CC BY
122
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ
51
ЭЛЕКТРОННЫЙ АУКЦИОН КАК ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ ФАКТОР СНИЖЕНИЯ УРОВНЯ КОРРУПЦИИ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ
ГУЦЕЛЮК Е.Ф.,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]
В статье проводится сравнение системы размещения госзаказа до введения в практику открытого аукциона в электронной форме и после. Анализируются возможные эффекты минимизации коррупционных рисков, оппортунистического поведения участников рынка, повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Ключевые слова: государственные закупки; оппортунистическое поведение; открытый аукцион в электронной форме; эффективное размещение госзаказа.
In article before introduction comparison of system of procurement is spent to practice of open auction in the electronic form and after. Possible effects of minimization of corruption risks, opportunistic behavior of participants of the market, increase of efficiency of an expenditure of budgetary funds are analyzed.
Keywords: government procurement; opportunistic behavior; a public auction in electronic form; efficient allocation of public procurement.
Коды классификатора JEL: H57.
Предотвращение проявлений рентоориентированного и оппортунистического поведения со стороны заказчиков и поставщиков как основная цель реализации направлений институциональной модернизации системы госзаказа во многом связано с использованием адекватного способа размещения государственного заказа. Интенсивное развитие системы государственного и муниципального заказа в современной России началось с 1997 г. и продолжается в настоящее время. С принятием различных нормативно-правовых актов при размещении госзаказа использовались все новые и новые формы размещения заказа. Их появление в современной практике представлено в таблице 1.
Внедрение новых форм размещения заказа связано, прежде всего, с недостатками и проблемами, которые порождали уже используемые способы закупок. Так, катализатором идеи разработки новой процедуры размещения заказа путем проведения аукциона в электронной форме послужили проблемы, которые возникли в процессе размещения заказа классическим аукционом и аукционом в электронной форме по статье 41. При размещении заказа классическим открытым аукционом наблюдались следующие недостатки:
• рентоориентированное поведение некоторых участников;
• местные поставщики находились в более выгодном положении, чем участники из других регионов, т.к. несли дополнительные затраты по участию в аукционе;
• сговор между участниками, что приводило к минимизации результата аукциона, т.е. из достаточно большого количества участников (до 20, а то выше) на аукцион приходили и регистрировались 1-3 участника и снижение при этом, как правило, было не больше 0,5%;
• возможна была ситуация, когда победитель и участник, занявший второе место, оказывались одним лицом. В случае отказа победителя заказчик был вынужден заключать контракт с этим же поставщиком, но по более уже дорогой цене. Такая ситуация была распространена в аукционах, где отсутствовало требование об обеспечении заявки.
• наличие обеспечения заявки как одного из требований участия в аукционе накладывало на заказчика дополнительную ответственность, а также расходы, т.к. комиссию банку при возврате
© Е.Ф. Гуцелюк, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
средств заказчик оплачивал из «своего кармана». При этом в случае отказа победителя подписать контракт данное обеспечение заказчик должен был полностью перечислить в бюджет. Все это делало непривлекательным институт обеспечения заявки.
Таблица 1
Применяемые способы размещения заказа на различных этапах его развития
Период Нормативно-правовой акт Способы размещения заказа
1997-2006 Указ Президента от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» Торги в форме конкурса (открытый и закрытый), двухэтапные торги, запрос котировок (до 2500 МРОТ1), у единственного источника по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом.
