CC BY
376
эволюция пространственной
ЛОКАЛИЗАЦИИ ПОНЯТИЙ «КРАЙНИЙ сЕВЕР»
и «север» в России
М. А. ТАРАКАНОВ, старший научный сотрудник Института экономических проблем Кольского научного центра РАН, г. Апатиты Е-mail: tarakanov@iep. kolasc. net. ru.
Рассмотрена эволюция пространственнойлокализа-ции понятий «Крайний Север» и «Север». Показано, что каждое из этих понятий относительно цели исследования, предмета и проблемы нормативно-правового регулирования представляет собой группу концепций с различной пространственной локализацией. При этом применение проблемно-ориентированного подхода повышает результативность нормотворческой деятельности, позволяет проводить качественный анализ последствий инициируемых законопроектов по северной тематике.
Ключевые слова: пространственная локализация, концепция, проблемно-ориентированный подход, нормативно-правовое регулирование, Крайний Север, Север.
В декабре 2006 г. в Правительство РФ депутатами Государственной Думы, членами Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока был направлен проект федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации». Руководитель ВНКЦ «Север» М. А. Жуков в своей обстоятельной статье, размещенной на сайте «Арктика сегодня», делает вывод о том, что «в подходе авторов законопроекта просматривается очень распространенное явление — гипнотическое воздействие слов «комплексное районирование», подразумевающее возможность и желательность в рамках одной карты отобразить максимум информации о территории и использовать ее как универсальную для решения абсолютно всех и всяческих задач» [3].
Свое резюме по поводу этого законопроекта член Совета Федерации от Архангельской области, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Ю. С. Сивков сформулировал так: «Если присмотреться, то окажется, что первые две позиции
идентичны признакам, применимым к районам Крайнего Севера. Третья зона аналогична территории, приравненной к ним. Зачем тогда менять шило на мыло?» [5].
Можно привести и другие примеры, чтобы осознать настоятельную необходимость актуализировать имеющийся исторический опыт, рассмотреть действующую практику как на уровне нормативно-правовых актов, так и на уровне научных работ по северной социально-экономической тематике с тем, чтобы показать, что как понятие «Крайний Север», так и понятие «Север» в России каждое само по себе представляет собой группу концепций с различной пространственной локализацией в зависимости от проблемы и предмета нормативно-правового регулирования, цели социально-экономических исследований, национальных интересов и приоритетов, но отнюдь не как некоторые, якобы существующие виртуальные территории с названиями «Крайний Север» и «Север», раз и навсегда пространственно локализованные четкими границами «на все случаи жизни».
Следует отметить, что к заключению, аналогичному высказанному выше, но только относительно понятия «Арктика» еще в 1960-х гг. пришли авторы монографии [30], которые отметили, что «обилие условий, характеризующих Арктику и в то же время не совпадающих друг с другом, фактически исключает возможность получить исчерпывающее определение этого понятия». Они предлагали «рассматривать термин «Арктика» лишь как группу концепций, которые позволяют ограничить круг вопросов, описываемых частными научными дисциплинами, но отнюдь не как территорию с четкими границами» [14, с. 18].
Эволюция различной пространственной локализации понятия «Крайний Север». В работе «Развитие капитализма в России» В. И. Ленин, рассматривая процессы роста торгово-промышленного населения в пореформенную эпоху, разбил 50 губерний Европейской части России на девять групп, включив в группу с названием «Крайний Север» три губернии: Архангельскую, Вологодскую и Олонецкую [10, с. 565].
В молодой Советской России пространственная локализация понятия «Крайний Север» была связана с мероприятиями по переустройству на социалистический лад жизни малочисленных народов, населявших северные окраины страны и сохранивших наиболее архаичные формы производства и значительные пережитки первобытнообщинного строя. В 1924 г. появляются декреты ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке осуществления мероприятий, имеющих целью охрану туземцев Севера от эксплуатации» 1 и «О снабжении населения Крайнего Севера продовольствием и предметами первой необходимости» 2, положившие начало формированию северного законодательства [9].
