CC BY
38
Рысмендеев Б. Д.
РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
II. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ВЕДЕНИЯ БИЗНЕСА В РОССИИ
9. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
9.1. РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Рысмендеев Бактыбек Дженишбекович, доктор юридических наук, доцент, ректор академии
Место работы: Кыргызская государственная юридическая академия при Правительстве Кыргызской Республики
Аннотация: в статье рассматриваются роль органов государственной власти в обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Кыргызской Республике, проблемы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления, проведен анализ ряда норм Конституции КР, содержащих положения, которые признают и гарантируют самостоятельность в деятельности местного самоуправления, в рамках, предоставленных ему законом полномочий. Указывается, что согласно конституционным принципам, обеспечивающим самостоятельность местного самоуправления, органы государственной власти своей конкретной деятельностью обязаны гарантировать данную самостоятельность, не допуская неправомерного вмешательства, которые ущемляют законные интересы муниципальных образований и обеспечивая взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами, представляющими государственные структуры. Эта деятельность должна осуществляться по строго установленным правилам и принципам гласности, равного соблюдения интересов сторон, добровольности и обеспечения необходимыми ресурсами местных сообществ, которое в свою очередь должно осуществляться в соответствии с законодательством.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное образования, органы государственной власти, финансово-экономическая основа местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления, экономическая самостоятельность местного самоуправления.
THE ROLE OF GOVERNMENT AUTHORITIES IN THE PROVISION OF THE FINANCIAL AND ECONOMIC SELF-PERFORMANCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE KYRGYZ REPUBLIC
Rysmendeev Baktybek D., doctor of jurisprudence, associate professor, rector Work place: Kyrgyz State Law Academy under the Government of the Kyrgyz Republic
Annotation: the article examines the role of public authorities in ensuring the financial and economic independence of local self-government in the Kyrgyz Republic, the problems of organization and activity of local self-government bodies, analyzes the norms of the Constitution of the Kyrgyz Republic, which contain provisions that recognize and guarantee local self-government, independent within the limits of the powers conferred upon him by law.
It is pointed out that according to the constitutional principles ensuring the independence of local self-government, public authorities are obliged to guarantee this independence by their specific activities, not allowing undue interference, infringing legitimate interests of municipal entities, interaction of local self-government bodies with officials and officials representing the statestal structures. This activity should be carried out according to strictly established rules and principles, including glasnost, equal observance of the interests of the parties, observance of the principle of voluntariness, provision of the necessary resources of local communities, carried out in accordance with the requirements of legislation.
Keywords: local self-government, local government bodies, municipalities, state authorities, the financial and economic basis of local self-government, independence of local self-government, economic independence of local self-government.
Согласно конституционным принципам, обеспечивающим дарственной власти своей конкретной деятельностью обя-самостоятельность местного самоуправления, органы госу- заны гарантировать данную самостоятельность, не допуская
Проблемы экономики и юридической практики
1'2018
при этом неправомерного вмешательства, которое способно ущемить законные интересы муниципальных образований, и обеспечивая взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами, представляющими государственные структуры. Эта деятельность должна осуществляться по строго установленным правилам и принципам гласности, равного соблюдения интересов сторон, добровольности, обеспечения местных сообществ необходимыми ресурсами, осуществляемого согласно требованиям законодательства.
Рассмотрим среди основных направлений мероприятий государственных органов, призванных обеспечить реальную, полноценную экономическую самостоятельность местного самоуправления, наиболее значимые их них.
Если оценивать результаты мероприятий, осуществленных за прошедшие годы в рассматриваемой нами сфере, то следует подчеркнуть, что вовлечение органов государственной власти в процесс создания организации местного самоуправления и условий ее деятельности, особенно же на раннем этапе, в ощутимой мере способствовало созданию новой важной формы публичной власти в Кыргызстане - местного самоуправления. С другой стороны, следует признать, что наиболее сложные и вместе с тем острые проблемы, связанные со становлением и укреплением экономической самостоятельности местного самоуправления, не нашли еще своего достойного, адекватного решения. Так, до сих пор не решены удовлетворительным образом вопросы, связанные с формированием полноценной финансовой базы местных сообществ, не реформировано в необходимой степени налоговое законодательство, межбюджетные отношения еще достаточно далеки от совершенных, не реализована идея о законодательном установлении государственных минимальных стандартов, отсутствуют либо не внедрены в практику более совершенные методики и критерии оценки финансовой деятельности муниципалитетов. Существует и ряд других, менее значимых, проблем, не нашедших еще своего решения.