1999-2006 Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Конкурс (открытый, закрытый)
2006-2010 Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Торги (открытые, закрытые) в форме конкурса, аукциона, в т.ч. аукциона в электронной форме (до 1 миллиона руб.). Запрос котировок (до 500 000 руб.). Запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя подрядчика)
2010 Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. Федеральных законов от 08.05.2009 N 93-Ф3, от 01.07.2009 N 144-ФЗ) Торги (открытые, закрытые) в форме конкурса, аукциона, в т.ч. аукциона в электронной форме по главе 3.1. Запрос котировок (до 500 000 руб.). Запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя подрядчика)
2011 Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) Торги в форме конкурса (открытый, закрытый), аукциона (закрытый), открытый аукцион в электронной форме. Запрос котировок (до 500 000 руб.). Запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя подрядчика)
Что же касается проведения аукциона в электронной форме по процедурам, которые были предусмотрены статьей 41 Закона 94-ФЗ, то они также вызывали целый ряд проблем, а именно:
♦ отсутствие обеспечения заявки приводит к возможности участия в электронном аукционе недобросовестных фирм;
♦ отсутствие документации для проведения аукциона в электронной форме не позволяет участнику размещения заказа получить более конструктивную и полную информацию для участия в аукционе, в том числе задать вопрос заказчику по поводу подготовки заявки и участия в аукционе;
♦ отсутствие шага аукциона и время подачи заявки в течение часа приводит к длительным срокам проведения самого аукциона. Например, если начальная (максимальная) цена контракта 1 000 000 рублей и снижать по 1 рублю в час, то для того чтобы снизить цену контракта хотя бы на 5% понадобится 86 дней, конечно так долго аукционы не длились, но примеры, когда аукцион продолжался 7 суток, в российской практике имеются;
♦ отсутствие участника, занявшего 2-е место, приводило к тому, что в случае отказа от заключения контракта как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика, контракт не заключался и как следствие сроки его исполнения переносились;
♦ в случае признания аукциона несостоявшимся, заказчик не имел право обратиться в контролирующие органы для согласования закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Эти и другие недостатки открытого аукциона в электронной форме по статье 41 привели к необходимости модернизации данного способа размещения государственного и муниципального заказа.
1 Тогда это было 250 000 рублей.
1 июля 2009 года вступила в действие новая глава 3.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме», которая принципиально поменяла весь механизм размещения государственного и муниципального заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме.
К положительным результатам введения электронного аукциона как основного способа торгов можно отнести возможность получения максимально выгодного предложения и экономии для заказчика, упрощение процедуры заявления на участие в торгах для поставщика, сокращение «коррупционного поля» за счет минимизации человеческого фактора на стадии регистрации участников торгов и возможность онлайн-контроля, минимизация расходов на участие в аукционах, которые теперь не зависят от степени удаленности от заказчика. Причины считать аукцион в электронной форме более эффективным представлены в таблице 2.
Таблица 2
Эффект электронных аукционов
Факторы, влияющие на экономию Конкурс Аукцион Аукцион в электронной форме
Наличие субъективной оценки со стороны заказчика Да Нет Нет
Возможность оказывать давление на участников (использовать административный ресурс) Да Да Нет, поскольку заказчик до рассмотрения вторых частей заявок не знает, кто участвует в аукционе
Возможность сговора между участниками на торгах Да Да Нет, поскольку участники до подведения итогов не знают, кто их конкуренты. Возможность сговора остается только на высококонцентрированных рынках
Возможность сговора между участником и заказчиком Да Да Нет, участникам не известны конкуренты, сведения о других участниках раскрываются только после проведения торгов
К минусам можно отнести трудности, связанные с необходимостью детального прописывания документации для исключения из участия возможных «недобросовестных» предложений: это общая проблема всех торгов, но при проведении торгов в электронной форме у заказчика еще меньше возможностей отсеять такие предложения. Кроме того, увеличится число обращений в ФАС и судебных разбирательств, а значит, и судебные издержки [1].
