CC BY
389
УДК 342.5
Самостоятельность местного самоуправления как ключевой принцип осуществления государственной
и местной власти
Карасев Анатолий Тиханович,
Уральский юридический институт МВД России,
доктор юридических наук, профессор
e-mail: a.t.karasev@mail.ru
Коваленко Ксения Ивановна,
Уральский юридический институт МВД России
e-mail: kseniakovalenko@bk.ru
Статья посвящена рассмотрению конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления на примере самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения. Особое внимание авторы уделяют финансовому взаимодействию муниципальных образований с государством. Делается вывод о необходимости совершенствования федерального законодательства для обеспечения фактической самостоятельности муниципальных образований.
Ключевые слова: местное самоуправление; самостоятельность населения; самостоятельность местного самоуправления; финансовая самостоятельность органов местного самоуправления; вопросы местного значения.
Independence of local self-government as a key principle of state and local authorities
Karasev Anatoliy Tikhanovich,
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Law, Professor
Kovalenko Kseniya Ivanovna,
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia
The article is devoted to the consideration of the constitutional principle of independence of local self-government on the example of independence of local self-government in solving local issues. The authors pays special attention to the financial interaction of municipalities with the state. It is concluded that it is necessary to improve the Federal legislation to ensure the actual independence of municipalities from the state.
Key words: local self-government; independence of the population; independence of local self-government; financial independence of local self-government; local issues.
В 2003 г. началось крупное реформирование системы местного самоуправления, вызванное наличием проблемных вопросов взаимодействия государственной и местной власти. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 более детально разграни-
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) [Электронный ресурс]. URL: http:// study.garant.ru.
чил компетенцию между органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключив дублирование и имеющиеся на данный момент пробелы в правовом регулировании предметов ведения и полномочий обоих уровней публичной власти. Результаты реформирования действительно существенны, т. к. законодатель, в корне изменив подходы и закрепление общих принципов организации местного самоуправления в России, в то же время не нарушил конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, являющийся осно-
вой конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ).
Самостоятельность - это основополагающий принцип функционирования и деятельности местного самоуправления при взаимодействии с государственной властью. Однако не стоит забывать, что местное самоуправление, выступая одной из форм народовластия, является властью подзаконной и, следовательно, не может само себя реформировать. Почему же тогда законодатель в ст. 1 Федерального закона № 131-Ф3 дает определение местного самоуправления как формы власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения? Очевидно, что, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, законодатель не подразумевал «самостоятельность» как «суверенитет» местной власти (тем более что Конституция РФ не признает никакого другого суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации)1, а лишь закрепил относительную автономию местного самоуправления в единой системе публичной власти.
Самостоятельность местного самоуправления Конституция РФ закрепляет не только в ст. 12, но и в ряде других своих норм, предусматривая самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130); самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131); самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132), а также ряда других вопросов, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно.
Данные конституционные положения в полной мере нашли свое отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ, но вместе с тем ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не разъясняют, что именно означает «самостоятельность местного самоуправления». Собственно, отсутствие четких дефинитивных норм, раскрывающих принципы местного самоуправления, усложняет развитие местного самоуправления в Российской Федерации.
Самостоятельность местного самоуправления, представляя собой фундаментальный (основной) критерий организации, деятельности и главное - взаимодействия государственной и местной власти, вызывает массу споров среди ученых-конституционалистов с точки зрения ее практического воплощения. Положения ст. 12 Конституции РФ, закрепляющие организационную обособленность местного само-
1 Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П подчеркнул, что недопустимо существование двух уровней государственного суверенитета в единой системе государственной власти страны.
управления, являются объектом серьезной критики со стороны ряда ученых на протяжении многих лет2.
Например, профессор Н. С. Бондарь, говоря о самостоятельности местного самоуправления, ссылается на ее двойственную природу. С одной стороны, говорит автор, она проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения, с другой -это организационная обособленность органов местного самоуправления и наделение их собственной компетенцией при решении вопросов местного значения (в соответствии с уставами муниципальных образований)3.
