CC BY
181
УДК 338.2:34
СЕВЕР КАК ГРУППА КОНЦЕПЦИЙ
С РАЗЛИЧНОЙ ПРОСТРАНСТВЕННОЙ ЛОКАЛИЗАЦИЕЙ М.А. Тараканов
Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина КНЦ РАН
Аннотация
Рассмотрена эволюция пространственной локализации понятий «Крайний Север» и «Север». Показано, что каждое из этих понятий относительно цели исследования, предмета и проблемы нормативно-правового регулирования представляет собой группу концепций с различной пространственной локализацией, применение в таком случае проблемно-ориентированного подхода повышает результативность нормотворческой деятельности, позволяет проводить качественный анализ последствий инициируемых законопроектов по северной тематике.
Ключевые слова:
пространственная локализация, группа концепций, проблемно-ориентированный подход, нормативно-правовое регулирование, Крайний Север, Север.
Актуальной потребностью региональной политики в отношении Севера является усиление проблемно-ориентированного подхода. Такой подход позволяет совершенствовать законодательство с прицелом на решение насущных проблем, а не выдумывать некие абстрактные законодательные акты, нормы которых должны действовать исключительно на некоторой якобы существующей и раз и навсегда однозначно пространственно локализованной «на все случаи жизни» виртуальной территории под названием Север, причем обязательно на всей такой территории. Исторический экскурс и действующая нормативно-правовая практика показывают, что пространственная локализация Севера, в связи с полисемантичностью этого понятия, различна в зависимости от целей исследования, предмета и проблемы нормативно-правового регулирования. Север предстает как группа концепций с различной пространственной локализацией.
Как отмечал М.А. Сергеев, посвятивший северной терминологии статью в первом выпуске сборника «Летопись Севера», выпущенном в 1949 г. в издательстве Главсевморпути, «термин “Север”, распространенный особенно в дореволюционной литературе, относился чаще всего к европейским окраинам и понимался очень широко: применительно и к Вологодской, и к Олонецкой, и к Вятской, не говоря уже об Архангельской губернии (некоторые авторы, например П.П. Семенов, относили Архангельскую и Вологодскую к «Крайнему Северу»)» [1, с. 193].
В своей работе «Развитие капитализма в России» В.И. Ленин, анализируя процессы роста торгово-промышленного населения в пореформенную эпоху, разбил 50 губерний Европейской части России на девять групп, включив в группу с названием «Крайний Север» три губернии: Архангельскую, Вологодскую и Олонецкую [2, с. 565]. В работах по колонизации Переселенческого Управления Министерства Земледелия дореволюционной России пять северо-восточных губерний Европейской России - Архангельская, Вологодская, Олонецкая, Пермская и Вятская - определялись как «Север Европейской России» [3] или «Русский Север» [4]. В научных работах по этнографии пространственная локализация Русского Севера определяется в зависимости от цели исследования, например, как «территория, лежащая к северу от той области, которую восточное славянство освоило при расселении в условиях первобытнообщинного строя, до возникновения Русского государства и до того, как часть восточных славян стала осознавать себя русскими, т.е. до середины IX в. [5, с. 10] Возникшее в начале 1920-х гг. в Советской России северное законодательство [6] было нацелено на решение национального вопроса, связанного с нахождением путей переустройства жизни на социалистический лад народов, населявших северные окраины (народы Крайнего Севера или народы Севера), сохранивших наиболее архаичные формы производства и значительные пережитки первобытнообщинного строя.
В июне 1924 г. Президиум ВЦИК издает постановление об образовании Комитета Севера (полное наименование «Комитет содействия народностям северных окраин») [7]. Располагая правом законодательной инициативы, Комитет участвовал в разработке всех узаконений, так или иначе относившихся к Крайнему Северу. В 1924 г. появляются декреты ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке
осуществления мероприятий, имеющих целью охрану туземцев Севера от эксплуатации» и «О снабжении населения Крайнего Севера продовольствием и предметами первой необходимости». Важнейшей задачей Комитета было национальное районирование Крайнего Севера.
