Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бюджетная политика

Удк 336.143.2; 336.146

инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований*

Н. Н. КУНИЦЫНА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита Е-mail: natkun2004@mail. т

Е. В. КОВЯЗИНА, аспирант кафедры финансов и кредита Е-mail: kovyazin2007@rambler. т Северо-Кавказский государственный технический университет

В статье отмечается, что важным принципом построения и функционирования бюджетной системы является принцип самостоятельности бюджетов. Он предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи. В субъектах РФ накоплен значительный опыт формирования в составе региональных бюджетов и распределения между муниципальными образованиями фондов оказания помощи местным бюджетам. В условиях высокой дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований и неравномерности распределения доходообразующей собственности решить проблемы несбалансированности интересов без перераспределения средств финансовой помощи затруднительно. Изложены направления совершенствования муниципальной бюджетной политики с учетом необходимости повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Северо-Кавказском государственном техническим университете.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, межбюджетные отношения, финансовая помощь.

Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами:

- отсутствие механизма четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников;

- необходимость повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами;

- рост количества дотационных бюджетов.

В условиях реформирования территориальных основ местного самоуправления и расширения ответственности муниципальной власти за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории особое значение приобретает объективная оценка состояния и потенциальных возможностей позитивной динамики муниципальных образований. Важными условиями их стабильного развития являются:

- финансовая автономия;

- сбалансированность доходов и расходов местного бюджета.

Достижение бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и целесообразность сохранения достаточного уровня бюджетной централизации ставят новые задачи в области управления региональными финансами. Как отрицательный факт следует отметить возрастание безвозмездной помощи от бюджетов вышестоящих уровней. Ее объем характеризует:

- с одной стороны - эффективность использования доходного потенциала;

- с другой стороны - степень зависимости местных бюджетов от бюджета субъекта Федерации.

Основой финансовой политики муниципальных органов власти в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с государственной финансовой поддержкой, подразумевающий:

- право самостоятельного осуществления бюджетного процесса органами местного самоуправления;

- наличие собственных источников доходов;

- право определять направления использования бюджетных средств;

- невозможность изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате реализации финансовых решений, принятых представителями государственной власти;

- ответственность органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику.

Базовым условием экономической самостоятельности муниципального образования является его бюджетная автономия, под которой следует понимать возможность местного уровня бюджетной системы обеспечить достаточную степень независимости от регионального бюджета при формировании и использовании бюджетных ресурсов.

При этом бюджетная самостоятельность территориального образования является важнейшим индикатором, отражающим эффективность реализации региональной и муниципальной бюджетной политики, оценку которой целесообразно проводить в разрезе трех групп показателей:

1) показатели, определяющие уровень доходного потенциала;

2) показатели, характеризующие степень финансовой устойчивости бюджета территории;

3) показатели, оценивающие эффективность бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления (рис. 1).

Бюджетная самостоятельность муниципального образования, способствующая реализации полномочий органов местного самоуправления, определяется:

- его бюджетной обеспеченностью;

- наличием и видовым составом доходного потенциала территории;

- долей финансовой помощи в общей сумме доходов бюджета муниципалитета.

Необходимость согласования совокупности взаимосвязанных экономических интересов муниципального уровня требует:

- соблюдения условий достаточности и устойчивости доходной базы муниципалитетов;

- обеспечения качества управления общественными финансами;

- создания стимулов для развития собственной налоговой базы и изыскания внутренних резервов.

Проведенный анализ тенденций развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае свидетельствует, что в бюджеты муниципальных образований за 2010 г. поступило 45,48 млрд руб., или 127,3 % к поступлениям 2009 г.

В 2010 г. из бюджета Ставропольского края муниципальным образованиям выделено дотаций, субсидий и субвенций в сумме 29,07 млрд руб. В общем виде доходная часть местных бюджетов в 2010 г. сформирована:

- на 36 % - собственными (налоговыми и неналоговыми) доходами;

- на 64 % - безвозмездными перечислениями.

