CC BY
205
УДК 323:321:355.02
Цыбаков Д.Л.,
кандидат политических наук, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы
Обеспечение национальной безопасности — приоритетная задача системы государственного управления современной России
Статья раскрывает теоретические основы национальной безопасности России. Выявляются угрозы и вызовы национальным интересам страны в условиях глобализации. Анализируется состояние международных отношений как фактора, влияющего на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: национальная безопасность, национальные интересы, международные отношения, система обеспечения национальной безопасности.
Теоретические аспекты национальной безопасности
Вступив во второе десятилетие XXI века, мировое сообщество продолжает оставаться перед лицом вызовов и угроз, способных серьезно дестабилизировать международные отношения. Национальные интересы Российской Федерации настоятельно требуют совершенствования теоретических, нормативно-правовых и институциональных аспектов функционирования системы обеспечения безопасности личности, общества и государства, являющейся неотъемлемым элементом института государственного управления.
До принятия ныне действующей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в нормативных документах подчеркивалось, что обеспечение национальной безопасности России — это систематическая деятельность государственных органов, общественных институтов и отдельных граждан, направленная на надежную защиту национальных интересов РФ от внешних и внутренних угроз и эффективное противодействие им. Вновь утвержденная Стратегия национальной безопасности уточняет, что основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также
ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.
В зарубежной и отечественной науке существует широкий плюрализм относительно понятия «национальная безопасность». Она может пониматься как состояние защищенности страны, как отсутствие угроз и опасностей объекту защиты; как свойство (атрибут) системы1.
Традиционно «национальная безопасность» в западной политико-правовой мысли означает защиту населения и территории страны от любой внешней угрозы, а также способность отразить внешнюю агрессию. Таким образом, на методологическом уровне изначально имела место абсолютизация компонента военной силы. Поэтому понятие «национальная безопасность», прежде всего в США, рассматривается как синоним оборонной политики или полностью подменяет внешнюю политику. Поборники приведенного подхода могут видеть гарантию безопасности в банальном наращивании военной силы, что при появлении новых «невоенных» угроз не соответствует объективной реальности.2
В целом ряде научных доктрин и документах, принятых международными организациями на рубеже ХХ — ХХ1 столетий признавалась потребность в широком переосмыслении путей обеспечения безопасности. Предлагалось сместить акценты на устранение невоенных источников нестабильности: социально-экономических, технологических, демографических, экологических, информационных. В итоге было сформулировано расширенное толкование безопасности, включающее отсутствие внешнего политического давления и экономического принуждения, возможность для государства свободно реализовывать национальные интересы, а также содействовать удовлетворению ключевых индивидуальных и групповых потребностей и прав человека.
Общим для всех концепций являются представления об субъектах безопасности, ответственных за ее обеспечение. В этой области главенствует национальное государство, хотя признаётся, что некоторые случаи требуют согласованных усилий союзов государств или мирового сообщества в целом.
Так, B.C. Пирумов понимает под национальной безопасностью защищенность жизненно важных интересов личности, общества, государства, а также национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз, различных по своей природе. По нашему мнению, следует согласиться с предлагаемым подходом в формулировании приоритетов защиты национальных интересов России:
— безопасность государства достигается при наличии эффективного механизма управления и координации деятельности политических сил и общественных групп, а также дееспособных институтов защиты;
— безопасность общества предполагает наличие общественных институтов, норм, развитых форм гражданского сознания, позволяющих реализовывать права и свободы всех социальных сообществ и противостоять попыткам политической поляризации общества;
— безопасность личности состоит в формировании комплекса правовых и нравственных норм, общественных институтов и организаций, которые позволяли бы ей развивать и реализовывать социально значимые способности и потребности, не испытывая противодействия со стороны государства и общества.
Краткий обзор ведущих концепций в сфере безопасности свидетельствуют о том, что это понятие по-прежнему нуждается в корректировках и уточнениях. Его трактуют либо как государственную безопасность, либо как некую совокупную безопасность триады «личность — общество — государство». Большой вклад в решение проблемы внесли научные работы А.В. Возженикова, А.А. Прохожева, B.C. Пирумова, Ю.Л. Кутахова, Р.А. Яв-чуновской и других авторов.3 Без детального концептуального обоснования имеющиеся понятийные проблемы усложняют осмысление задачи противодействия угрозам безопасности и мимикрии ее подлинного содержания при акценте на множественность опасностей, которые заявляют о себе в условиях недостатка стабильности современных международных отношений.