В июне 1924 г. Президиум ВЦИК издает постановление об образовании Комитета содействия народностям северных окраин при Президиуме ВЦИК (Комитет Севера), среди задач которого было выделение районов расселения малых народностей Севера и национальное районирование Крайнего Севера.
За время работы этого Комитета постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР3 и ЦИК и СНК СССР4 к малым народам Севера было отнесено 27 народностей: саами, самоеды (ненцы, энцы, нганасаны, селькупы), ханты, манси, кеты, то-фалары, туба, народы крайнего северо-востока (чукчи, коряки, ительмены, юкагиры, чуванцы, эскимосы, алеуты), нивхи, тунгусо-маньчжуры (эвенки, долганы, эвены, негидальцы, нанаи, ульчи, орочи, ороки, удэ) [16, с. 77]. Отметим, что территория компактного проживания удэгейцев (самоназвание — удэ) находится в основном в горах и предгорьях Сихотэ-Алиня или у правых притоков Уссури и Амура, а ее северная граница расположена на широте Киева.
Кульминационным законодательным актом национального районирования Крайнего Севера
1 Собрание узаконений РСФСР. 1924. № 18. Ст. 180.
2 Собрание узаконений РСФСР. 1924. № 61. Ст. 605.
3 Собрание узаконений РСФСР. 1926, № 73, ст. 575. 1927, № 34, ст. 225; № 54, ст. 359. 1929, № 2, ст. 15. 1933, № 49, ст. 209.
4 Собрание законов СССР. 1925, № 74, ст. 543. 1928, № 21,
ст. 186.
[28] стало постановление ВЦИК от 10.12.1930 «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» 5.
К 1934 г. на Крайнем Севере существовало 9 национальных округов, 77 национальных районов и 500 советов, в том числе 165 кочевых. В 1935 г., когда окрепли созданные национально-территориальные объединения, особая опека над малыми народностями Севера была признана излишней. Комитет Севера был упразднен, причем инициатива исходила от самого Комитета [16, с. 78—79].
М. А. Сергеев, анализируя разные концепции пространственной локализации понятия «Крайний Север» в первом выпуске сборника «Летопись Севера» [17], особо подчеркивал, что законодательное оформление территории Крайнего Севера после революции происходило по национальному признаку. Конкретное административно-географическое содержание понятия «Крайний Севера», пишет он, определялось неоднократно, на протяжении около двадцати лет, опубликованными перечнями районов, которые содержались в принципиальных, директивных постановлениях правительства или же в отдельных законах, посвященных тем или иным частным вопросам. Он разделяет документы с такого рода перечнями на две группы.
К первой группе М. А. Сергеев отнес законодательные акты, в которых пространственная локализация понятия «Крайний Север» определена по национальному признаку. Это постановление ВЦИК от 10.12.1930 «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» и постановление СНК РСФСР от 08.09.1931 № 957 «О хозяйственном развитии районов Крайнего Севера». Приведенный в них перечень, отмечает ученый, изменялся в последующем, «в связи с переменами в районировании, главным образом номенклатурно, но иногда и объемно, путем дополнения его новыми административно-территориальными единицами». Именно из этого установленного законодательством по этническому признаку понятия «Крайний Север» и следует, по мнению Сергеева, исходить при любом географическом исследовании. Потому что какой бы южной границей не определять физико-географическое представление о Крайнем Севере, неоднородность его отдельных макрорайонов сохранится, что лишний раз свидетельствует о невозможности чисто физико-географического районирования для выделения этого понятия [17, с. 199].
i Собрание узаконений РСФСР. 1931. № 8. Ст. 98.