Однако преобладание собственных доходов

характерно для городских округов в отличие от муниципальных районов (в 2010 г. - 50,3 и 21,8 % соответственно), в бюджетах которых отмечена значительная доля поступлений в виде финансовой помощи.

В условиях низкой налоговой автономии местных бюджетов (доля местных бюджетов в освоении налогового потенциала территории не превышает 22,2 %) действенным рычагом по повышению бюджетной независимости выступает политика управления доходами и расходами муниципального образования.

Преодоление несовершенства системы формирования доходов местных бюджетов, сложившейся по результатам реформы местного самоуправления,

Рис. 1. Система показателей оценки бюджетной самостоятельности муниципального образования

возможно путем повышения реальной бюджетной самостоятельности - через изыскание резервов роста налоговых доходов местных бюджетов. Следствием этого станет снижение объемов межбюджетных трансфертов в форме дотаций и субсидий.

Реализация предлагаемых направлений роста объемов мобилизуемых налоговых доходов в местные бюджеты связана с изменением порядка взимания налога на доходы физических лиц, предполагающим совершенствование налогового законодательства в части определения порядка его зачисления в бюджет муниципального образования по месту жительства плательщика.

Правомерность подобной меры обусловлена тем, что большая часть населения муниципалитета пользуется услугами учреждений социальной сферы, объектами инфраструктуры непосредственно по месту жительства. Соответственно, будет достигнут единый подход к зачислению налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который уплачивают индивидуальные предприниматели и лица, работающие по найму.

Важным резервом роста налоговых доходов местных бюджетов является повышение качества их планирования. В частности, по земельному налогу следует утвердить регламент взаимодействия всех заинтересованных структур:

- Федеральной налоговой службы;

- Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;

- органов местного самоуправления.

Разработка такого регламента нацелена на своевременное уточнение данных о ранее сформированных земельных участках и внесение в налогооблагаемую базу сведений по вновь сформированным земельным участкам.

Важным является информационное взаимодействие между органами государственной власти, а также утверждение порядка доведения кадастровой стоимости объектов недвижимости до налогоплательщиков.

Процесс обеспечения самостоятельности местных бюджетов должен протекать одновременно с оптимизацией их расходных обязательств. На основе ряда показателей проведена оценка эффективности расходов по каждой их агрегированной статье:

- административные, социальные расходы;

- межбюджетные трансферты;

- экономика;

- инфраструктура.

Получены следующие результаты:

- при попадании значения интегрального показателя в диапазон от 0 до 40 % уровень эффективности бюджетных расходов (ЭБР) признается критическим;

- при диапазоне от 40 до 60 % - низким;

- при диапазоне от 60 до 80 % - средним (удовлетворительным);

- более 80 % - оптимальным.

Кроме того, эффективность бюджетных расходов по каждой агрегированной статье рекомендовано оценивать на основе ряда индикаторов, представленных в табл. 1. Критерии, по которым балл ниже 0,5, требуют повышенного внимания и контроля. Для муниципальных образований Ставропольского края это:

- темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог;

- темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов;

- темпы роста работ по газификации районов;

- темпы роста работ по ремонту изношенных коммуникаций.

Результаты расчетов свидетельствуют, что уровень эффективности бюджетных расходов по разделу «Экономика и инфраструктура» для муниципальных районов и городских округов следует признать низким (55,0 и 43,75 % соответственно), по городским и сельским поселениям - критическим (ниже 40 %).

Полученная информация об экономической эффективности реализуемых мероприятий должна обобщаться, накапливаться и использоваться при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год и на перспективу.

Способность к самофинансированию определяется уровнем доходного потенциала как основного критерия и условия реализации бюджетной самостоятельности муниципалитета.

По мнению авторов, методику расчета доходного потенциала целесообразно дополнить показателем неналогового потенциала, который определяется следующим соотношением:

Р(ННО) = £ [Д(ННИ\ ННИ (1 - -^0],

¿=1

где Р(ННО) - потенциал выполнения неналоговых

обязательств, руб.;

п - количество источников неналоговых доходов;

Таблица 1

индикаторы эффективности бюджетных расходов муниципалитетов по разделу «Экономика и инфраструктура» в 2010 г.