Совершенствование нормативно-правовой основы обеспечения национальной безопасности
Тематика обоснования приоритетов национальной безопасности и основных направлений противодействия угрозам интересам личности, общества и государства требует постоянного научно-методологического мониторинга ситуации в данной сфере, а также регулярной корректировки действующего законодательства.
За последние годы в данной области органами государственного управления проделан значительный объем работы. В 2009 г. Президент России подписал два основополагающих нормативных документа — Стратегию национальной безопасности России до 2020 года и Военную доктрину Российской Федерации. Наконец, 29 декабря 2010 вступил в силу новый Федеральный закон «О безопасности» за номером 390.4 Он заменил переставший соответствовать современным реалиям Федеральный Закон под аналогичным названием от 5 марта 1992 года № 24461. Последний был принят еще Верховным Советом РСФСР и в течение многих лет, несмотря на в принципе верные методологические положения, пребывал в противоречии с принятой полутора годами позже Конституцией Российской Федерации.
По отмеченной причине в последнее десятилетие он фактически утратил свое предназначение и постепенно исчерпал функции регулирующего механизма в сфере безопасности. В ФЗ № 2446-1 перманентно вносились поправки и дополнения, что было только паллиативным решением проблемы. По сравнению с 1992 годом Россия оказалась в совершенно другой эпохе, произошли принципиальные модификации в подходах к формированию и реализации государственной политики в сфере обеспечения безопасности. Значительно изменилось отношение общественного сознания к сущности национальных интересов России. Кардинальной трансформации подверглись вызовы и угрозы безопасности личности, обществу и государству. Стали реальностью ранее неизвестные опасности, сместились приоритеты в политическом и юридическом регулировании процесса противодействия угрозам безопасности.5
Отмеченная проблема стала особенно актуальной после вступления в силу Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года. Именно этот документ по своему содержанию стал базовой основой по планированию перспектив развития системы обеспечения национальных интересов России. Ключевые положения Стратегии теперь следует закрепить и развивать в законодательных актах, регулирующих отношения в сфере обеспечения безопасности.
Согласно вновь принятому Федеральному закону определено, что Совет безопасности России является конституционным совещательным органом государственного управления. Принимая во внимание, что именно глава государства формирует и возглавляет Совет безопасности, последний фактически превратился в компонент системы президентской власти. Содержание предложений, разрабатываемых аппаратом Совета безопасности, относится к организации обороны, военной политики, оборонной науки и производства, военно-технического сотрудничества с зарубежными странами.
В компетенции Совета также подготовка решений по защите суверенитета, независимости и территориальной целостности России, пресечению попыток свержения конституционного строя государства. Этот орган наделен полномочиями в сфере международного сотрудничества в области обеспечения безопасности; ему поручены выявление, оценка угроз безопасности. Ведущее место отводится прогнозированию опасностей и угроз военно-политического, милитаристского характера.
Помимо перечисленных функций Совет безопасности должен заниматься координацией деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации решений в области защиты национальных интересов, а также оценке ее эффективности.
По сравнению с прежней редакцией Закона «О безопасности» 1992 года во вновь принятом нормативном акте детализированы полномочия главы государства, Федерального Собрания, правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления в области безопасности.
В соответствии с Федеральным законом глава государства определяет основные направления политики в данной сфере, своим указом утверждает стратегию национальной безопасности страны, иные концептуальные положения в области противодействия угрозам безопасности. К полномочиям Президента России отнесено формирование и руководство Советом безопасности РФ, определение обязанностей федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Помимо этого глава государства вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях режим чрезвычайного положения и контролирует режим ее обеспечения.
К полномочиям главы государства отнесено также принятие решений о применении мер по защите общества и граждан от угроз террористического и экстремистского характера.
К компетенции Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения национальных интересов страны отнесено рассмотрение и принятие федеральных законов по обеспечению безопасности, включая утверждение верхней палатой парламента указа главы государства о введении чрезвычайного положения.