К примеру, в 1928 г. на территории Мурманского округа 1 в трех районах действовали девять туземных советов: в Понойском районе - Иоканский, Лумбовский, Сосновский, Понойский; в Кольско-Лопарском - Мотовский, Нотозерский, Кильдинский; в Ловозерском - Семиостровский и Ворониский. В октябре 1929 г. эти районы были преобразованы в национальные районы. К тому времени в Мурманском округе проживало 1730 саамов [8, с. 31]. При Мурманском окрисполкоме был образован Комитет содействия малым народностям Севера.
К 1934 г. на Крайнем Севере существовало 9 национальных округов, 77 национальных районов и 500 советов, в том числе 165 кочевых [9, с. 78].
М.А. Сергеев, анализируя в упомянутой выше статье разные концепции пространственной локализации Крайнего Севера, особо подчеркивал, что законодательное оформление территории Крайнего Севера после революции происходило по национальному признаку. Конкретное административно-географическое содержание понятия «Крайний Севера», пишет он, определялись неоднократно, на протяжении около двадцати лет, опубликованными перечнями районов, которые содержались в принципиальных директивных постановлениях правительства или же в отдельных законах, посвященных тем или иным частным вопросам. К первой группе он отнес постановление ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» и постановление СНК РСФСР от 8 сентября 1931 года № 957 «О хозяйственном развитии районов Крайнего Севера». Приведенный в них перечень, отмечает М.А. Сергеев, изменялся в последующем, «в связи с переменами в районировании, главным образом номенклатурно, но иногда и объемно, путем дополнения его новыми административнотерриториальными единицами».
В качестве примера для второй группы М.А. Сергеев приводит правительственные постановления, появившиеся позже и также содержащие свои перечни районов Крайнего Севера относительно уже иных конкретных целей и задач, это, в частности, постановление ВЦИК И СНК РСФСР от 30 мая 1930 г. «О запрещении ввоза и продажи спиртных напитков в северных окраинах РСФСР», постановление СНК РСФСР от 26 октября 1932 года «Об установлении территории, на которую распространяется действие постановление ВЦИК и СНК от 10 мая 1932 г. о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере»2, постановление ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. «О ликвидации охотничьей кооперации и о реорганизации интегральной кооперации», приводящее «Список районов Крайнего Севера, в которых сохраняется интегральная кооперация» 3 , постановление СНК СССР от 23 августа 1938 г. «О проведении переписи населения 1939 года в труднодоступных районах и сельсоветах и населенных пунктах», приводящее свой Перечень территорий Крайнего Севера, и др.
Конкретное содержание таких проблемно-ориентированных Перечней было различным. По Мурманскому округу, например, отметим, что в Перечень по постановлению СНК РСФСР от 26 октября 1932 г. в территорию Крайний Север относительно льгот по Ленинградской области Мурманский округ вошел полностью (!) в отличие от территории Крайнего Севера в Мурманском округе относительно национального районирования, куда вошли лишь его национальные районы, о чем был сказано выше! В Перечне по постановлению ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. Мурманского края нет вообще, отсутствует Мурманская область (Мурманский округ до 28 мая 1938
1 В 1927 г. была ликвидирована Мурманская губерния, а на ее базе образован Мурманский округ, вошедший в Ленинградскую область. Девять волостей реорганизовали в шесть районов.
2 Необходимо отметить, что «Положение о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР» утверждалось Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1932 г. по форме «в качестве изъятия из постановления ЦИК и СНК СССР от 12 августа 1930 г. о льготах для лиц, работающих в отдаленных местностях СССР и вне крупных городских поселений» с учетом норм, заложенных относительно Мурманского округа Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1932 г. «О дополнительных льготах для рабочих и служащих, работающих в Мурманском округе» (последнее постановление, в свою очередь, было инициировано Постановлением СНК СССР от 27 января 1932 г. «О перспективах развития Мурмана и реконструкции Мурманской железной дороги»).
3 Единая кооперация смешанного (интегрального) типа позволяла обслуживать все стороны жизни и деятельности местного населения, хозяйство которого носило комплексный характер при чрезвычайной распыленности населения на громадных пространствах.