индикаторы Балл Вес Значение, %

Муниципальные районы

С1. Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 1,00 0,15 15,00

С2. Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,25 0,20 5,00

С3. Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов 0,50 0,20 10,00

С4. Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,75 0,20 15,00

С5. Темпы роста газификации районов 0,25 0,10 2,50

С6. Темпы роста ремонта изношенных коммуникаций 0,25 0,30 7,50

Интегральный показатель ЭБР - 1,0 55,00

Городские округа

С1. Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 0,50 0,20 10,00

С2. Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,25 0,15 3,75

С3. Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов 0,50 0,15 7,50

С4. Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,55 0,35 19,25

С5. Темпы роста газификации округов 0,15 0,05 0,75

С6. Темпы роста ремонта изношенных коммуникаций 0,25 0,10 2,50

Интегральный показатель ЭБР - 1,0 43,75

Городские и сельские поселения

С1. Темпы роста строительства новых автомобильных дорог 0,35 0,25 8,75

С2. Темпы роста работ по ремонту автомобильных дорог 0,20 0,15 3,00

С3. Темпы роста работ по капитальному ремонту жилых объектов 0,25 0,15 3,75

С4. Темпы роста строительства новых жилых объектов 0,15 0,10 1,50

С5. Темпы роста газификации поселений 1,00 0,20 20,00

С6. Темпы роста ремонта изношенных коммуникаций 0,15 0,10 1,50

Интегральный показатель ЭБР - 1,0 38,50

Д(ННИ) - доля /-го неналогового источника в общей структуре поступлений за год, ед.; ННИ - сумма неналоговых доходов бюджета муниципального образования, руб.; НЕД. - недоимка по /-му источнику неналоговых доходов за исследуемый период, руб.; ННИ. - сумма неналоговых доходов, полученных по -му источнику, руб. Согласно проведенным исследованиям, потенциальные неналоговые поступления в бюджетную систему в 2010 г. превышали фактические (рис. 2). Анализ финансового обеспечения муниципальных образований Ставропольского края позволяет утверждать, что в настоящее время более 80 % из них могут быть признаны банкротами с точки зрения структуры их доходов. Основное направление повышения объемов аккумулирования неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований связано с наращиванием поступлений от использования муниципального имущества. Для этого необходима принципиально новая модель управления им в административно-правовой и экономической сферах.

Увеличения неналоговых доходов можно достичь путем решения ряда законодательных проблем в об-

ласти их администрирования. Кроме того, важным резервом роста эффективности использования неналогового потенциала муниципальных образований является повышение качества планирования доходов.

Мониторинг процесса реализации бюджетной политики территории как метод администрирования позволяет органам исполнительной власти получать оперативную информацию об обоснованности и целесообразности бюджетных доходов и расходов. Одним из его элементов является планирование бюджета, в ходе которого следует сопоставлять цели и задачи проводимой бюджетной политики, приоритеты саморазвития муниципальных образований с составом и структурой бюджетных доходов и расходов на очередной финансовый период. Контроль за результатами предусматривает своевременный мониторинг текущих тенденций распределения бюджетных средств посредством реализации следующих этапов:

- проведение предварительного обследования состояния и методологии расчета бюджета в финансовом органе муниципального образования;

- сбор информации об организации бюджетного процесса (областях ответственности, методологии расчетов, используемых данных и т. д.);

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

□ Неналоговый потенциал ■ Фактически поступило

Рис. 2. Оценка неналогового потенциала бюджетов муниципальных районов Ставропольского края в 2010 г., млн руб.: 1 - Александровский район; 2 - Андроповский район; 3 - Апанасенковский район; 4 - Арзгирский район; 5 - Благодарненский район; 6 - Буденновский район; 7 - Георгиевский район; 8 - Грачевский район; 9 - Изобильненский район; 10 - Ипатовский район; 11 - Кировский район; 12 - Кочубеевский район; 13 - Красногвардейский район; 14 - Курский район; 15 - Левокумский район; 16 - Минераловодский район; 17 - Нефтекумский район; 18 - Новоалександровский район; 19 - Новоселицкий район; 20 - Петровский район; 21 - Предгорный район; 22 - Советский район; 23 - Степновский район; 24 - Труновский район; 25 - Туркменский район; 26 - Шпаковский район

