CC BY
243
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Т.О. Назарова, канд. экон. наук, доцент
Государственного муниципального управления и права РАНХиГС в г. Пятигорске
(Россия, г. Пятигорск)
Аннотация. Данная работа посвящена проблемам функционирования местных бюджетов. Реализация новых методов хозяйствования на уровне местного самоуправления предполагает наличие у муниципалитетов финансовой самостоятельности. Однако в настоящее время, напротив, наблюдается несоответствие между объемом полномочий органов местного самоуправления и объемом имеющихся у них финансовых ресурсов. Поэтому важным направлением реформы местного самоуправления в России являются вопросы увеличения доходов местных бюджетов, их реструктуризация в направлении, обеспечивающем реальную финансовую самостоятельность.
Ключевые слова: местное самоуправление, бюджет, финансовая самостоятельность, доходы, расходы, муниципальные финансы.
С 2003 г. система муниципальных финансов в России претерпевала значительные изменения, связанные с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реформа местного самоуправления, проводимая в рамках реализации данного закона, стала одной из краеугольных в формировании новой российской государственности и оказала серьезное влияние на систему государственного управления и местного самоуправления в целом.
Реализация концепции финансового обеспечения местного самоуправления, заложенная в Законе № 131- ФЗ, должна была привести к следующим результатам:
- увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;
- сокращению собственных расходных полномочий местных бюджетов и одновременному увеличению государственных полномочий, осуществление которых передается на уровень муниципалитетов, в общей доле расходов местных бюджетов;
- ликвидации регулирующих налогов и увеличению доли безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов.
Таким образом, построение новой системы местных финансов было направлено на укрепление и сбалансирование местных бюджетов за счет перераспределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и применения новых методологических подходов к формированию бюджетов (в т.ч. использование нового определения собственных доходов бюджетов, а также выделение расходов на осуществление собственной компетенции органов местного самоуправления и расходов на осуществление делегированных государственных полномочий).
Безусловно, по формальным признакам заявленные цели были достигнуты, однако на практике укрепление муниципальных финансов не произошло. По сей день, в российской системе муниципальных финансов наблюдаются проблемы. К ним можно отнести следующие.
1.Неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами.
2. Высокая степень вертикальной несбалансированности. В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь достаточные собственные финансовые ресурсы для
выполнения своих функций. В России Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 перевел органы местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение собственных бюджетов, при этом, финансово не обеспечив их деятельность.
3.Усиление финансовой зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы. В связи с неэффективным распределением налогов по уровням бюджетной системы, для повышения способности региональных и муниципальных уровней покрывать расходные полномочия в РФ весьма высока роль межбюджетного выравнивания.
4. Проблема «скрытого» дефицита местных бюджетов. Несоответствие существующей системы межбюджетных отношений реальным потребно-
стям муниципальных образований порождает проблему так называемого «скрытого» дефицита местных бюджетов. Без учета безвозмездных перечислений и субвенций, передаваемых на финансирование государственных полномочий, местные бюджеты были всегда дефицитные.
Рассматривая современное состояние муниципальных финансов, прежде всего, необходимо отметить, что актуальной проблемой остается обеспечение финансовой независимости и самодостаточности местных бюджетов. Одной из причин тому является сложившаяся в России система бюджетного перераспределения в целом.
В настоящее время местные бюджеты составляют около 15% всех средств, распределяемых по уровням управления, а их доля в ВВП - всего 5% (табл.).
Уровни бюджетной системы Доходы Расходы
Федеральный бюджет 15089 58,39 16420 60,31
Региональные бюджеты 6908 26,73 6925 25,43
Муниципальные бюджеты 3846 14,88 3882 14,26
Итого 25843 100,00 27227 100,00
Таблица 1. Доходы и расходы бюджетной системы РФ по уровням управления в 2017г., млрд. руб.
При этом налоговые и неналоговые доходы, самостоятельно собираемые местными администрациями, составляют не более 50% утвержденных расходных потребностей муниципалитетов. А если учитывать объемы недофинансирования в связи с занижением расчетной потребности из-за нехватки финансовых средств, уровень финансовой самодостаточности местных бюджетов будет еще меньше.