Ко второй группе М. А. Сергеев относит правительственные постановления, появившиеся позже и также содержащие свои перечни районов Крайнего Севера с другими конкретными целями и задачами. Это, в частности, постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30.05.1930 «О запрещении ввоза и продажи спиртных напитков в северных окраинах РСФСР» 6, постановление СНК РСФСР от 26.10.1932 «Об установлении территории, на которую распространяется действие постановления вЦиК и СНК РСФСРот 10 мая 1932 года о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере» 7, постановление ЦИК и СНК СССР от 17.08.1933 «О ликвидации охотничьей кооперации и о реорганизации интегральной кооперации», содержащее «Список районов Крайнего Севера, в которых сохраняется интегральная кооперация» 8, и др.
Относительно приведенных актов важно отметить не столько их подразделение на две группы, сколько проблемно-ориентированный подход, согласно которому выделяются конкретные пространственные локализации понятия «Крайний Север», различающиеся между собой в зависимости от проблем и целей, которые были четко сформулированы в соответствующих актах.
Чтобы продемонстрировать данный факт, не приводя полностью перечни районов в вышеуказанных актах, обратимся к примеру Мурманского округа. В 1927 г. была ликвидирована Мурманская губерния, а на ее базе образован указанный Мурманский округ. Девять волостей губернии были реорганизованы в шесть районов. Саамские поселения остались в Кольско-Лопарском, Лово-зерском и Понойском районах. В 1927 г. был создан Комитет содействия малым народностям Севера при Мурманском окрисполкоме. На территории округа были образованы девять туземных советов: в Понойском районе — Иоканский, Лумбовский, Сосновский, Понойский; в Кольско-Лопарс-ком — Мотовский, Нотозерский, Кильдинский; в Ловозерском — Семиостровский и Ворониский. В октябре 1929 г. эти три района были преобразованы в национальные районы [7].
В перечень районов Крайнего Севера по постановлению СНК РСФСР от 26.10.1932 Мурманский округ вошел полностью, а не только в части образованных в нем трех национальных районов. В перечне районов Крайнего Севера по постановлению ЦИК и СНК СССР от 17.08.1933 Мурманского округа нет вообще.
Установка М. А. Сергеева о необходимости единообразного употребления пространственной локализации понятия «Крайний Север», а именно, исходя из этнического принципа, как показала практика, не имела перспективы.
Послевоенная трансформация локализации понятия «Крайний Север». В 1945 г. было восстановлено прерванное на время войны9 действие норм о льготах на Крайнем Севере, однако локализация этого понятия была значительно сужена10 и было введено понятие о местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, так же как территории льгот11, которое по содержанию предоставляемых льгот было совершенно одинаково с понятием о районах Крайнего Севера в новой (уменьшенной!) локализации как территории льгот, за исключением размеров процентных надбавок и длительности отпусков.. Это важно отметить, так как порой при отсутствии должной исторической памяти приводятся весьма далекие от сути дела эпитеты по поводу названия этих местностей.
Ныне пространственная локализация территорий, выделяемых для установления такого рода льгот, определяется перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10.02.1960 и от 26.09.1967 о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержденным постановлением Совета министров СССР от 10.11.1967 № 1029.
Указанная пространственная локализация для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей используется также и для ряда других, каждый раз конкретно указываемых целей, однако может определяться и иная их пространственная локализация.
6 Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 31. Ст. 406.
7 Собрание узаконений РСФСР. 1932. № 91. Ст. 406.
8 Собрание узаконений РСФСР. 1933. № 53. Ст. 309.
9 Указ Президиума ВС СССР от 03.10.1942 «О прекращении начисления процентных надбавок к заработной плате рабочим и служащим и предоставления им других льгот, связанных с работой в отдаленных местностях»: Федеральный закон от 22.07.2008 № 158-ФЗ.
10 Постановление СНК СССР от 02.09.1945 «Об утверждении перечня местностей Крайнего Севера и Инструкции Нар-комфина СССР и ВЦСПС по применению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 г. «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера»». СП СССР. 1945. № 9. Ст. 116.
11 Постановление СНК СССР от 18.11.1945 «О перечне отдаленных местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 г. «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера». СП СССР. 1945. № 10. Ст. 135.