Согласно законодательству правительство Российской Федерации должно принимать участие в определении основных направлений государственной политики обеспечения безопасности. Правительством издаются и реализуются федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности, определяется объем компетенции федеральных органов исполнительной власти в данной сфере и предоставление им необходимых средств и ресурсов.
Несмотря на осознание общественным мнением необходимости принятия нового базового закона в сфере безопасности, его очередная редакция встретила неоднозначную реакцию экспертного сообщества. В комментариях по поводу ревизии нормативно-правовой основы в сфере национальной безопасности подчеркивается, что Закон «О безопасности» 1992 года, несмотря на свои недостатки, предусматривал научно обоснованную методологию формирования государственной политики в данной области. От-
носительно вновь утвержденной вариации закона нередко отмечается, что его положения связаны не столько с обеспечением устойчивого развития общества, сколько с интересами государственных ведомств.
Представляется, что детальная оценка Федерального закона «О безопасности» еще будет выработана научным сообществом и представителями аппарата государственного управления и общественных организаций. Не претендуя на полноту приводимых оценок, отметим, что вновь принятый документ нацелен на увеличение объема полномочий государственных институтов в сфере политики национальной безопасности.
В прежних нормативных актах значительное место уделялось негосударственной подсистеме обеспечения безопасности. Системой обеспечения национальной безопасности является совокупность соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений. Ее главное назначение заключается в том, чтобы обеспечить защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства, сохранять и развивать интеллектуальный, духовный, материально-экономический, военный потенциалы страны.
В прошедшие годы отмечалось, что система обеспечения национальной безопасности включает формальную и неформальную части. Формальные институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, подразделились на две категории — организации и граждане (физические лица).
К неформальной части относили средства массовой информации, общественные объединения, частных лиц, способных оказать влияние на формирование и реализацию политики национальной безопасности.
Исходя из ныне утратившей силу концепции национальной безопасности, система ее обеспечения подразделялась на государственную и негосударственную подсистемы. Традиционно главенствующее значение отводилось государственному сегменту обеспечения национальной безопасности, включавшему органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации,
предназначенные для обеспечения интересов государства, общества и индивида силами и средствами, которые имеются в распоряжении институтов публичной власти.
Негосударственная (общественная) система обеспечения национальной безопасности представлялась в виде совокупности институтов гражданского общества, коммерческих и некоммерческих организаций, действующих в различных сферах жизнедеятельности социума и имеющих свои задачи.
Согласно «Стратегии национальной безопасности — 2020» система обеспечения национальной безопасности включает в себя «силы и средства обеспечения национальной безопасности». При этом «силы обеспечения национальной безопасности» включают военную организацию государства, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности страны на основании российского законодательства.
Таким образом, современное законодательство фактически не оставило места для развернутого описания негосударственной подсистемы безопасности, о которой упоминалось в упраздненной Концепции национальной безопасности 1997 г. Лишь однажды в пункте 4 статьи 4-й Федерального закона 2010 г. упоминается, что граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности.
Объективная потребность в привлечении структур гражданского общества к решению задач защиты национальных интересов требуют непредвзятой оценки реального состояния и динамики взаимоотношений государственной власти и неправительственных организаций и отражения отмеченных вопросов в нормативных документах. Милитаризация международных отношений как угроза национальным интересам России
Другим вопросом, который требует пристального внимания экспертного сообщества и компетентных органов государственного управления, является вопрос о противодействии процессу милитаризации, который со всей очевидностью представляет собой угрозу национальной безопасности России.
Концептуальные подходы, принятые в научных кругах, трактуют сущность мили-
таризма неоднозначно. Это определение применяется и в качестве воинствующей идеологической доктрины, и политического режима или разновидности государственного строя, мировоззрения и образа жизни.
Традиционно считается, что милитаризация представляет собой комплекс мероприятий, призванных подготовить общество к предстоящей войне. Рассматриваемый процесс предполагает не только непосредственно военные приготовления, но и трансформацию политической системы и общественного сознания с учетом военных интересов.6
Отмеченная проблема долгое время не находила объективного решения в отечественной и в зарубежной науке. Термины «милитаризм», «милитаризация» долгое время использовались в качестве лозунга идеологической борьбы, активно используемого в целях дискредитации облика политических противников.
