CC BY
18© ШАРАНОВ С.Г., ПОЛЯКОВА И.Ф., ПЕРЦОВ Д.В.
современное состояние и специфика госзакупок в здравоохранении
С.Г. шаранов, И.Ф. Полякова, Д.В Перцов
Федеральное государственное учреждение здравоохранения «Клиническая больница №51 Федерального медико-биологического агентства» г. Железногорск Красноярского края
662990, Красноярский край, г.Железногорск, ул. Кирова, д.5, ФГУЗ «КБ №51 ФМБА России», E-mail: serg1370@yandex.ru
Резюме. В статье рассматривается современное состояние и специфика государственных закупок в России с учетом особенностей учреждений здравоохранения. Особое внимание уделяется новым формам закупок, внедренным в 2010 году - электронным аукционам.
Ключевые слова: государственные закупки, открытый аукцион в электронной форме.
В современных условиях актуальной частью системы управления материально-техническими и финансовыми ресурсами лечебного учреждения стала деятельность по обеспечению его технологических процессов - закупка товаров, работ, услуг приобретаемых учреждением для своих нужд.
В настоящее время основным способом закупок является аукцион. По мнению разработчиков поправок в законодательство, тотальные закупки путем проведения аукционов позволяют если не исключить, то минимизировать риски проведения заказных закупок. Аукцион - процедура, ранее не использовавшаяся в системе размещения государственных и муниципальных заказов и введенная в практику непосредственно Федеральным законом №94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 94-ФЗ).
В Гражданском кодексе РФ (ст.447) под аукционом понимаются торги, где победитель дает наивысшую цену (так называемый «прямой» аукцион, т.е. аукцион на повышение), а применительно к государственным и муниципальным закупкам Законом 94-ФЗ установлен аукцион, где победителем является лицо, предложившее наименьшую стоимость контракта (так называемый «обратный» аукцион, т.е. аукцион на понижение). Несмотря на принципиальные различия, оба вида аукционов обладают одной общей характеристикой - единственным критерием оценки и выбора победителя является цена.
Аукционы позиционируются как революционная для государственных закупок процедура (хотя еще в
царские времена в госзакупках активно использовалась разновидность аукциона - «переторжка»), способная решить значительную часть проблем, связанных с субъективностью в выборе поставщика.
С 1 января 2010 года, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд для товаров, работ и услуг, указанных в Перечне, утвержденном Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. №1996-р, должно производиться путем проведения открытых аукционов в электронной форме. Стоит отметить, что в данный перечень входят не только товары, но и услуги, такие как услуги по стирке белья, вывозу бытовых отходов и т.д.
В соответствии с указанной нормой запрещается проведение открытого конкурса или открытого аукциона по товарам, работам и услугам, включенным в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства №1996-р. Неправильный выбор способа размещения заказа может повлечь для государственного заказчика последствия в виде признания судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или уполномоченного органа.
Необходимо отметить, что введение данной нормы, обязательной для исполнения, по мнению экспертов, призвано принципиально изменить ситуацию в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, поэтому список обязательных «аукционных» товаров (работ, услуг) должен включать в себя полный перечень таких товаров (работ, услуг), по которым качество и функциональные характери-
стики могут быть изначально установлены в аукционной документации.
Не смотря на то, что Перечень утвержден два года назад, до сих пор приходится слышать точку зрения, согласно которой при аукционе заказчик покупает «дешевый и плохой товар». Однако это не совсем так. Заказчик покупает такой товар, который он сам обозначил в документации об аукционе. Если заказчик поленился или не смог установить необходимые ему качественные и функциональные требования к товару (работе, услуге), то жаловаться он должен не на закон, а на себя, т.е. на тех своих сотрудников, которые не смогли это сделать.
Разрабатывая техническое задание к аукционной документации на поставку товаров, а в особенности работ и услуг, особое внимание необходимо уделить максимально четкому и детальному описанию предмета закупки, исключающему возможность у поставщика/исполнителя поставить продукцию/услуги ненадлежащего качества.
Рассматривая процесс организации закупок, а именно процедуру проведения торгов, остановимся на ряде проблем, которые затрагивают и другие процессы, связанные с процедурой размещения заказа.