Мониторинг (рис. 1, 2) размещения государственного заказа за 2010 г. показывает, что в количественном отношении госзаказчики чаще используют закупки малого объема, но при этом данным способом размещается всего 5,2% всего госзаказа. То есть 79,1% всех бюджетных денег размещается путем проведения торгов. Из них в 15,2% случаев торги не состоявшиеся, в основном при крупных заказах. Для снижения количества несостоявшихся торгов необходимо: 1) увеличение количества участников; 2) недопущение «затачивания» документации под конкретных производителей и поставщиков. Несостоявшиеся процедуры в общем количестве процедур составляют 15,2%, но в стоимостном выражении их вес почти в 3 раза больше и составляет 43%, поскольку несостоявшимися в основном являются крупные заказы, так как в настоящее время при их проведении конкурентная среда не минимальная.
Рис. 12. Соотношение процедур размещения заказа в количественном отношении в 2010 году
2 Составлено автором по [3].
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
Рис. 23. Соотношение процедур размещения заказа в стоимостном отношении в 2010 году
в количественном отношении
Рис. 34. Доля несостоявшихся закупок (в количественном и стоимостном выражении)
Таким образом, необходимо обратить внимание именно на снижение количества несостоявшихся торгов и повышения их эффективности. С внедрением электронного аукциона в 2009 г. наблюдается повышения их расчетной эффективности. Изменение эффективности электронных торгов во второй половине 2009 г. и в 2010 г. представлено на рисунке 4 и свидетельствует о том, что низкий процент экономии бюджетных средств (3,06%) зафиксирован в тот период, когда на электронных площадках еще не было достаточного количества предпринимателей. Отсутствие предпринимателей на электронных площадках в 2009 г. связано с тем, что у заказчиков было право вместо аукционов в электронной форме проводить классические аукционы, поэтому заказчики не проводили аукционы в электронной форме. Рост экономии бюджетных средств с 1 квартала 2010 г. связан с установленной 94-ФЗ обязанностью федеральных заказчиков переходить на размещение заказов путем проведения аукциона в электронной форме, так как на электронных площадках появились и заказчики, и предприниматели.
0 -I-----------1----------1-----------1-----------1-----------1----------1
3 кв. 2009 4 кв. 2009 1 кв. 2010 2 кв. 2010 3 кв. 2010 4 кв. 2010
Рис. 4. Разница начальных (максимальных) цен, установленных заказчиками, и конечных цен по заключенным контрактам в результате проведения аукционов в электронной форме
На уровень эффективности проводимых торгов, бесспорно, влияет количество участников торгов, и тому подтверждение мы видим, проанализировав изменение эффективности аукционов в электронной форме от количества участников (табл. 3).
3 Составлено автором по [3].
4 Составлено автором по [3].
Таблица 3
Процент экономии на электронных аукционах в зависимости от числа участников размещения заказа по строительству5
Количество участников до 15 млн руб. свыше 15 до 50 млн руб. свыше 50 до 300 млн руб. свыше 300 млн до 1 млрд руб.
1
2-3 10,1 10,2 7,9 7,1
4-6 19,1 19,6 14,7 9,9
более 6 26,3 27,3 24,4 -
С точки зрения прагматического критерия высокий процент экономии по электронным аукционам свидетельствует о достаточно эффективном расходовании бюджетных средств. Кроме того, данный показатель свидетельствует о положительном влиянии внедрения электронных аукционов на снижения уровня рентоориентированного поведения. Однако в случае госзакупок (проводимых, в частности, посредством электронных торгов) стартовая цена зачастую гораздо выше рыночной. Поэтому цена победителя аукциона также часто превышает рыночную. Разница между рыночной ценой и ценой контракта делится между участниками, что, с одной стороны, является ярким примером оппортунистического поведения со стороны поставщиков, а с другой — некомпетентностью заказчиков, устанавливающих цены выше рыночных. Внедрение электронного аукциона наряду с разработкой методики установления начальной (максимальной) цены контракта поможет госзаказчику максимально приблизиться к равновесной цене.