Сегодня ведущая роль в реализации муниципальных полномочий сохраняется за муниципальными районами, которые остались основным звеном системы местного самоуправления в России. Это означает, что действующая модель местного самоуправления имеет
основные черты и свойства, которые были ей присущи до реформы.
В целом сохраняется тенденция «огосударствления» местного самоуправления, когда значительная часть расходов местных бюджетов связана не с решением вопросов местного значения, а с исполнением делегированных государственных полномочий. Кроме того, приемлемое финансирование муниципалитетов возможно только при условии получения средств федерального и региональных бюджетов.
Рассматривая современную бюджетную политику, необходимо отметить, что в настоящее время сформировалась долгосрочная стратегия развития муниципальных финансов, которая нашла
свое отражение в государственной программе «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».
Можно выделить следующие стратегические направления:
- сохранение пропорций бюджетного перераспределения между уровнями бюджетной системы;
- совершенствование межбюджетных отношений на уровне «регион -муниципалитеты»;
- развитие налогового потенциала местных бюджетов;
- повышение эффективности расходов местных бюджетов.
При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что нужно изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.
Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муниципаль-
ных образований величины налоговых поступлений по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Межмуниципальные различия налоговых поступлений обусловлены следующими факторами:
- особенностями налогового законодательства в области установления местных налогов и сборов;
- диспропорциями в экономическом развитии муниципальных образований;
- неоднородностью налоговой базы;
- различиями в налоговых усилиях властей и др.
В данных условиях закрепление собственных налоговых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решает проблему выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с высокой и низкой налоговой базой.
В современных условиях наиболее сложной, но необходимой является задача совершенствования межбюджетных отношений в плане активизации региональной экономической политики, обеспечивающей рост экономического потенциала территорий и расширение их налогооблагаемой базы. Ее реализация позволит более успешно решить проблему сокращения различий в уровнях социальной обеспеченности населения, а главное — создать финансовую базу территориального развития и снизить налоговую нагрузку на реальный сектор экономики.
В области бюджетной политики следует выделить следующие направления:
- установление оптимальных соотношений в распределении финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ с выделением бюджетов муниципальных образований на основе закрепления доходных и разграничения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочную перспективу;
- укрепление и увеличение доходной части бюджетов на всех уровнях бюджетной системы за счет расширения налогооблагаемой базы на основе повышения экономического потенциала территорий, роста доходов от внешнеэкономической деятельности и других источников;
- выработка основных принципов в определении бюджетных расходов с учетом выполняемых органами управления функций, более полного обеспечения доступности для всех граждан базовых социальных услуг, оптимизации структуры бюджетных расходов в соответствии с критериями их эффективности.
Дифференциация экономического потенциала муниципальных образований обусловила дифференциацию местных бюджетов по доходам. Поэтому общие нормативы выравнивания местных бюджетов по доходам определили значительную централизацию на уровне субъектов Российской Федерации, а также на федеральном уровне. Это позволило создать систему финансового обеспечения местного самоуправления, но не финансовую самостоятельность местного самоуправления. Доля собственных финансовых ресурсов в доходах местных бюджетов является общепризнанным показателем финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В мировой практике к ним относят средства, которые органы местного самоуправления получают в результате принятия самостоятельных решений или которыми они могут распоряжаться по своему усмотрению. Данное понятие объединяет налоговые и неналоговые доходы.
Удельный вес собственных доходов местных бюджетов (налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений) в ВВП в 2017 г. составил 2,7%. Для сравнения: доля собственных доходов местных бюджетов в ВВП РФ в 1996 г. составляла 10,2%, в 2000 г. -6,8%.
Безусловно, в целях полного исполнения бюджета, а также повышения налогового потенциала органы местного
самоуправления на местах проводят определенную работу, включающий:
- постоянный мониторинг во взаимодействии с налоговой службой налоговых и неналоговых доходов, поступающих в местный бюджет, их структуры и динамики;
- ежеквартальную сверку поступлений с администраторами доходов в целях повышения уровня мобилизации ходов;
- формирование информационной базы плательщиков единого налога на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения, осуществляющих деятельность на территории города, а также реестра объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания и других коммерческих структур;
- вручение налогоплательщикам-сотрудникам подразделений городской администрации и подведомственных учреждений налоговых уведомлений с целью взыскания и урегулирования задолженности по местным налогам;
- инвентаризацию заключенных договоров на аренду земельных участков для взыскания задолженности по аренде земельных участков и т.д.