Одна из возможных проблем - участие в аукционе поставщика, который декларирует соответствие своей продукции требованиям аукционной документации в независимости от своих возможностей. Однако, даже при наличии соответствующих сертификатов и прочих документов, подтверждающих соответствие товара, работ, услуг - фактически это качество можно будет оценить только после осуществления поставки. При этом, надо отметить, не всегда возможно проконтролировать качество всей поставленной партии. Аналогичная ситуация имеет место, если поставляется работа или услуга. В частности, от качества выполненных проектных работ зависят дальнейшие расходы по выполнению работ по эксплуатации, обслуживанию, ремонту и т.д.
Другая проблема, связанная с законодательным запретом - конкретизация ряда характеристик предмета закупки, т.е. указание на товарные знаки, которые должны сопровождаться словами «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком. Эквивалентность товаров определяется в соответствии с требованиями и показателями, устанавливаемыми в документации об аукционе. При этом недобросовестные или неквалифицированные действия в сфере закупок снижают эффективность расходования финансовых ресурсов и могут привести к непоправимым последствиям.
Например, приобретение дешевых лекарственных средств позволяет на этапе закупки экономить определенный объем денежных средств. Однако,
дополнительные затраты, связанные со снижением результативности лечения и необходимостью купирования нежелательных реакций, увеличением расходов на приобретение необходимых для дополнительного лечения лекарственных средств и ИМН, увеличение нагрузки на медицинский персонал, увеличение риска развития осложнений, а в некоторых случаях - необходимости последующего применения более сильного и дорогого препарата, делает дешевые аналоги экономически невыгодными при закупках.
Ситуация связана с тем, что по ранее действующему законодательству в сфере размещения государственного и муниципального заказа заказчику не было необходимости утруждать себя детализированным формированием требований к документации об аукционе. Теперь ситуация изменилась, и заказчикам, если они хотят получать качественные товары (работы, услуги), придется уделять этому большое внимание.
Именно поэтому требуются дополнительные затраты ресурсов, в частности, немалые затраты рабочего времени сотрудников КБ №51, занимающихся госзакупками, которые уходят на доскональную проверку соответствия заявок.
Заказчик заинтересован работать с фирмами, у которых есть своя производственная база и которые могут оперативно устранить возникшие проблемы в ходе исполнения контракта. Однако, проблема состоит в том, что заказчики практически лишены возможности в официальном порядке узнать о квалификации участника размещения заказа. В соответствии со ст. 34 Федерального закона №94-ФЗ [1] «не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта...».
Поэтому, считаем целесообразным рассмотреть возврат к квалификационным требованиям (от которых отказались при принятии Закона 94-ФЗ) и установить единые минимальные требования к поставщику вместо значительного финансового обеспечения на участие в аукционе. В этом случае участие в госзкупках не потребует от поставщика серьезных затрат на предоставление обеспечения, и при этом
будет затруднен доступ для недобросовестных поставщиков.
Целесообразно разработать единую официальную методику расчета экономии от применения конкурсных процедур. Во всем мире заказчик определяет некую взвешенную среднюю и справедливую цену. У нас она, как правило, рассчитывается реально по факту предшествующих поставок/услуг, либо по сумме «выделенного финансирования». Однако, сейчас поставщики эту справедливую цену скрывают. Следствием является то, что на рынке нет реального снижения цен и экономии средств от конкурсных процедур.
Существует довольно очевидное с экономической точки зрения решение: каждая закупочная процедура имеет свою эффективность и стоимость. Так, если средняя экономия от аукциона составляет 10%, а суммарные затраты на его организацию составляют 10 тыс. руб., то проводить аукционы на суммы меньшие 100 тыс. руб. нецелесообразно.
К сожалению, анализ Федерального закона №94-ФЗ показывает, что при его разработке практически не уделялось внимание оценке стоимости проведения закупочных процедур.
Рассматривая проблемы, возникающие в процессе размещения госзакупок, надо отметить, что до сих пор остается проблема «одноименности» товаров, работ, услуг. В настоящее время заказчики вправе самостоятельно определять критерии «одноименности»: статьей 65 Закона №94-ФЗ установлено, что «до утверждения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми» [1].
