CC BY
118
__ ввоитин
196 ОБЗОР НАУЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Раиса Игоревна СЕДЕЛЬНИКОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Волго-Вятский институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена анализу конституционно-правовых норм, на основе которых возникают, изменяются и прекращаются муниципальные финансовые отношения. Автором раскрывается природа финансовой самостоятельности местного самоуправления, излагаются различные значения понятий: «основы местного самоуправления», «финансовые основы местного самоуправления».
Ключевые слова: основы местного самоуправления, финансовые основы местного самоуправления, финансовая самостоятельность, экономическая самостоятельность, экономическая основа местного самоуправления.
The article is devoted to the analysis of constitutional and legal norms on the basis of which arise, change and terminate the municipal financial relationships. The author exposes the character of the financial independence of local self-government, gives an account of different meanings: "fundamentals of local self-government", "financial fundamentals of local self-government". Keywords: fundamentals of local self-government, financial fundamentals of local self-government, financial independence, economic self-sufficiency, economic foundations of local self-government.
Закрепление в Конституции России местного самоуправления в качестве одной из важнейших основ конституционного строя и провозглашение его самостоятельности от системы органов государственной власти позволяет рассматривать данный институт конституционного права как неотъемлемый элемент демократичности общества и государства, а также считать его одной из форм выражения власти народа и его суверенитета.
Говоря о природе финансовой самостоятельности местного самоуправления, необходимо отметить, что она напрямую зависит от его компетенции, а также совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования. Закрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение её целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства о местном самоуправлении этот вопрос является важнейшим, поскольку не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на вопросы о © Р. И. Седельникова, 2014 том, какой объём материальных и финансовых ресурсов необходим для её реализации,
Седельникова Р. И.
Конституционные основы финансовой самостоятельности имени о.е. кутафина (мпоа] местного самоуправления
в чём может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства и т.п.
На современном этапе развития российской государственности финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материальные и финансовые ресурсы. Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления.
Согласно ст. 132 Конституции РФ органам самоуправления гарантируется право на самостоятельное решение вопросов формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов. При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов сочетается с государственной поддержкой, т.к. каждое муниципальное образование имеет конституционное право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации.
Характерной чертой конституционно-правовых норм, закрепляющих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, является их особое место и роль в системе юридических правоустановлений. Конституционно-правовые нормы в качестве базовых составляют фундамент, на основе которого возникают, изменяются и прекращаются муниципальные финансовые отношения, т.к. они исходят из общих начал политического, социального и экономического устройства публичной власти. Конституционные нормы играют определяющую роль по отношению к самостоятельному использованию, распределению и накоплению муниципальных финансовых ресурсов. Существующие нормы финансового права, регулирующие отношения, связанные с формированием и распределением финансовых ресурсов местного самоуправления, группируются вокруг соответствующих конституционных норм. При этом конституционные нормы, закрепляющие финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления, имеют прямое действие и сами по себе могут регулировать соответствующие отношения на муниципальном уровне.
Финансовая автономия местного самоуправления, являясь составной частью экономической самостоятельности местной власти, по мнению И.И.Овчинникова1, обусловлена тем, что органы самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности.
Наличие муниципального бюджета позволяет активизировать финансовую и хозяйственную деятельность на местном уровне, которую осуществляют органы муниципальной власти, поэтому финансовая самостоятельность местного самоуправления, основанная на принципах конституционной самостоятельности муниципальной власти, приобретает ярко выраженное общеконституционное значение в свете становления и развития муниципальных финансово-экономических отношений.
Говоря об отдельных видах общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, и подлежащих нормативному урегулированию О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев выделяют три основные их группы:
1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путём непосредственного выражения гражданами своей воли; □
2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного са- о моуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и испол- и нением местного бюджета, а также иной их деятельностью по решению вопросов местного ^ значения; ^
I
С[
1 Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы //
Хозяйство и право. 1999. № 9. С. 125. мероприяти
_ ввоинин
198 ОБЗОР НАУЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также правовых актов органов государственной власти2.
