CC BY
881
УДК 347.73(47)
система местного самоуправления в российской федерации:
конституционные основы организационной
и финансовой самостоятельности
© Седельникова Р. И., 2016
Волго-Вятский институт (филиал) Университета имени О. Е. Кутафина, г. Киров
Местное самоуправление является неотъемлемой частью российской государственности, поэтому вопросы его организационной и финансовой самостоятельности имеют большое значение для определения особенностей социально-экономического положения бюджетов третьего уровня бюджетной системы РФ. Автор рассматривает вопросы конституционных основ местного самоуправления, осуществления публичных функций муниципальными образованиями, исторические аспекты восприятия сути системы местного самоуправления в системе государства. Рассматривается соотношение системы местного самоуправления с точки зрения как финансово-правового регулирования, так и конституционного права. Автор приходит к выводу о недостаточном внимании к проблеме финансовой самостоятельности в контексте выделения полномочий и компетенции органов местного самоуправления.
Ключевые слова: система местного самоуправления; муниципальная реформа; финансовая самостоятельность; местные бюджеты; собственные доходы; материально-финансовые ресурсы; полномочия и специальные гарантии; механизм государственного управления; экономические основы местного самоуправления.
Эффективное финансовое обеспечение муниципальных образований является одной из ключевых и самых сложных задач бюджетного регулирования в Российской Федерации. Необходимость комплексного реформирования системы местного самоуправления, начатого в конце 90-х гг. ХХ в., была вызвана целым рядом причин фундаментального характера, которые следует рассматривать в контексте развития всей системы российской государственности. Среди них прежде всего стоит отметить стремление к построению системы наиболее рациональной и эффективной организации власти в государстве — как центральной, так и местной. Достижение этой цели напрямую зависит от оптимального распределения полномочий и материально-финансовых ресурсов между федеральной, региональной и муниципальной властью.
Отправной точкой масштабных преобразований в области местного самоуправления можно считать закрепление Конституцией РФ 1993 г. данного института в качестве одной из демократических основ конституционного строя страны и провозглашение
его независимости от системы органов государственной власти.
На ранних этапах реализации муниципальной реформы отчетливо выявились многочисленные проблемы, среди которых центральное место заняла проблема финансовой самостоятельности местного самоуправления. В результате наблюдавшейся в течение целого ряда лет несбалансированности местных бюджетов, вызванной несоответствием доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям, муниципалитеты оказались перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным центром без предоставления соответствующих источников финансирования, возникла проблема так называемых нефи-нансируемых мандатов. Более того, многие из них оказались неспособны решать значительное число местных вопросов без прямой финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов, из-за чего практически полностью утратили какую бы то ни было самостоятельность. Данная ситуация привела к значительному ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также сни-
жению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг [1].
Важным шагом на пути к решению указанных проблем и повышению эффективности системы местного самоуправления стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], положения которого вступили в силу 1 января 2006 г. и в полном объеме реализуются во всех муниципальных районах и городских округах, а также городских и сельских поселениях, за исключением вновь образованных [3]. Данный Федеральный закон, полностью вступивший в силу с 1 января 2009 г., закрепил качественно новые положения, касающиеся как территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и его финансовых основ.
В Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации также были внесены соответствующие изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между различными уровнями бюджетной системы, а также существенное изменение системы межбюджетных отношений в целях повышения общей эффективности финансовой базы местного самоуправления.
Концепция изменений Бюджетного кодекса РФ призвана закрепить четкое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, в том числе для того, чтобы расходные обязательства муниципального образования, относящиеся к вопросам местного значения, могли устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно и исполняться за счет собственных доходов местных бюджетов. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ существенно изменен подход к механизму предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы. В основу этого механизма заложен важный принцип, предусматривающий предоставление финансовой помощи местным бюджетам по объективным методикам и критериям, утверждаемым законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Следует отметить, что использование в этих методиках показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований и распределе-
ние их на основе дотаций между местными бюджетами не допускается [4].