В качестве примера для первого варианта можно привести реализацию Правительством РФ нормы, изложенной в п. 4 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»: «Производство, поставки и розничная продажа питьевого спирта разрешаются только в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации». В соответствующем постановлении Правительства РФ от 25.06.2007 № 400 «О перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в которых разрешается производство, поставки и розничная продажа питьевого этилового спирта» сделана прямая ссылка на вышеуказанное постановление Совета министров СССР от 10.11.1967 № 1029. Заметим, что целевая установка этого постановления диаметрально противоположна той, что была у упомянутого ранее постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 30.05.1930 «О запрещении ввоза и продажи спиртных напитков в северных окраинах РСФСР».
В качестве примера для иного варианта пространственной локализации этих понятий служит проблема так называемого «северного завоза». Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченным сроками завоза грузов (продукции), утвержденный постановлением Правительства РФ от 23.05.2005 № 402 (в ред. от 31.03.2009), по ряду позиций уже перечня по постановлению Совета министров СССР от 10.11.1967 № 1029, а по ряду позиций шире его — в частности, содержит, например, Октябрьский район Еврейской автономной области. И именно этот, иной вариант пространственной локализации этих понятий используется Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» добавлена новая статья об особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).
Локализации понятия «Крайний Север» и «местности, приравненные к районам Крайнего Севера», в нормах по экономической классификации экономических районов. Во введенном в действие с 01.07.1994
«Общероссийском классификаторе экономических районов. ОК 008-93», разработанном СОПС и ЭС Минэкономики и Минсотрудничества России, утвержденным постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 300, предназначенном для обеспечения стандартизации процессов сбора и машинной обработки данных статистической информации при анализе, регулировании и прогнозировании социально-экономического развития России и ее районов, оценке межрегиональных экономических связей, а также для формирования запросов потребителей в разрезе объектов классификатора, в качестве объектов классификации в перечне экономических подзон были названы: экономическая подзона Крайнего Севера (код ОКЭР 81), экономическая подзона местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (код ОКЭР 82). Состав этих экономических подзон был представлен соответственно в приложениях Б и В. Очевидно, что элементами этих подзон являлись элементы соответственно Перечня районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденного постановлением Совета министров СССР от 10.11.1967 № 1029 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.09.1967 «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера».
В качестве объекта классификации в ОК 00893 в перечне экономических зон была названа экономическая зона Севера (код ОКЭР 80), состав которой был представлен в приложении Г, из чего следует, что территориально экономическая зона Севера согласно ОК 008-93 была локализована пространством, объединявшим две указанные выше экономические подзоны. Таким образом, было бы гораздо логичнее и определять ее через введенные подзоны, а не делать тавтологию перечней.
Общероссийский классификатор ОК 008-93 действовал до конца 1996 г. С 01.01.1997 стал действовать «Общероссийский классификатор экономических районов. ОК 024-95», разработанный СОПС и ЭС Минэкономики и Минсотрудничества России и утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 27.12.1995 № 640. В перечне экономических зон и макрозон этого документа нет названий типа того, что было у экономической зоны 80 и экономических подзон 81 и 82, которые были в перечне в ОК 008-93. Среди разделов ОК 024-95 имеется раздел с названием «Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения» (раздел 10). Это название не представлено территорией в це-
- 35
лом, а фигурирует только в качестве заголовка для двух отдельных территориальных экономических группировок: Районы Крайнего Севера (10.1), Местности, приравненные к районам Крайнего Севера (10.2). Эти экономические группировки полностью совпадали соответственно с перечнем элементов в подзонах 81 и 82 в ОК 008-93.
Таким образом, представленная в целом в ОК 008-93 экономическая группировка с названием «экономическая зона Севера» отсутствует в действующем в настоящее время ОК 024-95.
Приведенный анализ показывает, что ни «экономическая зона Севера» (код ОКЭР 80), ни «территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения» (ОК 024-95, раздел 10) не имеют никакой ни логической, ни экономической, ни юридической нагрузки, ибо формально являются лишь неким сокращенным названием для двух действительно конкретных понятий, которые и должны каждый раз называться своими установленными законодательно именами. Собственно, так это и происходит в реальной нормативно-правовой работе.