Закон 94-ФЗ указывает, что данная номенклатура будет установлена Правительством Российской Федерации. Однако одноименность товаров, работ, услуг для разных заказчиков имеет разную степень детализации. Например, крупы как продукт питания может быть одноименным товаром, однако для потребителя манная крупа и гречка имеют разные потребительские свойства и являются разноименными. Для потребителя та же гречка не может быть одноименным товаром и как разные товары могут быть закуплены гречка-продел и гречка-ядрица. Объемы потребления этих продуктов невозможно учитывать совместно, поскольку в системе здравоохранения
они закупаются для разных потребителей. Необходимо дать возможность распорядителю бюджета по отраслевому принципу утверждать перечень одноименных товаров для целей закупки с разной степенью детализации этого перечня.
Аналогично и при определении одноименности работ и услуг. Такие услуги, как техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств различных марок также невозможно признать для заказчика взаимозаменяемыми.
В 2009 году в Федеральный закон №94-ФЗ было внесено множество изменений, кардинально изменивших всю систему государственных закупок. В настоящее время федеральные заказчики осваивают электронные аукционы. Основные преимущества открытых аукционов в электронной форме - возможность участия в торгах из любой точки мира, не выходя из своего офиса, высокий уровень безопасности и защиты. В электронный аукцион закладывается принцип конфиденциальности, анонимности участия. Механизм электронного аукциона достаточно простой: заявка участника делится на две части, первая часть - информация о товаре, работе или услуге, вторая часть - информация о самом участнике. Сначала заказчик рассматривает первую часть заявки, не зная, от кого она поступила. Потом проходит электронный аукцион. И только после этого заказчик узнает, кто в нем принимал участие.
Основными инструментами, призванными обеспечить защиту заказчиков при размещении заказа от действий недобросовестных поставщиков, являются обеспечение заявок на участие в торгах, установление в государственных контрактах обязательной ответственности исполнителей за неисполнение (ненадлежащее исполнение) условий контракта в виде неустойки (штрафа, пени) и Реестр недобросовестных поставщиков. Постановлением Правительства РФ от 15.05.2007 г. №292 установлен порядок ведения Реестра недобросовестных поставщиков. Ведение его возложено на Федеральную антимонопольную службу России.
На практике же в вопросе защиты прав государственных заказчиков есть пробелы. При уклонении победителя торгов от заключения контракта вопрос о внесении его в Реестр недобросовестных поставщиков решается параллельно с заключением контракта с участником, заявке которого присвоен второй номер. В этой ситуации соразмерно затраченному времени сдвигаются сроки размещения заказа.
Зато в случае неисполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) государственного контракта или существенного нарушения его условий процедура усложнена. В одностороннем порядке такой контракт расторгнут быть не может: для его расторжения необходимо решение суда (ч. 8.1. ст. 9 ФЗ-94). Согласно ч. 8.2. ст. 9 Закона 94-ФЗ «в случае вынесения судом определения об обеспе-
чении иска о расторжении государственного или муниципального контракта на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, заказчик вправе разместить заказ на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок в соответствии с частью 6 статьи 42 ФЗ-94».
Однако на проведение запроса котировок также требуется время. Так, если, например, неисполнение контракта на поставку продуктов питания в больницу, когда исполнитель исчезает в связи с ухо-
дом компании с рынка, может повлечь за собой срыв процесса лечебного питания пациентов.
На основе приведенного выше краткого обзора действующего законодательства о размещении заказов становится очевидным, что современная закупочная деятельность с ее регламентированными процедурами сопряжена со значительными трудовыми и временными затратами. Особенно актуальны эти проблемы для крупных многопрофильных медицинских учреждений. Потребности таких учреждений, а соответственно, и суммы размещаемого госзаказа не позволяют применять простые способы закупки, а возможность использования сложившихся механизмов централизованных поставок в новых правовых условиях ограничена.
Литература.
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров выполнение работ оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. №1996-р «О перечне товаров,
работ, услуг размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года».
current state and specificity of state purchases in public health services
S.G. SHARANOV, I.F. POLYAKOVA, D.V. PERTSOV
Clinical Hospital №51 of Federal Biomedical Agency Zheleznogorsk, Krasnoyarsk region
Abstract. The article is about the current state and specificity of the state purchases in Russia taking into account features of establishments of public health services. The special attention is given to new forms of the purchases introduced in 2010 - to electronic auctions.
Key words: the state purchases, the electronic auctions.
Статья поступила в редакцию 12.05.2010г.