- формирование предложений по улучшению бюджетного процесса;

- разработка (доработка на более поздних стадиях) системы планирования;

- внедрение системы бюджетного планирования;

- анализ итогов внедрения и сбор дополнительных требований к системе во время расчета бюджета.

В результате практической реализации предложенных мер акцент смещается с механических действий по проверке целостности данных в сторону аналитической деятельности, что повышает качество планирования бюджета.

Одним из направлений повышения бюджетной самостоятельности административно-территориальных единиц является предоставление большей свободы в осуществлении собственной политики при соблюдении принципа единства бюджетной системы.

Развитие и укрепление собственной доходной базы местных бюджетов протекают на фоне нарастания масштабов и интенсивности перераспреде-

лительных процессов. Разные величины доходного потенциала территорий обусловливают межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности, с целью нивелирования которых используют разнообразные механизмы финансового выравнивания.

Согласно используемой в настоящее время методике Министерства финансов Российской Федерации размер выделяемого муниципалитету трансферта прямо пропорционален значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорционален величине налогового потенциала региона. Поэтому с определенной степенью условности можно считать, что соответствующее распределение трансфертов оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексом бюджетных расходов. На практике распределение трансфертов осуществляется также с учетом их объема, установленного в предыдущие годы.

В связи с этим размер дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определен исходя из соотношения выравнивающего трансферта бюджету /-го муниципального района (городского округа) ВТ и суммарного объема выравнивающего трансферта бюджетам муниципальных районов (городских округов) региона.

Величину выравнивающего трансферта бюджету муниципального района (городского округа) целесообразно определять из соотношения: БНП. „„ БННП

ВТ, = [ ДР, - (дд,

НД,

-)] ЧН.,,

сяд ннп,

где ДР( - душевые нормативные расходы бюджета -го муниципального образования, руб.;

ДД1 - душевые налоговые доходы /-го муниципального образования, руб.; БНП. - бюджетные назначения по налоговым доходам бюджета /-го муниципального образования на очередной финансовый год, руб.; СНП . - совокупный налоговый потенциал /-го муниципального образования, руб.; НД. - душевые неналоговые доходы бюджета /-го муниципального образования, руб.; БННП - бюджетные назначения по неналоговым доходам бюджета -го муниципального образования на очередной финансовый год, руб.;

ННП . - неналоговый потенциал /-го муниципального образования, руб.; ЧН - численность населения /-го муниципального образования, чел.

Проведенные расчеты (табл. 2) показывают, что общая сумма экономии бюджетных средств при распределении выравнивающих трансфертов муниципальным образованиям с учетом предложенных рекомендаций составила бы:

- в 2006 г. по всей совокупности муниципальных районов и городских округов - 37,6 млн руб.;

- в 2010 г. - 93,6 млн руб., или 8,25 % от законодательно принятого объема.

Рост эффективности распределения финансовых ресурсов на субрегиональном уровне возможен по целому ряду направлений межбюджетного регулирования:

- развитие собственной налоговой базы;

- повышение доли неналоговых источников доходов местных бюджетов;

- поиск и оптимизация моделей наиболее эффективного и результативного использования финансовых трансфертов и др.

При этом проблема оценки необходимого объема финансовой помощи местным бюджетам обусловливает целесообразность создания Фонда развития бюджетно-налогового потенциала муни-

ципальных образований (ФРБНП). Его основное предназначение заключается в стимулирующем характере финансовой помощи, предполагающем наращивание бюджетной самостоятельности территорий. Эффективное расходование средств фонда требует таких взаимоотношений между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований, при которых стремление к максимальному использованию собственных ресурсов увеличивает заинтересованность местных бюджетов в укреплении бюджетной самостоятельности.

