CC BY
17
УДК 339.186(470.630)
система государственного заказа: опыт и перспективы развития
т. п. пестрякова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга E-mail: Kafedra20@vuz-chursin. ru Ставропольский институт имени В. д. Чурсина
Дается оценка результативности функционирования системы государственного заказа в Ставропольском крае, рассматриваются преимущества и проблемы организации электронных аукционов, выделяются основные направления их дальнейшего развития. Рассматриваются совершенствование информационного обеспечения, расширение критериев отбора поставщиков и применяемых форм закупок, организация специализированныхэлектрон-ных аукционов в инновационных сферах бизнеса, создание региональных центров подготовки кадров.
Ключевые слова: государственные закупки, способы размещения государственного заказа, открытый аукцион, запрос котировок, электронный аукцион, оптимизация бюджетных расходов, цепочка контрактирования, бизнес-культура поставщиков.
Система государственного заказа является одним из рычагов влияния государства на экономику и предполагает выполнение им разнообразных функций, ориентированных на повышение централизации управления, предотвращение неконтролируемого роста затрат, сокращение расходов государственного бюджета, оптимизацию управления материальными потоками. Посредством государственных заказов решаются социально-экономические проблемы регионов, обеспечивается проведение НИОКР и внедрение их в производство [1].
Для эффективного функционирования системы государственного заказа в России сформировано его институциональное обеспечение, включающее в себя:
1) правовой механизм (законодательное регулирование государственного заказа; согласование нормативных актов на всех уровнях управления;
организация контроля за соблюдением законодательства);
2) финансовый механизм (планирование, финансирование государственного заказа; стимулирование экономии бюджетных средств; система финансового контроля);
3) организационный механизм (разграничение функциональных полномочий участников; техническое и методическое сопровождение государственного заказа; система отчетности);
4) информационный механизм (формирование баз данных; обучение кадров; маркетинговое сопровождение).
О результативности системы государственного заказа на региональном уровне можно судить по следующим критериям.
Во-первых, повышение доли государственного и муниципального заказов в расходной части региональных бюджетов. Так, в бюджете Ставропольского края объем государственных заказов в 2009 г. составил 17 % от расходной части против 5 % в 2007 г. (рис. 1) [2].
Во-вторых, диверсификация отраслевой структуры государственных закупок. В качестве основных государственных заказчиков в Ставропольском крае выступают: Министерство здравоохранения Ставропольского края, доля заказов которого в общей сумме размещенных государственных заказов составляет 40,8 % против 20 % в 2007 г.; Министерство дорожного хозяйства Ставропольского края — 33,8 % против 27,0 %, Министерство образования Ставропольского края — 3,6 % против 5,0 %, Министерство сельского хозяйства Ставропольского края — 1,2 % против 3 % в 2007 г. (рис. 2) [2].
- 9
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
18п 16 14 12 10 8 6 4 2 0
2007 г.
а
2008 г. 2009 г.
2007 г.
2008 г.
б
2009 г.
Рис. 1. Динамика объема и доли государственного заказа в расходной части бюджета Ставропольского края в 2007—2009 гг.: а — сумма размещенного заказа, млрд руб.; б — доля заказов в расходной части бюджета, %
По видам продукции наибольший удельный вес в структуре государственного заказа края приходится на медицинские товары — 17 %, продукты питания — 32 %, строительство и ремонтные работы — 28 % (рис. 3.).
В-третьих, расширение географии размещения государственного заказа, которая напрямую зависит от числа государственных учреждений, расположенных на территориях городов и районов Ставропольского края, а также их финансирования для выполнения государственных функций и обязанностей. Наибольшее число размещенных государственных контрактов через
комитет Ставропольского края по государственному заказу в 2009 г. приходилось на г. Ставрополь (более 1 600), территорию Кавказских Минеральных Вод (около 80) и г. Невинномысск (50). Не размещались государственные заказы путем проведения торгов и запроса котировок цен государственными учреждениями, расположенными в Андроповском, Апанасенковском, Арзгирском, Грачевском, Новоалександровском, Новоселицком районах Ставропольского края.
В-четвертых, повышение ответственности и открытости процедур организации государственных закупок путем выбора эффективных способов размещения заказов, в результате чего достигается экономия бюджетных средств в среднем на 15—20 %. Если в 2007 г. доля открытых торгов в Ставропольском крае составляла 30,6 %, то в 2009 г. — 40,5 % (в том числе электронных — 24,6 %). При этом сумма экономии денежных средств возросла с 326,1 до 432,7 тыс. руб. (табл. 1).
