monograph / Chief editor Opalev A.V. Moscow, Unity-Dana, 2004 P.83
4. Russian Federation «Of Security» Law, 2.03.1992. #2446-1, Vedomosti of the Russian Federation Congress of People Representatives and the Supreme Council of Russian Federation, 9.04.1992. #15, art.769
5. President of the Russian Federation order, 17.12.1997 #1300 «Of national security concept of the Russian Federation», Russia's code of law, 29.12.1997 #52 art.5909
6. Russian Federation «Of Security» Federal Law,
28.12.2010. #390-FZ, Russia's code of law, 3.01.2011 #1 art.2
7. N.A. Kostenko, The philosophy of security. Novosibirsk, 1998, P. 111
8. L. Bertalanfy. General theory of systems. Critical overview // General theory of systems researches. Moscow 1969, P.29
9. K. Marx, Critique of political economy // K. Marx, F. Engels, Ontology, 2nd edition, Volume 46, 4.1, P.229
10. Legal basis of Russian Federation national security: Monograph / Chief editor Opalev A.V. Moscow, Unity-Dana,2004 P.90
240
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Демидов А.Ю.
Рецензия
на статью Демидова А. Ю. «Система обеспечения национальной безопасности России (теория и практика правового регулирования)»
Статья Демидова А.Ю. посвящена достаточно актуальной проблеме обеспечения безопасности Российского государства. В данной работе автор, в соответствии с существующими внутренними и внешними противоречиями и тенденциями, представляющими угрозу безопасности России, анализирует структуру системы обеспечения национальной безопасности страны, компетенцию основных государственных органов, участвующих в ее обеспечении и определяет тенденции дальнейшего развития данной системы и формулирует предложения по ее совершенствованию.
По мнению автора, структура современной системы обеспечения национальной безопасности страны должна включать четыре основных элемента:
1) теоретическую (концептуальную) подсистему (систему научных взглядов и политических установок, отражающих отношение и интересы ученых и политической элиты общества к обеспечению национальной безопасности страны);
2) нормативную подсистему (совокупность норм права, закрепляющих данную систему, придающих ей стройность и функциональную подвижность, объединяющих усилия различных субъектов обеспечения национальной безопасности, обеспечивающих их способность адекватно реагировать на политические, социально-экономические и духовно-нравственные изменения в стране и за рубежом, и соответственно, обеспечивать необходимый уровень безопасности);
3) институциональную подсистему (совокупность органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений, а также граждан, принимающих участие в обеспечении национальной безопасности);
4) коммуникативную подсистему (взаимосвязь, взаимодействие и взаимозависимость всех элементов системы обеспечения национальной безопасности страны, детерминированной пространственно-временными факторами и отношениями, имеющими преимущественно юридическую форму).
Автор делает вполне обоснованный вывод, что национальная безопасность России может быть обеспечена только активной, упреждающей и взаимосвязанной деятельностью всех элементов данной системы, позволяющей сформировать ее новое качество, качество более высокого уровня.
Статья Демидова А.Ю. «Система обеспечения национальной безопасности России (теория и практика правового регулирования)» не содержит закрытой информации, характеризуется новизной, имеет существенное теоретическое значение и практическую направленность и может быть рекомендована к опубликованию в журнале «Пробелы в Российском законодательстве». Статья ранее в других изданиях не публиковалась.
Профессор кафедры теории государства и права Института международного права и экономики им. Грибоедова, к.ю.н., доцент, заслуженный юрист Российской Федерации Яковлев Л.С.
241