Для достижения поставленных еще в начале реформирования целей необходимо было решить ряд концептуальных проблем, связанных с необходимостью создания условий для придания финансовой деятельности муниципальных образований реальной самостоятельности. И одним из основных элементов реформирования должно было стать реформирование бюджетной системы РФ.
Современная бюджетная система сформировалась в начале 90-х гг. ХХ в. Бюджетная система — главное звено в процессе воздействия государства н а реальный сектор экономики [5]. Б юджет является не только средством государственного экономического регулирования, но и может реально влиять на рост экономической и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершенствование материально-технической базы общественного воспроизводства [6]. Именно поэтому чрезвычайно важно обеспечить распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации таким образом, чтобы муниципальные образования могли в достаточной степени участвовать в данных процессах, не являясь номинальным звеном в социально-экономическом развитии государства.
Законодательное определение местного самоуправления дано в ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления Бародом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральны ми законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местны х традиций». Таким образом, местное само-упр авление должно иметь реальную возможность участвовать во всех сферах социального и экономического роста в стране, поскольку все государственные программы, так или иначе, осуществляются на территориях муниципальных образований.
Существуют различные подходы к понятию системы местного самоуправления. Так, И . В . Выдрин и А . Н . Кокотов определяют ее как совокупность местны х сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций [7]. То есть под системой местного самоуправления авторы фактически понимают совокупность его субъектов.
Более правильной, на взгляд автора, представляется позиция О. Е . Кутаф ина и В . И. Фадеева, в соответствии с которой систему местного самоуправления необходимо рассматривать как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муни ци пальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни [8].
Дальнейшее развитие этой точки зрения дает Е. С . Шугрина: «Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявлени я граждан, органов местного самоуправле-иия, территори ального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственны х интересов, исторических или иных традиций, вопросы местного значения» [9]. Если рассматривать систему местного самоуправления в качестве объекта правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных образований по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за иими вопросов местного значения, устаиавливаемых и регулируемых нормами права.
Основным нормативным п равовы м актом, который регулирует отношения в сфере местного самоуправления, является Конституция РФ. Конституционные нормы имеют особое значение для определения сущности местного самоупр авления в РФ. В ажность этих норм подчеркнута тем, что они включены в Главу I Конституции РФ, посвященную основам конститу-
ционного строя, а значит, они могут быть изменены лишь в особо сложном порядке, определяемом в ст. 135 Конституции РФ. В этом видится главная гарантия устойчивости системы местного самоуправления и его функционирования в соответствии с законом.
О значимости института местного самоуправления говорит и тот ф акт, что в Конституции РФ ему посвящена отдельная глава (глава 8). В данной главе раскрывается сущность местного самоуправления, закрепляются его основные полномочия и специальные гарантии их реализации в процессе осуществления местного самоуправления. и ак, согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоупр авление предназначено для самостоятельного решения вопросов местного значения муниципальным населением. За местным населением на конституционном уровне закреплено право самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
При этом в науке конституционного права есть различные подходы к определению независимости местного самоуправления от органов государственной власти, провозглашенной в ст. 12 Конституции РФ.
В частности, М. В. Баглай определял, что местное самоуправление хотя по своей природе и не входит в систему органов государственной власти, все же является его частью [10]. Однако его позицию не р азделяет большинство исследователей данного вопроса.
Н . А . Игнатюк, например, писал, что органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, ответственные перед населением за свою деятельность [11]. Похожей точки зрения придерживаются В. Г. Розенфельд и А. А. Сергеев: «Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, обладая суверенитетом, самостоятельна в раиках и пределах заданной законом компетенции» [12]. О. Е. Кутафин и В . И. Фадеев полагают, что «местное самоуправление представляет собой специфический уровень власти в государстве» [13], т. е. определяют его не только как форму самоорганизации населения для решения своих задач, но и
как особую форму осуществления публичной власти, власти народа. П рисоединяясь к этой точке зрения, можно добавить, что государственБая власть, устаБавливая правовые рамки для деятельности местного самоупр авления, тем не менее сам а осуществлять его не вправе, что позволяет говорить об определенной степени самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, а также особой природе его властных полномочий. Т акже хочется отметить, что никто из вышеперечисленных конституционалистов не отмечал особой роли финансовой составляющей, необходимой для полноты и большей реальности установленной в Конституции РФ самостоятельности местного самоуправления.