Вместе с тем действующая система управления государственным заказом характеризуется несовершенством планирования и контроля, преобладанием закрытых закупок в форме запросов котировок, низкой степенью централизации закупок однотипных товаров, несвоевременным
Рис. 2. Структура государственного заказа Ставропольского края в разрезе основных субъектов, %: а — 2007 г.; 45 б — 2009 г.; 1 — Министерство здравоохранения; 2 — Министерство дорожного хозяйства; 3 — Министерство 40 образования; 4 — Министерство сельского хозяйства
б
1
2
3
4
1
2
3
4
а
7 (7)
6 (28)
5 (6) 4 (2)
1 (32)
2 (17)
3 (8)
Рис. 3. Структура государственного заказа Ставропольского края в разрезе основных видов продукции, работ и услуг в 2009 г., %: 1 — продукты питания; 2 — медицина; 3 — ГСМ; 4 — мебель; 5 — услуги страхования; 6 — строительство, ремонт; 7 — прочие
финансированием государственных и муниципальных заказов, нарушениями и ошибками в проведении конкурсных процедур. Среди последних самой распространенной проблемой являются «откаты», к которым прибегают как заказчики закупок, так и исполнители. Возможно также искусственное завышение стоимости продукции (услуг) участниками торгов, что приводит к низкой экономии бюджетных средств. Третьим вариантом может служить определенная договоренность среди участников торгов, схема «откат за неучастие» также снижает эффективность проводимых государственных закупок.
Существует ряд типичных ошибок в организации торгов, созданных как намеренно, так и в результате их оплошности, в частности:
• включение в конкурсную документацию некорректных или ошибочных технических спецификаций;
• сокрытие информации (нарушение сроков публикации приглашения к участию в торгах,
предоставление неполного комплекта конкурсной документации);
• занижение срока подготовки конкурсных предложений;
• завышение стоимости конкурсной документации;
• двусмысленные формулировки в конкурсной документации (особенно в критериях определения победителя);
• включение в конкурсную документацию избыточных требований (например неоправданное завышение квалификационных требований и введение искусственных ограничений);
• нарушения правил торгов, указанных в конкурсной документации (использование при оценке предложений критериев, не предусмотренных конкурсной документацией). Изменение сложившейся ситуации в организации государственных закупок связано с расширением в 2010 г. практики проведения открытых аукционов в электронной форме. В Ставропольском крае этому способствует введение в действие новой версии краевого официального сайта по размещению закупок, занявшего 5-е место в рейтинге Института развития свободы информации; открытие собственной электронной торговой площади; переход на единую автоматизированную информационную систему «Государственный заказ Ставропольского края».
Преимущества электронных торгов, по оценке специалистов, следующие:
• простота и расширение предоставляемых заказчиком возможностей вследствие детальной регламентации и быстроты проведения электронных аукционов;
• гласность и прозрачность размещения заказов, что обеспечивает максимальный доступ к участию в торгах, позволяет достичь объективности при выборе поставщиков, предотвратить
Таблица 1
Анализ способов размещения государственного заказа Ставропольского края в 2007—2009 гг.
Способ размещения 2007 2008 2009
государственного Количество Размещено Количество Размещено Количество Размещено
заказа торгов на сумму, тыс. руб. торгов на сумму, тыс. руб. торгов на сумму, тыс. руб.
Открытый аукцион 106 797 003 714 5 463 167 359 3 904 688
Открытый конкурс 514 5 000 325 143 466 220 107 303 380
Запрос котировок 1403 365 123 1447 299 578 1744 437 738
Электронный 0 0 13 0 721 1 111 657
аукцион
Всего... 2023 6 162 470 2304 6 228 965 2931 5 757 463
Источник: составлено автором по данным сайта www. torgi. stavkrav. ru/analiz. php.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность 11
коррупцию и другие злоупотребления в сфере государственных закупок, защитить поставщиков от недобросовестных заказчиков;
• оптимизация расхода бюджетных средств в результате привлечения максимального числа поставщиков к участию в конкурсе и расширения механизма ценовой конкуренции в онлайновом режиме (табл. 2).