Заметим, что при рассмотрении стратегий развития макрорегионов России отсутствует какое-то ни было выделение и рассмотрение «зоны Севера», а ФЦП формируются по Сибири, Дальнему Востоку и Забайкалью и т. д. [22].
Понятие «Север» как группа концепций с различной пространственной локализацией. Термин «Север», распространенный в дореволюционной литературе, относился чаще всего к европейским окраинам. Так, в изданном в 1916 г. третьем выпуске очерков и материалов для характеристики народного и государственного хозяйства в связи с войной «Северная Россия» сопоставлялась с «Северо-Западной Сибирью» [4, с. 10].
В работах по колонизации Переселенческого управления Министерства земледелия дореволюционной России пять северо-восточных губерний Европейской России — Архангельская, Вологодская, Олонецкая, Пермская и Вятская — определялись как «Север Европейской России» [2] или «Русский Север» [29].
В научных работах по этнографии пространственная локализация Русского Севера определяется в зависимости от цели исследования, например, как «территория, лежащая к северу от той области, которую восточное славянство освоило при расселении в условиях первобытнообщинного строя, до возникновения Русского государства и до того, как часть восточных славян стала осознавать себя русскими, т. е. до середины IX в.» [1, с. 10].
36 -
Локализация экономического понятия Севера в проблеме освоения новых территорий. В начале 1930-х гг. в СССР понятие «Север» стало активно использоваться при составлении второго пятилетнего плана в мероприятиях, связанных с промышленно-транспортным освоением новых территорий.
Группа Севера Госплана СССР представила свое видение пространственной локализации введенного в то время в употребление экономического понятия Севера. Руководивший этой группой С. В. Славин в статье [18], опубликованной в материалах проведенной в феврале 1932 г. Всесоюзной конференции по размещению производительных сил на Севере, определил экономическое понятие Севера как объединение районов, расположенных севернее промыш-ленно освоенной полосы Союза ССР и районов, охваченных длительным планом хозяйственного развития (УКК, Ангаро-Енисейский комплекс). В частности, в Дальневосточном регионе — это «район севернее Уссурийской железной дороги и далее севернее 50-й параллели». В статье Славина приводится карта «Рабочая схема освоения Севера», где была обозначена южная граница Севера.
Описывая локализацию вводимого понятия о Севере, С. В. Славин отмечал: «Границы Севера в основном покрывают границы так называемого Крайнего Севера, выделенного в целях особого планирования, в частности снабжения, постановлением СНК РСФСР от 8 сентября 1931 г. Однако поскольку выделение Крайнего Севера производилось с особыми задачами и включает в основном национальные образования, мы в отдельных районах может иметь границы Крайнего Севера южнее границы Севера в экономическом понимании. Так, в Крайний Север входят Сихотэ-Алинский район, не включенный в понятие Севера, и некоторые другие» [18, с. 16].
Это замечание было примечательно тем, что в материалах вышеназванной конференции была опубликована также статья Б. К. Киреева и П. Н. Орловского, в которой территория Крайнего Севера, как указывают авторы, берется из постановления ВЦИК от 08.09.1930 и приводится «Схематическая карта сельскохозяйственных зон Крайнего Севера» с обозначением южной границы Крайнего Севера [6, с. 282] (включающего Сихотэ-Алинский район!).
Уже в то время С. В. Славин указывал на историческую динамичность границ экономического понятия Севера и на то, что столь же актуально и сегодня, что «проблемы освоения Севера могут быть конкретно разрешены только по отдельным его экономическим комплексам, часто весьма зна-
чительно отличающимся друг от друга» [18, с. 20]. Именно в разрезе экономических комплексов (Карело-Мурманский край, Северный край, Обь-Иртышский комплекс, Енисейский комплекс, Лено-Байкальский комплекс, Якутский комплекс, Дальневосточный Север) и определены пути развития Севера в резолюции конференции [15].