г.) и в Перечне по постановлению СНК СССР от 23 августа 1938 г.., в последнем документе нет также, к примеру, Мезенского и Лешуконского районов, которые входили по Северному краю в Перечне по постановлению СНК РСФСР от 26 октября 1932 г.
В ныне действующем законодательстве в большинстве случаев осталось лишь определенное в 1932 г. понятие о районах Крайнего Севера как территории льгот, отмененных на время войны и вновь восстановленных с 1 августа 1945 г., (2) а также введенное в 1945 г. также с целью предоставления льгот понятие «местности, приравненные к районам Крайнего Севера», которое по содержанию предоставляемых льгот было совершенно одинаково с понятием о районах Крайнего Севера как территории льгот за исключением размеров процентных надбавок и длительности отпусков4.
Ныне пространственная локализация этих понятий для целей такого рода льгот определяется «Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера», на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (с учетом последующих редакций).
Указанная пространственная локализация для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей используется также и для ряда других, каждый раз конкретно указываемых целей, однако может определяться и иная их пространственная локализация.
В качестве примера для первого варианта можно привести реализацию Правительством РФ нормы пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»: «Производство, поставки и розничная продажа питьевого спирта разрешаются только в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации». В соответствующем постановлении Правительства РФ от 25.06.2007 г. № 400 «О перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в которых разрешается производство, поставки и розничная продажа питьевого этилового спирта» сделана прямая ссылка на вышеуказанное Постановление Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (в соответствующей редакции). Заметим, что целевая установка этого постановления явно не та, что у упоминаемого ранее правового акта 1930 г. с созвучными словами: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 мая 1930 г. «О запрещении ввоза и продажи спиртных напитков в северных окраинах РСФСР».
Примером иного варианта пространственной локализации этих понятий служит «Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченным сроками завоза грузов (продукции)», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 23.05.2005 г. № 402 (в ред. от 31.03.2009 г.), по ряду позиций он уже Перечня по Постановлению Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (в соответствующей редакции), а по ряду позиций шире его, в частности, содержит, например, Октябрьский район Еврейской автономной области. Именно этот вариант пространственной локализации используется Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» добавлена новая статья
об особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).
4 Необходимо отметить, что Постановление СНК СССР от 18 ноября 1945 г., которым было введено понятие «местности, приравненные к районам Крайнего Севера, было очень кратким, ибо только констатировало тот факт, что на утверждаемый перечень таких местностей распространяется действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 г. «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера», со следующими изъятиями: а) лицам, работающим в этих местностях, выплачивается 10% надбавка к ставкам (окладам) по истечении каждого года работы; б) отпуска сверх установленных действующим законодательством предоставляются работникам с нормированным рабочим днем продолжительностью 12 рабочих дней, а работникам с ненормированным рабочим днем продолжительностью 24 рабочих дня за год работы». Собственно это было отражено также и в названии утверждаемого тем Постановлением Перечня -Перечень отдаленных местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 г. «О льготах для лиц, работающих в районах крайнего Севера», с пониженными процентными надбавками и размерами дополнительных отпусков».
Отметим еще ситуацию с пространственной локализацией районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, и с нормой по классификации экономических районов 5. Это тем более важно, так как здесь мы выходим на такое понятие, как «экономическая зона Севера», существовавшее до 01.01.1997 г., замененное в последующем на «территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения».
Во введенном в действие с 01.07.1994 г. «Общероссийском классификаторе экономических районов. ОК 008-93», разработанном СОПС и ЭС Минэкономики и Минсотрудничества России и утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 г. № 300, предназначенном для обеспечения стандартизации процессов сбора и машинной обработки данных статистической информации при анализе, регулировании и прогнозировании социально-экономического развития России и ее районов, оценке межрегиональных экономических связей, а также для формирования запросов потребителей в разрезе объектов классификатора. В качестве объектов классификации в перечне экономических подзон были названы: экономическая подзона Крайнего Севера (код ОКЭР 81), экономическая подзона местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (код ОКЭР 82). Состав этих экономических подзон был представлен соответственно в приложениях Б и В. Откуда видно, что элементами этих подзон являлись элементы перечня районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. "О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» (в соответствующей к тому времени редакции).