Не случайно с 2011 г. планируется около 70 % региональных государственных заказов в России осуществлять через систему электронных аукционов.
Вместе с тем первый опыт организации электронных торгов в сфере государственных закупок выявил целый ряд проблем:
• отсутствие единой технической инфраструктуры торгов приводит к тому, что разные информационные системы (Сбербанк — АТС, ММВБ — информационные технологии и другие) автоматизируют разный набор функций;
• необходимость внедрения системы защиты информации на протяжении всей цепочки контрактования: планирование, размещение, реализация, мониторинг, приемка результатов, контроль за исполнением;
• организация одноэтапного проведения торгов ориентирует их участников на минимизацию ценовых параметров сделок без учета оптимизации других не менее важных условий контрактов;
• отсутствие специалистов необходимого уровня квалификации для работы в системе электронных государственных закупок. Дальнейшее совершенствование централизованного управления закупками на основе единого государственного заказа, на взгляд автора, должно идти по следующим направлениям:
1) совершенствование информационного обеспечения электронных аукционов путем составления сводных планов региональных закупок и унификации типовой конкурсной документации;
2) расширение применяемых форм государс-
твенных закупок за счет использования методов конкурсных переговоров и запроса предложений, что позволит значительно расширить критерии отбора поставщиков и помимо ценовых показателей использовать другие условия контрактов (в частности, качественные параметры продукции, работ и услуг);
3) разработка механизма и организация проведения специализированных электронных аукционов для инновационных видов продукции (работ и услуг), при которых ценовые параметры не являлись бы основным условием для заключения договоров;
4) обеспечение равноправного доступа к участию в электронных торгах менее защищенных групп поставщиков путем предоставления им определенных преференций: квотирование государственных заказов для местных товаропроизводителей на уровне 5—10 % их объема; деление крупных лотов на несколько мелких для субъектов малого бизнеса; введение ограничительных барьеров доступа для нерезидентов РФ (таможенных пошлин, сертификатов, лицензий и др.);
5) использование эффективной маркетинговой стратегии в управлении государственными закупками с целью расширения емкости клиентской базы;
6) создание региональных центров подготовки кадров для государственных закупок, что позволит повысить правовую и информационную культуру участников торгов;
7) формирование правовой и бизнес-культуры поставщиков путем проведения специализированных семинаров, школ с привлечением потенциала создаваемых отраслевых саморегулируемых организаций производителей продукции, работ, услуг.
В заключение следует отметить, что механизм государственных и муниципальных заказов в Ставропольском крае, как и в других регионах РФ, еще не сформировался как целостная подсистема, гармонично связанная с процессом наиболее эффективного выполнения органами исполнительной
Таблица 2
Влияние форм государственных закупок на экономию бюджетных средств в Ставропольском крае в 2009 г.
Форма закупок Доля несостоявшихся сделок, % Экономия средств
Млн руб. % от начальной суммы сделки
Открытый аукцион 47,8 134,9 3,3
Открытый конкурс 70,1 13,4 4,2
Запрос котировок 23,2 61,9 12,4
Электронный аукцион 10,1 222,5 16,7
Итого в среднем по торгам 16,7 432,7 7,0
Источник: составлено автором по данным сайта www. torgi. stavkrav. ru/analiz. php. 12 -
власти и местного самоуправления возложенных на них функций и реализации властных полномочий. Он не оказывает сколько-нибудь значимого влияния на сбалансированность и повышение эффективности экономики региона в целом, и не использует своих возможностей в качестве эффективного механизма государственного регулирования социально-экономических процессов. Его современное состояние можно охарактеризовать как переходный этап в процессе освоения комплексных технологий продвижения государственных интересов и интересов местного самоуправления на рынки товаров, работ, услуг, финансов, ресурсов, интеллектуальной продукции, осознания места и роли системы государственного и муниципального заказа в общей системе финансово-хозяйственных отношений субъектов экономического пространства и социальной сферы региона.
В заключение следует отметить, что реализация на практике установленных федеральным законодательством процедур и параметров электронного размещения государственных и муниципальных заказов позволит повысить их бюджетную эффективность и минимизировать коррупционную составляющую.
Список литературы
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2000 № 94-ФЗ.
2. Стратегия социально-экономического развития в сфере размещения государственного заказа Ставропольского края. URL: http//www. stavregion. ru/portal/file. service.