По мнению А.А. Ежковой, «существующие на данный момент оценки реформ, которые были проведены государственными органами и были направлены на укрепление экономической самостоятельности местного самоуправления, можно условно разделить на две группы, в первой из которых признается недостаточность и неэффективность отдельных мер, а во второй группе констатируется необходимость в продолженни реформ, направленных на совершенствование системы местного самоуправления» [1, с. 128], о чем свидетельствует, в частности, разработка и введение в действие «Программы по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы», утвержденной Постановлением Правительства КР от 30 апреля 2013 г. № 218. В самой Программе отмечается, в частности, что стратегии, которые разрабатывались ранее и касались развития регионов и местных сообществ, содержали в себе множество приоритетов, через реализацию которых, предполагалось обеспечение комплексного развития регионов, но в условиях, когда явно недоставало ресурсов, их нельзя было реализовать в полной мере, и поэтому ситуация на местном уровне остается сложной.
В Программе определенным образом признается необходимость реформирования всей системы организации местного самоуправления. В разделах Программы, относящихся к экономической основе местного самоуправления, констатируется, что лишь 20% от общего числа айыльных аймаков недотаци-
онные, остальные же 80%, соответственно, дотационные, поскольку своих доходов им недостаточно для того, чтобы покрыть расходную часть бюджета, что, естественно, отрицательным образом сказывается качестве услуг, предоставляемых ими населению, и в первую очередь в малых городах и айылах, в которых к наиболее уязвимым категориям населения относятся молодежь, женщины и дети.
Устойчиво сохраняют свою злободневность проблемы регионов, связанные с ограниченностью и изношенностью инфраструктуры, при этом состояние, а вернее, размеры местных бюджетов не позволяют осуществлять процесс развития и управление им, что естественным образом приводит к социальной напряженности. Существующие в настоящее время условия, обусловленные неравномерным распределением по регионам крупных промышленных объектов, отраслевой и географической спецификой, неэффективной системой кредитования и пр., явно не способствуют деловой активности в регионах, что в свою очередь препятствуют созданию достаточного количества рабочих мест с достаточно высокой оплатой труда. В Кыргызстане за время его суверенитета был принят ряд нормативных правовых актов, благодаря которым местное самоуправление получило развитие и стало играть все более существенную роль в жизни местных сообществ, в обеспечении их нормальной жизнедеятельности. Тем не менее, существующие к настоящему моменту нормы не в состоянии обеспечить необходимые условия для того, чтобы провести полноценную децентрализацию, в том числе фискальную, а налоговые правила не способствуют, к сожалению, развитию территорий, внедрению экологически чистых технологий и созданию рабочих мест.
Существует необходимость и проблема стимулирования активного участия местного самоуправления в реализации правительственных программ. Данная проблема приобретает особую актуальность еще и в связи с тем, что структура наряду с характером деятельности различных муниципальных объединений существенно изменяется по причине продолжающейся реформы местного самоуправления. А.А. Ежкова обращает внимание на то, что «основные направления деятельности муниципальных образований значительно расширяются в тех случаях, когда правительственными программами предусматриваются меры, направленные на то, чтобы:
- создать благоприятные условия для привлечения инвестиций и содействовать реализации программ по развитию муниципальных образований;
- развить комплекс оказания актуальных неконкурентных и специализированных услуг муниципальным образованиям, предприятиям и организациям, осуществляющим свою деятельности в области муниципального хозяйства;
- расширить практику лоббирования в системе государственной власти интересов местного самоуправления;
- создать единую систему подготовки высокопрофессиональных муниципальных кадров, их трудоустройства и др.» [1, с. 129-130].
Для того чтобы вынести объективную оценку роли госорганов в обеспечении эффективной экономической самостоятельности местного самоуправления, необходимо, по мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, «учитывать некоторые особенные моменты, которые относительно часто возникают в процессе взаимодействия отдельных госорганов с органами местного самоуправления. Как отмечает не без оснований ряд исследователей, между вмешательством государства в решение проблем местного самоуправления и поддержкой его деятельности лежит достаточно тонкая и подвижная грань» [2, с. 119], что
Рысмендеев Б. Д.
РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
порождает необходимость предоставления дополнительных гарантий, создающих равные условия для деятельности муниципальных образований. В создании таких гарантий важнейшая роль отводится судебному контролю и прокурорскому надзору в области деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Судебная защита местного самоуправления является конституционным принципом (п. 4 ст. 113 Конституции КР) и составляет важную сторону государственного обеспечения самостоятельного функционирования органов местного самоуправления. Судебной защитой обеспечивается соблюдение права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления, а также полномочий органов и должностных лиц муниципалитетов, с помощью которых граждане реализуют данное конституционное право. В соответствии с п. 2 ст. 93 Конституции КР судебная защита местного самоуправления осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.