В качестве объекта классификации в ОК 008-93 в перечне экономических зон была названа экономическая зона Севера (код ОКЭР 80), состав которой был представлен в приложении Г, из чего следует, что территориально экономическая зона Севера (согласно ОК 008-93) была локализована пространством, объединявшим две указанные выше экономические подзоны. ОК 008-93 действовал до 01.01.1997 г., до этого времени и существовало нормативное определение экономической зоны Севера. Ныне аналогичного нормативного определения этого понятия нет.
С 01.01.1997 г. действует «Общероссийский классификатор экономических районов. ОК 02495», разработанный СОПС и ЭС Минэкономики и Минсотрудничества России и утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 27.12.1995 г. № 640. В перечне экономических зон и макрозон этого документа нет экономической зоны 80 и экономических подзон 81, 82, которые были в таком перечне в ОК 008-93. Среди разделов ОК 024-95 имеется раздел с названием «Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения» (раздел 10). Это название не представлено территорией в целом, а фигурирует только в качестве заголовка для двух отдельных территориальных экономических группировок: Районы Крайнего Севера (10.1), Местности,
приравненные к районам Крайнего Севера (10.2). Эти экономические группировки полностью совпадали с перечнем элементов в подзонах 81 и 82 в ОК 008-93 соответственно. Таким образом, представленная в ОК 008-93 экономическая группировка с названием «экономическая зона Севера» в действующем в настоящее время ОК 024-95 отсутствует.
Что касается термина «Север» для времени, о котором пишет М.А. Сергеев в упомянутой выше статье, в законодательстве он был лишен самостоятельного значения. Вместе с тем понятие «Север» в начале 1930-х гг. активно использовалось в период составления второго пятилетнего плана. Группа Севера Госплана СССР дала свое определение пространственной локализации экономического понятия Севера в связи с промышленно-транспортным освоением новых территорий. Руководивший этой группой С.В. Славин в статье, помещенной в материалах проведенной в феврале 1932 г. Всесоюзной конференции по размещению производительных сил на Севере, отметил: «Границы Севера в основном покрывают границы так называемого Крайнего Севера, выделенного в целях особого планирования, в частности снабжения, постановлением СНК РСФСР от 8 сентября 1931 г. Поскольку выделение Крайнего Севера производилось с особыми задачами и включало в основном национальные образования, в отдельных районах границы Крайнего Севера находились южнее границы Севера в экономическом понимании. Так, к территории Крайнего Севера относится Сихотэ-алинский район и некоторые другие, но они не входят в границы Севера» [10, с. 16]. В дополнение к
5 В настоящее время эта деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ от 10.11.2003 № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социальноэкономической области».
данной ситуации необходимо отметить, что С.В. Славин указывал в статье на историческую динамичность границ такого экономического понятия Севера: «...вместе с широким освоением Севера южная его граница поднимется значительно выше, и из громадного массива Севера будут выделяться отдельные народнохозяйственные узлы и районы, которые через короткий промежуток времени уже нельзя будет относить к Северу» т.е. по мере развития производительных сил на осваиваемых территориях его локализации в пространстве со временем уменьшается6.
Будучи заместителем председателя образованной в 1954 г. Комиссии по проблемам Севера при Президиуме АН СССР С.В. Славин четко подчеркивал специфику своей концепции по пространственной локализации Севера, определяя границы северной зоны в своей монографии «Промышленное и транспортное освоение Севера СССР» (М.: Экономиздат, 1961). То же он делает и в следующей своей монографии «Освоение Севера» (М.: Наука, 1975), когда он относит к территории Севера слабо освоенные районы, расположенные к северу от обжитых, экономически развитых областей: территории Карельской АССР, Мурманской и Архангельской областей, Коми АССР, северные районы Пермской и Свердловской областей, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, северные районы Томской области, Бурятской АССР, Иркутской области, Туруханский и Игарский районы Красноярского края, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Якутскую АСССР, северные части Читинской, Амурской и Сахалинской областей, Хабаровского края, Магаданскую и Камчатскую области. В контексте настоящей статьи заметим, что в отличие от первоначально предложенного названия - Научный совет по технике для Севера - в названии образованного постановлением Государственного комитета СМ СССР по науке и технике от 20 июня 1966 г Научном совете по проблеме создания машин, работающих в условиях низких температур, слово «Север» отсутствует [12, с. 18-19].