Указанные группы объединяют довольно большие комплексы различных по своему содержанию отношений, в совокупности составляющих систему местного самоуправления, и в зависимости от их специфики нуждаются в специализированном правовом регулировании, причём в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что нормы, которыми регулируются данные отношения, объединяются в рамках особой отрасли российского права — муниципального права. Важная особенность данной отрасли права заключается в том, что она является комплексной. Для муниципального права характерно соединение норм различных отраслей права, что обусловлено его зарождением на стыке конституционного, административного, финансового и других отраслей права. Комплексный характер этой отрасли права непосредственно сказывается на том, что её предмет охватывает не однородные, а тесно взаимосвязанные разнородные общественные отношения, которые по своей юридической природе изначально нуждаются в конституционном, административном, финансовом и ином специализированном отраслевом правовом регулировании.
Разнообразие, комплексность самоуправленческих отношений включает в себя, в частности, такую группу общественных отношений, сложность которой как предмета муниципального права, заключается в том, что данная группа общественных, является также объектом регулирования финансового права. Это достаточно широкая сфера отношений, характеризующих финансовую деятельность муниципальных образований. К ним относятся, в частности, отношения, складывающиеся в процессе формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов; отношения, характеризующие деятельность муниципальных образований по установлению местных налогов и сборов, а также иные направления налоговой деятельности, относящейся к ведению муниципальных образований; отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения, расходования внебюджетных средств местного самоуправления; отношения в сфере финансовой деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев отмечают, что реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические3.
Термин «основы местного самоуправления» может употребляться применительно как к элементам системы местного самоуправления, так и к институтам муниципального права. Если речь идёт о правовом институте, то в таком случае под ними понимаются определённые комплексы правовых норм; если же речь идёт об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, посредством которых становится возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Понятие «финансовые основы местного самоуправления» также можно рассматривать в двух различных значениях.
С одной стороны совокупность местных финансовых ресурсов, образующая финансовую основу местного самоуправления, является неотъемлемым элементом системы местного самоуправления, призванным обеспечить её финансовую самостоятельность в решении вопросов в рамках своей компетенции.
В то же время в качестве правового института финансовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и
2 Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 11—12.
3 Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 45, 199.
Седельникова Р. И.
Конституционные основы финансовой самостоятельности имени о.е. кутафина (мпоа] местного самоуправления
процедуру образования, перераспределения и использования местных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. К особенностям данного правового института относится то, что он рассматривается в качестве такового как в системе муниципального, так и в системе финансового права. Выделение института финансовых основ местного самоуправления можно провести по уровню регулирования общественных отношений. Институт финансовой основы местного самоуправления регулирует финансовые правоотношения, возникающие в связи с деятельностью муниципального образования. В качестве юридических критериев выделения финансовой основы местного самоуправления в отдельный правовой институт могут служить три признака. Во-первых, это сходство, однородность правовых отношений, регулируемых нормами финансового права на уровне местного самоуправления. Во-вторых, это всесторонность регулирования общественных отношений, существующих в рамках данного института. Составляющие его нормы являются дефинитивными, управомочивающими, обязывающими, запрещающими иными и в комплексе обеспечивают полноту правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. В-третьих, это формальное обособление норм, образующих институт финансовой основы местного самоуправления в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов и иных нормативно-правовых актов.
Конкретизация финансовых основ предполагает, прежде всего, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. В Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «экономическая основа местного самоуправления», которую в настоящее время составляют: имущество, находящееся в муниципальной собственности; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований.
В целом положения главы 8 «Экономическая основа местного самоуправления» данного Федерального закона определяют состав собственных доходов муниципальных образований, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, порядок выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), и некоторые другие вопросы.
В целях обеспечения финансовой стабильности муниципальных образований финансовые основы местного самоуправления должны формироваться на строго определённых принципах. Принципы построения финансовых основ местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления4, Бюджетном кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Европейская хартия местного самоуправления в статье 9 закрепляет семь основных принципов, обеспечивающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.
Эти положения Европейской хартии о местном самоуправлении обязательны для нашего государства, поскольку Россия ратифицировала указанную Хартию 11 апреля 1998 г При этом российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Европейскую хартию принципы механически, а адаптировала их с учётом особенностей национального законодательства. Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность5.
Собрание законодательства РФ, 97.09.1998. № 36. Ст. 4466.
Доклад Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления». М., 2000; Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л. В. Гильченко [и др.]. М., 2000.
4
5