В Кыргызстане нарушение законодательства в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления носит, как это следует из практики прокурорского надзора, довольно распространенный характер. Особо заметное количество нарушений наблюдалось в экономической сфере деятельности местного самоуправления. К наиболее распространенным нарушениям в экономической сфере относятся, как это показывает анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления ряда городов и сел, отмененных в 2014 году по протестам прокуроров, относятся противоправные действия, имеющие отношение к формированию и исполнению местных бюджетов, а также к распоряжению собственностью. К такому же выводу склоняют обобщения, связанные с оценкой надзорной практики прокуратуры в целом. В процессе формирования местного бюджета с целью его пополнения часто устанавливаются непредусмотренные законодательством различные сборы за услуги, которые должны оказываться на безвозмездной основе. Кроме того, получила распространение практика передачи неналоговых платежей, а именно штрафов, госпошлины не в муниципальный бюджет, а органам и лицам, взимающим их. И, наконец, представительные органы далеко не всегда утверждают бюджет и предоставляют отчет о его исполнении.
В соответствии с существующим в настоящее время порядком допустимо на стадии исполнения бюджета использование вместо действительного денежного исполнения иных средств, заменителей в виде ценных бумаг, поставки продукции, оказания различных услуг. В реальной практике распространены случаи, когда неполное финансирование обязательных расходов осуществляется параллельно с нецелевым использованием бюджетных средств, а также случаи нарушений законодательства, которые имеют отношение к порядку создания, формированию финансовой базы и использованию средств из внебюджетных фондов. Кроме того, широкое распространение получили нарушения, связанные с функционированием муниципальной собственности, чему способствует, в частности, тот факт, что на некоторых территориях до сих пор не используется в силу его отсутствия порядок учета, оценки и регистрации муниципального имущества, установленный законом. Данное обстоятельство к ряду характерных негативных последствий в виде недополучения доходов при использовании муниципального имущества, реализации муниципального имущества
без проведения аукционов, предоставления его в аренду с использованием необоснованных льгот, с занижением стоимости аренды и т.д.
Выявляя и давая оценку причинам, по которым нарушается законодательство и которые отрицательным образом влияют на обеспечение подлинной экономической самостоятельности местного самоуправления, некоторые авторы, помимо субъективных факторов - недостаточной юридической осведомленности населения и должностных лиц органов местного самоуправления и влияния корпоративных интересов последних, нередко выходящих за пределы закона, интересов должностных лиц, - выделяют и факторы объективного порядка. К последним следует отнести, в частности, «недостаточное финансирование по причине отсутствия средств, относимых к категории социально значимых расходов. Речь идет о зарплатах и пособиях, предоставляемых малообеспеченным гражданам, и прочих затратах, которые вызваны неблагоприятными обстоятельствами и т.д. К объективным факторам относят также неправомерное воздействие, вмешательство органов государственной власти, принимающих решения, нарушающие Конституцию и другие законы» [3, с. 26-27]. В связи с неправомерным вмешательством будет уместным более подробно рассмотреть грань деятельности прокуратуры, направленную на защиту местного самоуправления от неправомерного вмешательства госорганов.
Завершая данную статью, отметим, что деятельность государственных органов и органов местного самоуправления должна осуществляться под внимательным и ответственным надзором гражданского общества. Постоянно усиливать взаимодействие с гражданским обществом, приобщать граждан и их объединения к обсуждению и принятию решений, постоянно информировать общественность о своей работе - все это должно стать неотъемлемой частью деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, его должностных лиц. Следует отметить, что государство заметно активизировало, особенно в последние годы, свою деятельность в сфере, связанной с повышением уровня деятельности и экономической самостоятельности (а с ней и ответственности за полученные результаты) местных сообществ. Однако, несмотря на данную активность, по причинам как субъективного, так и объективного порядка, о чем речь шла выше, роль государства в обеспечении, создании комплекса условий для усиления экономической самостоятельности местного самоуправления и последствия его деятельности в этом направлении, к сожалению, нельзя признать эффективной или во всяком случае достаточно эффективной.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 87,41%.
Список литературы:
1. Ежкова А.А. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 184 с.
2. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для студ. по спец. «Юриспруденция». М.: Юрист, 1997. 428 с.
3. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении. IV!., 2002. 110 с.