Необходимо отметить, что уже в первой Концепции социалистического освоения Севера, разработанной в 1932 г. Группой Севера Госплана СССР, одним из принципиальных положений называлось то, что с народнохозяйственных позиций Север как объект локализации нового хозяйственного освоения нельзя рассматривать как однородное целое. Проблемы такой территории могут быть решены только по конкретным экономическим комплексам [13]. Примечательно, что в качестве первоочередных работ Комиссии по проблемам Севера при Президиуме Академии наук СССР Президиум признал работы по изучению районов Северо-Востока - Магаданской и Камчатской областей, а также севера Якутии [12, с. 7].
Сегодня ярким нормативно-правовым выражением этого подхода в институциональном плане является Указ Президента РФ от 27 января 2007 г. № 87 «О Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятии, Иркутской и Читинской областей». Практическая значимость этого акта проявляется в определении направлений совершенствования механизма согласования федерального и территориального уровней управления. Проводя 16 июня 2009 г. совещание в ФГУ ГКЗ, В.В. Путин отметил, что в свое время и Западная Сибирь, и Кузбасс, и другие крупнейшие ресурсные центры создавались и обустраивались как единые территориально-производственные комплексы, и многое из прежнего опыта можно было бы позаимствовать. В качестве примера - перспектива создания единого проекта обустройства месторождений Ямала и севера Красноярского края [14].
Первым нормативным актом, в котором дано определение территории Севера как юридической категории для установления льгот (гарантий и компенсаций), является Постановление Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера». Согласно данному постановлению процентная надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы стала основным признаком7, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить определение тех районов Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям,
6 Такой же позиции об историчности локализации территории Севера придерживался и канадский экономико-географ Л.Э Амлен, данное обстоятельство он иллюстрировал в 1979 г., в частности, применительно к районам залива Джемс, где создавался крупнейший гидропромышленный комплекс [11].
7 Установление процентных надбавок за стаж работы в местностях, не входящих в Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, было введено Постановлениями ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255 «О льготах для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР и Коми АССР» и от 9 января 1986 г. № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области».
приравненным к районам Крайнего Севера по Постановлению Совмина СССР от 03.01.1983 № 12 (в соответствующей редакции). Именно в такой трехчленной структуре районов Севера и был установлен с 1 января 1991 г порядок начисления процентных надбавок для молодежи Севера, в частности, для двух структурных составляющих районов Севера (в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и в районах Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера) - в размере 10% за каждые шесть месяцев работы. В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»» районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате стали основными классифицирующими признаками в определении районов Севера для установления государственных гарантий и компенсаций, предусмотренных этим законом. Пунктом 3 этого постановления установлено, что «государственные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным законом, распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям». Таким образом, была сформирована трехчленная структура Севера как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций:
• районы Крайнего Севера;
• местности, приравненные к районам Крайнего Севера;
• остальные районы Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате [15].
Такая структура юридического определения понятия «Север» активно используется в нормативных документах по обеспечению трудовых прав. Так, в «Отраслевом соглашении по лесопромышленном комплексу Российской Федерации на 2009-2011 годы» в п. 2.3.3. записано: «Работникам, занятым на работах в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 24 календарных дня в районах Крайнего Севера и 16 календарных дней в приравненных к нему местностях. В остальных районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, - 8 календарных дней (ст. 14 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях")»8.
Отдельная нормативная парадигма относительно пространственной локализации северных территорий (зон) прослеживается в строительных, санитарно-гигиенических и т.п. нормативных документах. При проектировании зданий и сооружений, при планировке и застройке городских и сельских поселений в «строительной климатологии» определена северная строительноклиматическая зона [16, с. 53] с выделением по суровости климата трех районов:
• наименее суровые условия;
• суровые условия;
• наиболее суровые условия (отметим, что территория Мурманской области не входит в северную строительно-климатическую зону).