В результате введения электронных торгов главным критерием при госзакупках, как в аукционах и положено по определению, является цена. В этом случае снова возникает вопрос о качестве поставляемой продукции в частности и о возможности исполнения поставщиком своих обязательств по контракту вообще, поскольку риск неисполнения контракта победителем является наиболее существенным. Одна из мер по контролю качества, предложенная правительством РФ, — право заказчика устанавливать в требованиях торгов, на какие именно риски и убытки распространяется финансовое обеспечение предпринимателя [1]. Однако проблему демпингования цены со стороны поставщиков, которое зачастую приводит к неисполнению победителем условий контракта, данная мера вряд ли решит. Более того, ФАС не считает необходимым бороться с демпингом при размещении госзаказа, кроме тех случаев, когда речь идет о национальной безопасности [4].
Первые результаты борьбы с рентоориентированным поведением заказчиков и недобросовестной конкуренцией со стороны поставщиков посредством проведения электронных аукционов на площадках можно будет оценить примерно через год, но в целом данная мера представляется эффективной. Однако возникает вопрос о перемещении коррупции из поля действий госзаказчиков на деятельность операторов электронных площадок. Ведь по сути перенос торгов на электронные площадки влечет за собой увеличение числа связей между субъектами рынка (если раньше данная цепочка состояла всего из двух элементов — заказчик—поставщик, то в настоящее время появился третий, в результате цепочка удлинилась — заказчик—оператор электронной площадки—поставщик), а это, как известно, не способствует снижению уровня оппортунистического поведения участников закупочного процесса.
В целом многие проблемы, о которых говорят заказчики, обоснованны, но их источником является не Федеральный закон № 94-ФЗ, а несовершенство бюджетного законодательства (например, проблема доведения лимитов бюджетных обязательств), отсталых отраслевых норм и правил, некачественного планирования размещения госзаказа. В связи с этим сама по себе отлаженная процедура электронных торгов не панацея от коррупции. Довольно существенная часть того, что выступает в качестве рентоориентированного и оппортунистического поведения, есть внешнее выражение внутренних проблем государственного и муниципального заказчика. Поэтому не стоит ожидать от внедрения электронных аукционов решения всех существующих проблем, особенно с учетом того, что данный процесс является радикальной реформой тех норм и правил, которые с переменным успехом внедрялись в российскую практику размещения госзаказа с 2006 г.
Помимо этого, стремление участников размещения заказа к получению ничем не обоснованной выгоды также должно быть пресечено. В качестве правовой меры может выступать поправка в Закон № 94-ФЗ, которая обяжет участников торгов и запроса котировок обосновывать предлагаемую цену в случае, если процент снижения по сравнению с начальной (максимальной) ценой превышает определенное значение. Данное требование позволит избежать многих случаев необоснованного снижения цены контракта. Кроме этого, на законодательном уровне должен быть закреплен запрет на сговор поставщиков в форме «деления» лотов, а также введена административная ответственность за данный вид рентоориентированного поведения.
5 По данным [2].
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
Стоит также уделять больше внимания потребностям непосредственных получателей товаров, работ, услуг. Это значительно повысит результативность закупочного процесса.
Главным выводом выступает тот факт, что результативность борьбы с коррупцией и повышение эффективности закупочного процесса связаны не столько с количеством вносимых в законодательство поправок, сколько с качественным их содержанием. Помимо этого, важно не забывать о том, чрезмерное государственное вмешательство (в том числе в форме насаждения институтов «сверху») ведет к дефициту коллективного действия (со стороны общества) и росту издержек фрирайдерства — проблемы «безбилетника».
ЛИТЕРАТУРА
1. Алешина Т. Электронным молотком по коррупции // www.dela.ru.
2. ЗАО «Сбербанк АСТ», ГУП «Агентство по государственному заказу РТ», ОАО «ЕЭТП» за период с 01.07.2010 по 31.12.2010.
3. Федеральная служба государственной статистики // http://www.gks.ru/metod/torg.html.
4. Цариковский А. Сговор на торгах по госзаказам может обойтись в 30% от суммы контракта // РИА «Новости». 9 апреля 2010 г.