По мнению профессора А. Н. Кокотова, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной «неподчиненности» муниципальных образований государству, а также в праве населения и органов местного самоуправления принимать решения по собственному усмотрению в пределах компетенции муниципальных образований4.
Справедливо замечание Е. И. Козловой и О. Е. Кута-фина, согласно которому «государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять»5.
Конституционный Суд Российской Федерации не раз обращался к пределам самостоятельности местного самоуправления6. Примечательным является постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П7, в котором говорится, что Конституция, закрепляя в ст. 12 самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с федеральной властью, исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, т. е. проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий.
Комментарий к Конституции РФ разъясняет, что правовым выражением самостоятельности местного самоуправления выступает установление предметов ведения и полномочий (ст. 130-132 Конституции,
2 См., например: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 195.; Щепачев В. А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 8. С. 40-46.
3 См.: Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. проф. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 158-159.
4 См.: Муниципальное право России: учебник для академического бакалавриата / под ред. А. Н. Кокотова. М., 2016. С. 21.
5 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 557-558.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П [Электронный ресурс]. URL: http:// study.garant.ru.
7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П [Электронный ресурс]. URL: http:// study. garant.ru.
ст. 14-18 Федерального закона № 131-Ф3); определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 5, 6 Федерального закона № 131-Ф3); введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции)1.
Таким образом, представляется, что существует необходимость в законодательном закреплении понятия «самостоятельность местного самоуправления». С учетом этого предлагаем дополнить ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ следующим понятием: «самостоятельность местного самоуправления означает реальную возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, осуществлять нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, а также возможность обладать достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения».
Переходя к практическому воплощению принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в первую очередь следует отметить их самостоятельность в нормотворческой деятельности, т. е. возможность принимать решения местного уровня. К таким решениям, в частности, можно отнести утверждение и формирование местного бюджета. Так, на примере финансовой «независимости» рассмотрим реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления.
Несомненно, основной гарантией самостоятельности местного самоуправления является его финансовая независимость при решении вопросов местного значения. Следовательно, отсутствие необходимых финансовых средств является основной причиной зависимости местной власти от государства. Только реальная финансовая обеспеченность муниципальных образований может гарантировать фактическую самостоятельность местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется Конституцией РФ (ст. 132) и заключается в самостоятельном управлении муниципальной собственностью, самостоятельном формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, самостоятельном установлении местных налогов и сборов, т. е. органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности2.
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] / под общ. ред. Л. В. Лазарева. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/ comment/5366634.
2 См.: Дитятковский М. Ю. О конституционной самостоятельности местного самоуправления // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 2 (31). С. 61.
Согласно действующему законодательству, доходы бюджетов муниципальных образований образуются из налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Финансовая самостоятельность местного бюджета (по идее) должна складываться исходя из собственных налоговых и неналоговых доходов. Однако на практике суммарный объем указанных источников формирования финансовых ресурсов зачастую не превышает и половины поступающих в местные бюджеты средств3. Все это позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования весьма зависимы от регионов в части финансового обеспечения.
Так, бюджет муниципального образования «город Екатеринбург» в 2018 г. выглядел следующим образом: доход 42 384 млн рублей, расход 43 815 млн рублей, дефицит 1 431 млн рублей. При этом более 50 % дохода бюджета приходится на безвозмездные поступления из субъекта и Федерации, около 20 % -налог на доходы физических лиц, остальное - земельный налог; доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; ЕНВД; другие доходы4.
В целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований многими авторами выдвигается идея изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Однако не стоит забывать, что именно экономическая самодостаточность местного самоуправления - основная проблема, возникающая при реформировании местного самоуправления. Несомненной остается необходимость увеличения местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Например, достичь оптимизации финансовых потоков муниципальных образований можно путем придания статуса местного транспортному налогу, который в данный момент является региональным. Решение этих и иных проблем финансовой независимости местного самоуправления позволит завершить его реформирование и стабилизировать государственно-муниципальные отношения в целом.