8 Конкретная локализация остальных районов Севера была дана в Письме Госкомсевера РФ от 23.08.1993 № 2028 «Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"». Из текста Комментария: «В регионах, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (п. 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения Закона в действие»), наряду с установленными ранее применяются льготы, установленные статьей 14 закона (предоставление дополнительных отпусков продолжительностью 7 рабочих дней). ... Ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 7 рабочих дней предоставляется работникам регионов, в которых установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, т. е. проживающим в южных районах Республики Карелия, Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, а также в Республике Бурятия, Республике Тува, Республике Хакасия».
В «Гигиенических требованиях к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий» определена северная зона, как территория, расположенная севернее 58° с.ш. 9
Четкое уяснение проблем решаемых правовым статусом, данным народам Севера (30 народов) и действующим только в рамках этой номенклатуры, показало, что объективно этот статус должен быть распространен на большее число коренных малочисленных народов, проживающих за Уралом. Постановлением Правительства от 08.05.2009 г. № 410 был отменен «Перечень районов проживания малочисленных народов Севера», который был утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.01.1993 г. № 22 (в ред. от 23.01.2000 г.), так как их правовой статус был распространен в целом на народы Севера, Сибири и Дальнего Востока (40 народов). В Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.02.2009 г. № 132-р, указанные народы в тексте концепции обозначены как малочисленные народы Севера.
Аналогичная ситуация имела место при законодательной локализации территорий, на которых были введены налоговые каникулы по добыче нефти. Такие льготы были установлены не только на участках недр, расположенных в ряде северных районов 10 , но также и на участках недр, расположенных полностью или частично в Азовском и Каспийском морях11.
Именно проблемно-ориентированный подход позволяет сегодня совершенствовать законодательство с прицелом на решение насущных проблем, а не на какую-то заданную виртуальную территорию под названием Север.
То же самое можно сказать и относительно определения «Арктика». Еще в 1960-х гг. авторы монографии [17] пришли к заключению, что «обилие условий, характеризующих Арктику и в то же время не совпадающих друг с другом, фактически исключает возможность получить исчерпывающее определение этого понятия. Они предлагают рассматривать термин «Арктика» лишь как группу концепций, которые позволяют ограничить круг вопросов, описываемых частными научными дисциплинами, но отнюдь не как территорию с четкими границами» [18, с. 18].
Уяснение действующей пространственной локализации концепции Севера как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций [19] позволяет четко оценить последствия принятия рекламируемого законопроекта о районировании Севера, внесенного членами Комитета Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока в Правительство РФ в конце 2006 г. Свои недоумения по этому поводу озвучил член Совета Федерации от Архангельской области, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Ю. С. Сивков: «Если присмотреться, то окажется, что первые две позиции идентичны признакам, применимым к районам Крайнего Севера. Третья зона аналогична территории, приравненной к ним. Зачем тогда менять шило на мыло?» [20]. Действительно, в названии проекта соответствующего закона отсутствует указание на целевую установку такого районирования. Выделяемые в нем зоны именуются «районами Крайнего Севера» и «территориями, приравненными к районам Крайнего Севера». Вместе с тем, в предложенном проекте Федерального закона «О перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в ст. 2 слово «Север» ограничено такой формулировкой: «В целях дифференцированного подхода к установлению государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих на территории
9 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.10.2001 г. № 21 «О введении в действие СанПиН 2.2.1/2.11.1.1076-01» (вместе с «Санитарными правилами и нормами «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территории»).
10 Федеральным законом от 27.07.2006 г. № 151-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 января 2007 г. налоговые каникулы были установлены на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края, Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» с 1 января 2009 г. налоговые каникулы введены на участках недр, расположенных полностью или частично на территории Ненецкого автономного округа, полуострове Ямал в Ямало-Ненецком автономном округе, а также на участках недр, расположенных севернее Северного полярного круга полностью или частично в границах внутренних морских вод и территориального моря, на континентальном шельфе Российской Федерации.
11 Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 158-ФЗ.
Севера РФ, утвердить перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей согласно приложению к настоящему Федеральному закону».