Ключевым критерием определения долей муниципалитетов в распределении средств фонда развития бюджетно-налогового потенциала муниципальных образований является эмпирически подтвержденная возможность местных органов власти административно-территориальных образований эффективно использовать прирост собственной доходной базы. Но если в муниципальном образовании имеет место недоиспользование имеющегося потенциала по причине низкого уровня бюджетного администрирования и муниципального менеджмента, то объем дотаций будет уменьшаться.

Согласно оценке эффективности предложенных мер, показатели бюджетной самостоятельности выросли (табл. 3).

В 2010 г. коэффициент бюджетной автономии увеличился:

- бюджетов муниципальных районов - с 0,218 до 0,275;

- городских округов - с 0,503 до 0,538;

- городских и сельских поселений - с 0,382 до 0,454.

Коэффициенты бюджетной обеспеченности и бюджетной результативности для всех типов муниципальных образований в динамике возрастали.

Таким образом, совокупность изложенных методических положений и практических рекомендаций направлена на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований

Таблица 2

сравнительный анализ размеров выравнивающего трансферта бюджетам муниципальных районов и городских округов ставропольского края в 2006-2010 гг., млн руб. (фрагмент)

2006 2008 2010

Показатель Принятая Предла- Принятая Предла- Принятая Предла-

законодательно гаемая законодательно гаемая законодательно гаемая

Сумма выравнивающего 1 354,57 1 316,97 990,98 940,04 1 134,59 1 040,99

трансферта

Абсолютное отклонение - -37,60 - -50,94 - -93,60

Относительное отклонение, % - -2,78 - -5,14 - -8,25

Таблица 3

анализ бюджетной самостоятельности муниципальных образований Ставропольского края в 2009-2011 гг.

Нормативное 2009 2010 2011 (бюджет)

Показатель (рекомендованное) значение БМР БГО БГПиСП БМР БГО БГПиСП БМР БГО БГПиСП

Коэффициент бюджет- > 0,5 0,265 0,595 0,381 0,218 0,503 0,382 0,242 0,589 0,511

ной автономии 0,292 0,656 0,412 0,275 0,538 0,454 0,291 0,624 0,575

Коэффициент бюд- Рост в динамике, 4,985 6,988 2,421 5,122 7,366 2,841 5,545 8,022 3,212

жетной обеспечен- темпы роста опе- 5,583 8,583 2,942 5,974 9,576 3,169 6,727 9,614 3,552

ности по автономным режают уровень

доходам, тыс. руб./чел. инфляции

Коэффициент бюджет- 10,102 12,658 2,101 12,852 17,146 3,436 13,844 17,712 3,684

ной результативности по 11,908 14,526 3,530 14,029 18,140 3,880 15,031 18,779 4,245

расходам, тыс. руб./чел.

Коэффициент бюджет- ^ 1 1,004 0,979 0,972 1,009 1,008 1,005 1,003 1,001 0,990

ного покрытия 1,002 0,985 0,976 1,006 1,004 1,005 1,002 1,000 0,993

Примечание. В числителе - фактическое значение, в знаменателе - расчетное.

БМР - бюджеты муниципальных районов; БГО - бюджеты городских округов; БГПиСП - бюджеты городских и сельских поселений.

посредством обеспечения условий для роста собственного доходного потенциала, эффективности бюджетно-налоговой политики и сложившейся системы межбюджетных отношений.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145 ФЗ.

2. Микрюков А. В. Условия реализации бюджетной политики в муниципальных образованиях.

Сборник научных трудов VII Международной научно-практической конференции. Екатеринбург: УГТУ-УПИ. 2008.

3. Овчинникова О. П. Основные направления межбюджетного регулирования доходной части местных бюджетов // Финансы и кредит. 2008. № 44.

4. Паникин В. Е. Методика оценки качества управления реализацией бюджетного потенциала муниципального образования. Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2008.

ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ

Издательским дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»

занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также

монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.

По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий

(495) 721-85-75 post@fin-izdat.ru