И сегодня найдется немало противников использования рассматриваемых терминов, опирающихся на, казалось бы, очевидные аргументы. Перенос основных акцентов в международных отношениях из области политики и идеологии в область экономического развития позволил Российской Федерации перейти к организации взаимодействия с прежними потенциальными противниками на основе близких стратегических интересов, включая борьбу с «международным терроризмом» и «перезагрузку» отношений с США и НАТО. Несомненно, возрастающая зависимость от транснациональных финансово-экономических контактов будет объективно сдерживать возможность полномасштабных конфликтов между великими державами и их коалициями.
Однако в последние десятилетия все более актуализируются неявные или скрытые угрозы. Многие сложившиеся в настоящее время негативные факторы в развитии военно-политической, экономической, политической и экологической обстановки внутри страны и за рубежом носят устойчивый долговременный характер и требуют повышенного внимания к надежному концептуальному и практическому противодействию милитаризации. Последняя также изменила свой характер, реализуясь в том числе в косвенных, модифицированных формах — «бесконтактных войнах», информационно-психологическом и пропа-
гандистском воздействии, активизации негосударственных военных корпораций и «приватных армий».
Впрочем, и государственный вектор милитаризации международных отношений отнюдь не утратил своего значения. Доказательством тому являются и войны НАТО в Югославии и Афганистане, агрессия против Ирака, попустительство вторжения в Южную Осетию и попытки организовать интервенцию в Ливию.
Для государств мира, даже не относимых к ведущим военным державам, характерна тенденция ускоренного развития национальных вооруженных сил. Предпринимаются попытки создания возможностей по ведению войны с любым противником, обладающим высокотехнологичными средствами противоборства. Предполагается, что итогом такой политики может стать беспрецедентный качественный скачок в создании вооружений, формах и методах вооруженной борьбы, а также их суррогатов, выполняющих функции морального и экономического поражения противника. Примерно к 2020 — 2025 годам прогнозируется новая революция в военном деле.
Отмеченные обстоятельства в определенной степени учитываются в нормативно-
правовых документах Российской Федерации. Так, Военная доктрина России в качестве внешних военных опасностей помимо прочего указывает стремление наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора (НАТО) глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран — членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока.
Перечисленные выше перспективы возникновения внешних опасностей национальным интересам России, равно как и многие другие риски, вызовы и угрозы, упоминаемые в нормативных документах, с полным основанием могут быть квалифицированы как «милитаристские».
Ввиду этого перед органами государственного управления, институтами гражданского общества и экспертными организациями стоит задача уточнения сущностных признаков и параметров процесса милитаризации, выработки эффективных и адекватных механизмов противодействия этому реликту «холодной войны», продолжающему порой в неявной, скрытой форме представлять собой угрозу национальным интересам России.
1 Хлобустов О., Рыкунов В., Павленко С., Подуфалов В. Права человека и интересы национальной безопасности. — М., 1999. — С. 102 — 103.
2 Пирумов B.C. Методология комплексного исследования проблем безопасности России // Проблемы глобальной безопасности. — М., 1995. — С. 49 — 50.
3 Буркин А.И., Возжеников А.В., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. — М.: Изд-во РАГС, 2008; Возжеников А.В., Прохожев А.А. Государственное управление и национальная безопасность России. — М.: РАГС, 1999.
4 Федеральный закон «О безопасности» // Российская газета. 2010 г., 29 декабря. — Федеральный выпуск № 5374.
5 Егоров. И. Совбез не меняет статус//«Российская газета». — Федеральный выпуск № 5316 (237) от 20 октября 2010.
6 Никонова О.Ю. Инструментализация военного опыта в СССР в межвоенный период / Человек и война. —Война как явление культуры. Под ред. И.В. Нарского и О.Ю. Никоновой. — М.: АИФО-ХХ, 2001. - С. 376-377.
Tsybakov D.L., the candidate of the politics, docent, e-mail: [email protected] PROVIDING OF THE NATIONAL SECURITY IS A PRIORITY OF THE PUBLIC ADMINISTRATION IN MODERN RUSSIA.
The article reveals the theoretical foundations of the Russian national security. Threats and challenges to the national interests under globalization are identified. A state of international relations as a factor affecting the status of the national security of the Russian Federation is examined.
Key words: National security, national interests, international relations, a system of national security.