С юридической точки зрения пространственная локализация действующей ныне концепции понятия о районах Севера как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций уменьшается до районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, т.е. из нее исключаются остальные районы Севера с численностью населения 9.4 млн чел., где установлены районные коэффициенты и полярные надбавки. Только относительно местностей, приравненных сегодня к районам Крайнего Севера, которые могут не попасть в новый урезанный «балльный Север», есть некая десятилетняя отсрочка. Согласно ст. 8 законопроекта «О районировании Севера РФ» «действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона гарантии и компенсации для лиц, работающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не включенных в территорию Севера в соответствии с настоящим Федеральным законом, сохраняются в течение десяти лет или до утверждения нового районирования территории РФ, а также гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в указанных местностях». Кроме того, в соответствии со ст. 146 и 423 Трудового кодекса РФ, термин «дискомфортность», если он будет введен федеральным законом, определит понятие «местности с особыми климатическими условиями», а значит, районы, где ныне установлены только районные коэффициенты, т.е. оказавшиеся «комфортными» районы, автоматически лишаются районных коэффициентов. Таковы были бы социальные последствия рассматриваемой законодательной инициативы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Сергеев М.А. К вопросу о применении термина «Крайний Север» // Летопись Севера. Т. 1. М.;Л.: Изд-во Главсевморпути,1949. С. 189-208. 2. Ленин В.И. Развитие капитализма в России / В.И. Ленин Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 3. М.: Госполитиздат, 1960. 791 с. 3. Гипнопиус Л. Север Европейской России // Вопросы колонизации. 1917. № 20. С. 86-135. 4. Чиркин Г. Колонизационные задачи на Русском Севере // Вопросы колонизации. 1917. № 20. С. 1-14. 5. Бернштам Т.М. Поморы. Формирование группы и системы хозяйства. Л.: Наука, 1978. 176 с. 6. Круглов А. Северное законодательство // Советский Север. 1931. № 1. С. 190-229. 7. Скачко А. Десять лет работы Комитета Севера // Советский Север. 1934. № 2. С. 9-21. 8. Киселев А.А., Киселева Т.А. Советские саамы: история, экономика, культура. 2-е изд., перераб. и доп. Мурманск: Кн. изд-во, 1987. 208 с. 9. Сергеев М.А. Комитет содействия народностям северных окраин // Летопись Севера. Т. III. М.: Изд-во Географической литературы, 1962. С. 72-81. 10. Славин С.В. Размещение производительных сил на Севере во втором пятилетнем плане // Проблемы Севера. Труды Первой всесоюзной конференции по размещению производительных сил Союза СССР. Т VIII. М.: Изд-во Общества изучения «Советской Азии», 1933. С. 11-65. 11. Hamelin L.E. Canadian Nordicity. Monreal, 1979. 12. Межведомственной Комиссии по проблемам Севера - 15 лет // Летопись Севера. Т. V. М.: Мысль, 1971. С. 6-26. 13. Славин С.В. К сорокалетию I Всесоюзной конференции по размещению производительных сил Севера // Летопись Севера. Т. VI. М.: Мысль, 1972. С. 28-39. 14. Полянцева И.В., Матвейчук С.Е., Совещание В.В. Путина в ФГУ ГКЗ дает старт реформированию системы управления минеральными ресурсами // Недропользование XXI век. 2009. № 4. С. 3-10. 15. Тараканов М.А. Прошлое, настоящее и перспектива процентных надбавок и районных коэффициентов на Севере // Уровень жизни населения регионов России. 2009. № 4. С. 71-83. 16. Строительные нормы и правила Российской Федерации. СНиП 23-01-99. Строительная климатология. М.: Госстрой России, ГУП ЦПП. 2000. 17. Sater J.E. (ed). The Arctic Basin. Washington, 1969. 18. Петров Л.С. Границы Арктики и принципы ее определения // Труды ААИИ. Т. 304. Л.: Гидрометиздат, 1971. С. 18-35. 19. Тараканов М.А. Север как юридическая категория для установления государственных гарантий и компенсаций // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2007. № 8. С. 39-43. 20. Иванов В. Кто на Севере крайний // Российская газета (Поморский край). 2007 г. 25 апреля
Сведения об авторе
Тараканов Михаил Афанасьевич - старший научный сотрудник, е-mail: [email protected]