Таким образом, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления остается спорной и противоречивой категорией. С одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения в пределах отведенных ему полномочий, принимает необходимые и обязательные для исполнения решения, которые не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении. С другой стороны, являясь властью подзаконной, местное самоуправление, безусловно, зависимо от государства.
3 См.: Тиникашвили Т. Ш. Финансовая база формирования бюджета муниципального образования // Вестник экономической безопасности. 2016. № 4. С. 298.
4 Публичный бюджет Екатеринбурга [Электронный ресурс]. URL: httpy/бюджет.екатеринбург.рф.
Библиографический список
1. Антонова Н. А. Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации: проблемы обеспечения / Н. А. Антонова // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. -2017. - № 3. - С. 94-99.
2. Бондарь Н. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / Н. С. Бондарь, В. И. Авсеенко, С. Н. Бочаров и др.; под ред. проф. Н. С. Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юнити-Дана: Закон и право, 2002. - 416 с.
3. Дитятковский М. Ю. О конституционной самостоятельности местного самоуправления / М. Ю. Дитятковский // Вестник Омского университета. Серия: Право». - 2012. - № 2 (31). - С. 49-64.
4. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е. М. Ковешников. - Москва: НОРМА, 2002. - 272 с.
5. Козлова Е. И. Конституционное право России: учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юристъ, 2003. - 585 с.
6. Муниципальное право России: учебник для академического бакалавриата / под ред. А. Н. Кокотова. -4-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юрайт, 2016. - 567 с.
7. Щепачев В. А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма / В. А. Щепачев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 8. - С. 40-46.
8. Тиникашвили Т. Ш. Финансовая база формирования бюджета муниципального образования / Т. Ш. Тиникашвили // Вестник экономической безопасности. - 2016. - № 4. - С. 298-303.
9. Публичный бюджет Екатеринбурга [Электронный ресурс]. - URL: Ы1:р://бюджет.екатеринбург.рф.
Bibliograficheskiy spisok
1. Antonova N. A. Samostoyatelnost mestnogo samoupravleniya kak printsip ego organizatsii: problemy obespecheniya / N. A. Antonova // Vestnik Tverskogo gosudarstvennogo universiteta. - Seriya: Pravo. - 2017. -№ 3. - S. 94-99.
2. Bondar N. S. Munitsipalnoye pravo Rossiyskoy Federatsii: uchebnik dlya vuzov / N. S. Bondar, V. I. Avseyenko, S. N. Bocharov i dr.; pod red. prof. N. S. Bondarya. - 2-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Yuniti-Dana: Zakon i pravo, 2002. - 416 s.
3. Dityatkovskiy M. Yu. O konstitutsionnoy samostoyatelnosti mestnogo samoupravleniya / M. Yu. Dityatkovskiy // Vestnik Omskogo universiteta. - Seriya «Pravo». - 2012. - № 2 (31). - S. 49-64.
4. Koveshnikov E. M. Gosudarstvo i mestnoye samoupravleniye v Rossii: teoretiko-pravovyye osnovy vzaimodeystviya / E. M. Koveshnikov. - Moskva: NORMA, 2002. - 272 s.
5. Kozlova E. I. Konstitutsionnoye pravo Rossii: uchebnik / E. I. Kozlova, O. E. Kutafin. - 3-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Yurist, 2003. - 585 s.
6. Munitsipalnoye pravo Rossii: uchebnik dlya akademicheskogo bakalavriata / pod red. A. N. Kokoto-va. - 4-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Yurayt, 2016. -567 s.
7. Shchepachev V. A. Razvitoye mestnoye samoupravleniye - osnova ukrepleniya rossiyskogo federalizma / V. A. Shchepachev // Gosudarstvennaya vlast i mestnoye samoupravleniye. - 2017. - № 8. -S. 40-46.
8. Tinikashvili T. Sh. Finansovaya baza formirovaniya byudzheta munitsipalnogo obrazovaniya / T. Sh. Tinikashvili // Vestnik ekonomicheskoy bezopasnosti. -2016. - № 4. - S. 298-303.
9. Publichnyy byudzhet Ekaterinburga [Elektronnyy resurs]. - URL: http://byudzhet.ekaterinburg.rf.