Вместе с тем, в целях дальнейшего укрепления собственной финансовой базы местным бюджетам рекомендуем:
- активизировать муниципальную поддержку инвестиционных проектов и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить реальное их сопровождение в целях обеспечения экономического развития территории;
- повысить качество планирования и прогнозирования налоговых и неналоговых доходов, усилить контроль со стороны главных администраторов доходов бюджета, особенно в части налога на доходы физических лиц и налогов, уплачиваемых малым бизнесом, в том числе путем легализации теневой заработной платы и доходов;
- актуализировать сведения о налогооблагаемой базе и правообладателях недвижимого имущества в целях
обеспечения роста поступлений по земельному налогу, а также налогу на имущество физических лиц;
- усилить работу с просроченными платежами и недоимкой по действующим договорам аренды земельных участков и имущественных объектов, находящихся в муниципальной собственности;
- в целях повышения собираемости налога на доходы физических лиц создать межведомственную комиссию по легализации налогооблагаемой базы, «теневой» заработной платы и сокращению недоимки по налогам и сборам;
- в рамках мероприятий по снижению неформальной занятости осуществлять работу по выявлению лиц, осуществляющих трудовую деятельность без надлежаще оформленных трудовых отношений;
- проведение мероприятий по замещению дорогих в обслуживании
Библиографический список
1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СПС КонсультантПлюс.
2. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). // СПС «Консультант Плюс».
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017)// СПС Консультант Плюс.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2017г.)// СПС Консультант Плюс.
5. Федеральный закон от 02.07.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 26.07.2017г.)// СПС Консультант Плюс.
6. Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (ред. от 03.04.2017г.)// СПС Консультант Плюс.
7. Распоряжение Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»// СПС Консультант Плюс.
8. Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 № 445 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»// СПС Консультант Плюс.
9. Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз «Устав (Основной закон) Ставропольского края» (принят постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 29 сентября 1994 г. № 117-8 ГДСК) (ред. от 02.02.2018г.)// СПС Консультант Плюс.
долговых обязательств более дешевыми, проведение ежемесячных мероприятий по погашению действующих возобновляемых кредитных линий коммерческих банков за счет остатков средств бюджетных и автономных учреждений, с последующим восстановлением в конце каждого месяца/квартала;
- оптимизации закупок, бюджетной сети и численности муниципальных служащих.
Эффективное исполнение местного бюджета по доходам обеспечит возможность качественного исполнения всех принятых на себя социальных обязательств, создаст предпосылки для социально-экономического развития муниципального образования, активизации инвестиционной деятельности и формирования институтов развития и поддержки предпринимательства.
10. Устав муниципального образования города Лермонтова (Принят решением Совета г. Лермонтова от 17 декабря 2008 г. № 114) (ред. от 26.04.2017г.).
11. Решение совета города Лермонтова от 27.03.2013 № 22 «О контрольно-счетной палате города Лермонтова».
PROBLEMS AND DIRECTIONS OF IMPROVING THE EFFICIENCY OF THE FUNCTIONING OF LOCAL BUDGETS
T.O. Nazarova, candidate of economic sciences, associate professor
State municipal administration and law of the Russian Academy of sciences in
Pyatigorsk
(Russia, Pyatigorsk)
Abstract. This work is devoted to the problems of the functioning of local budgets. The implementation of new methods of management at the level of local self-management presupposes the existence of financial independence for municipalities. However, at the present time, on the contrary, there is a discrepancy between the scope ofpowers of local self-government bodies and the amount of financial resources available to them. Therefore, the important direction of the reform of local self-government in Russia are issues of increasing revenues of local budgets, their restructuring in a direction that provides real financial self-sufficiency.
Keywords: local self-government, budget, financial independence, incomes, expenditures, municipal finance.