В любом случае нужно согласиться с тем, что механБ зм государственного управления и местное самоуправление по сути неразделимы, поскольку они — составные части единого конституционного механизма [14]. Необходимо говорить о местном самоупр авлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ. Местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства и является ее неотъемлемой частью, обладая при этом самостоятельностью в рамках отведенной ему компетенции.
Говоря о природе финансовой самостоятельности местного самоуправления, необходимо отметить, что она напрямую зависит от его компетенБии, а также совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования. Б акрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение целей, задач, функций, компетенБ ии. Ины ми словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного х арактера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства о местном самоупр авлении этот вопрос является важнеБшим, поскольку, не определБв
компетенБию местного самоупБ авления, невозможно ответить на вопросы о том, какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для ее реализации, в чем может и должна состоять поддержка местного самоупр авления со стороны государства и т. п.
А . В. Некенов справедливо указывает на то, что многие теоретические аспекты фиБансовой самостоятельности местного самоуправления были разработаны еще в дореволю ционной России [15]. Т ак, А . А. Мошкин в свое время отмечал: «Фиб ансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем государственное финансовое хозяйство... Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во -первых, в том, что органы общественного самоуправления, сами по себе, не являются субъектами ф инансового верховенства. Они действуют на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий.» [16]. Похожей точки зрения придерживался и И . Х. Озеров: «Помимо государства есть еще и другие союзы публичного характера, которые также нуждаются в финансовых средствах для выполнения своих функций, все эти союзы имеют свое собственное, более или менее самостоятельное финансовое хозяйство, конечно, с известны ми особенностями, обусловливаемы ми их положением по отношению к государству» [17].
В советский период профессор Н. Н. Ро-винский, характеризуя значение местных финансовых ресурсов, заметил, что Ба началах покрытия местных расходов местными же доходами местные финансы являются важнейшим методом децентрализации власти и автономного управления на местах [18].
На современном этапе развития российской государственности финансовая самостоятельность местного самоуправлени я гар антируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные матерБ альные и ф иб ансовые ресурсы. Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного существования местного самоуправления.
Согласно ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправления гарантируется право на самостоятельное решение
вопросов формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов. П ри этом формирование и использование местны х фииансовых ресурсов сочетается с государственной финансовой поддержкой, так как каждое муниципальное образование имеет конституционное право на получение в процессе бюджетного регулировани я средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации. иажной гарантией реализаиии рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления государственных полномочий, которы ми могут наделяться органы местного самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Х аи актерной чертой конституционно-иравовых норм, закрепляющих фии ан-совую самостоятельность органов местного самоуправления, является их особое место и роль в системе юридических право-установлений . Конституционно - и равовые нормы в качестве базовых составляют фундамент, на основе которого возникают, и зменяются и преки ащаются муниципальные ф инансовые отношения, так как они исходят из общих начал политического, социального и экономического устройства публичной власти. Конституционные нормы иги ают определяющую роль по отношению к самостоятельному использованию, распределению и н акоплени ю муници пальных ф ии ансовых ресурсов. Существующие нормы финансового права, регулирующие отношения, связанные с формированием и распределением финансовых ресурсов местного самоуправления, групиируются вокруг соответствующих конституционных норм. П ри этом конституционные нормы, закрепляющие фи-иансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления, имеют прямое действие, и сами по себе могут регулировать соответствующие отношения на муниципальном уровне.
Финансовая автономия местного самоуправления, являясь составной частью экономической самостоятельности местной власти, по мнению И. И. Овчинникова, обусловлена тем, что органы самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые при-
надлежат им на праве муниципальной собственности [19].
Наличие муниципального бюджета должно позволить активизировать финансовую и хозяйственную деятельность на местном уровне, которую осуществляют органы муниципальной власти, поэтому финансовая самостоятельность местного самоуправления, основанная на принципах конституционной самостоятельности муниципальной власти, приобретает ярко выраженное общеконституционное значение в свете становления и развития муниципальных финансово-экономических отношений. ^
1. Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. № 4. С. 21.
2. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. В соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. субъекты Российской Федерации принимали на переходный период законы о порядке решения вопросов местного значения.
4. Мокрый В. С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12. С. 12.
5. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. С. 134.
6. Болтинова О. В. Соотношение системы налогов и сборов и бюджетной системы Российской Федерации: правовые проблемы. Очерки налогово-правовой науки современности / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. М. ; Харьков, 2013. С. 228-243.
7. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 148.
8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 8.
9. Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2013. С. 8.
10. Баглай М. В. Конституционное право РФ. М., 1999. С. 12.
11. Игнатюк Н. А. Система органов местного самоуправления // Журн. рос. права. 1998. № 6. С. 12.
12. Розенфельд В. Г., Сергеев А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Изв. вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 8.
13. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 133.
14. Торшенко А. А. Муниципальное право. Екатеринбург, 1994. С. 8.
15. Некенов А. В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. 2004. № 5. С. 24.
16. Мошкин А. А. Бюджеты земств и городов. М., 1915. С. 3.
17. Озеров И. Х. Основы финансовой науки. Вып. 2. М., 1910. С. 113.
18. Местные финансы СССР / отв. ред. Н. Н. Ро-винский. М., 1936. С. 45.
19. Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы // Хоз-во и право. 1999. № 9. С. 125.
список литературы
Баглай М. В. Конституционное право РФ / М. В. Баглай. - М. : Норма, 1999. - 783 с.
Болтинова О. В. Соотношение системы налогов и сборов и бюджетной системы Российской Федерации: правовые проблемы. Очерки налогово-правовой науки
современности : монография / О. В. Болтинова ; под общ. ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. — М. ; Харьков : Право, 2013. — 678 с.
Выдрин И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М. : Норма, 2000. -368 с.
Игнатюк Н. А. Система органов местного самоуправления // Журн. рос. права. — 1998. — № 6. — С. 17-22.
Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М. : Юрист, 2000. — 552 с.
Местные финансы СССР / отв. ред. Н. Н. Ро-винский. — М. : Госфиниздат, 1936. — 484 с.
Мокрый В. С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений / / Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 12. — С. 12—25.
Мошкин А. А. Бюджеты земств и городов /
A. А. Мошкин. — М. : [Б. и.], 1915. — 368 с.
Некенов А. В. О конституционном принципе
финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. — 2004. — № 5. — С. 2—5.
Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы / / Хоз-во и право. — 1999. — № 9. — С. 124—128.
Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. — 2003. — № 4. — С. 42—47.
Озеров И. Х. Основы финансовой науки / И. Х. Озеров. — М. : [Б. и.], 1910. — Вып. 2. — 352 с.
Розенфельд В. Г. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью /
B. Г. Розенфельд, А. А. Сергеев // Изв. вузов. Правоведение. — 2000. — № 6. — С. 69—78.
Торшенко А. А. Муниципальное право / А. А. Тор-шенко. — Екатеринбург : [Б. и.], 1994. — 323 с.
Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ / Н. А. Шевелева. — СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2004. — 280 с.
Шугрина Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шуг-рина. — М. : ТК Велби, Проспект, 2013. — 672 с.
The System of Local Government in the Russian Federation: the Constitutional Foundations of Organizational and Financial Autonomy
© Sedelnikova R., 2016
Local government is an integral part of the Russian state, so the issues of organizational and financial independence of local government include greater importance in determining the characteristics of the socio-economic situation of the budgets of the third level of the budgetary system of the Russian Federation. In his study, the author examines the constitutional foundations of local government, public functions of the municipalities, the historical aspects of the perception of the essence of the local government system in the country. The correlation review the local government system in terms of both financial and legal regulation, and from the point of view of constitutional law. In the study, the author comes to the conclusion that there was insufficient paying attention to financial self-sufficiency in the context of separation of powers and competences of local self-government.
Key words: the system of local self-government; municipal reform; financial independence; local budgets; own revenues; material and financial resources; special powers and guarantees; the mechanism of government; economic bases of local self-government.