В 1954 г. при Президиуме АН СССР была образована Комиссия по проблемам Севера, которая в 1962 г. была преобразована в Межведомственную комиссию по проблемам Севера Совета по изучению производительных сил при Госплане СССР [11]. С 1958 г. указанная комиссия начала издавать специальные выпуски под общим названием «Проблемы Севера». Во втором выпуске 1958 г. была опубликована статья С. В. Славина [19], в которой он, как и в уже упомянутой статье, исходя из задач промышленного освоения Севера, устанавливал признаки, по которым определялись границы районов Советского Севера в его экономическом понимании. При этом вновь отмечается историческая динамичность границ районов. Вместе с широким освоением природных ресурсов Севера, транспортным строительством и заселением постепенно смягчаются и местами отпадают признаки отдаленности, слабого экономического развития, малонаселенности и др. Это означает, что из экономического понятия «Советский Север», выделяемого в основном в связи с решением задачи промышленного освоения природных ресурсов отдаленных и труднодоступных северных районов страны, по мере индустриального их развития и транспортного строительства могут исключаться отдельные освоенные части территории.
Важно при этом отметить, что вновь, как и в 1932 г., С. В. Славин подчеркивает, что выделяемая им территория Советского Севера «должна быть разделена на отдельные части, каждая из которых имеет свои пути экономического развития, отличающиеся от направления развития других районов Севера» [19, с. 264]. Так, «различны будут пути освоения Карельской АССР и Якутской АССР, Коми АССР и Магаданской области и т. д.» [19, с. 265].
В 1961 г. вышла монография С. В. Славина «Промышленное и транспортное освоение Севера СССР» [21], в которой он четко подчеркивал специфику своей концепции по пространственной локализации экономического понятия Севера и давал перечень территорий, которые были отнесены им к Северу. Именно на данную в этой монографии пространственную локализацию экономического понятия Севера он ссылается в последующих своих работах. Так, например, он
делает в статье «Основные вопросы повышения эффективности развития и размещения производительные сил Севера СССР», в специальной сноске: «К зоне Севера отнесены Мурманская и Архангельская области, Карельская АССР, Коми АССР (Европейский Север), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национальные округа, северные районы Томской области, Красноярского края, Иркутской, Читинской, Амурской, Сахалинской областей, Хабаровского края, Бурятской АССР, Якутская АССР, Магаданская и Камчатская области (Азиатский Север)» [19, с. 5].
Локализация понятия о Севере по проблеме создания машин «в северном исполнении». Вышеприведенный С. В. Славиным перечень территорий Севера имеет принципиальное значение, ибо в том же выпуске «Проблемы Севера» опубликована статья П. И. Коха «Некоторые пути снижения затрат на создание машин для Севера» [8], где дается пример уже иной пространственной локализация Севера, исходя из иных целевых установок: с позиций необходимости и экономической целесообразности создания машин «в северном исполнении». П. И. Кох определяет Северную зону на основе решения задачи о правильном выборе климатических районов эксплуатации машин с различными температурными уровнями их хладостойкости. В эту зону вошли, например, Новосибирская и Кемеровская области, Приморский край, а также ряд других районов, не отнесенных в зону Севера в статье С. В. Славина. Собственно, это вполне естественно с позиции сформулированного нами тезиса о наличии различных концептуальных пространственных локализациях понятия «Север». Из указанной П. И. Кохом целевой установки выделения Северной зоны не имеет никакого значения, является ли тот или иной район, предназначаемый для применения машин «в северном исполнении», промыш-ленно освоенным или нет.
Еще раз отметим то обстоятельство, что наличие представлений о различных пространственных локализациях понятия «Север» дано в одном и том же сборнике «Проблемы Севера», издаваемом Межведомственной комиссией по проблемам Севера Совета по изучению производительных сил при Госплане СССР. Ряд такого рода примеров можно легко продолжить...
Локализация понятия «Север» как объекта для установления льгот (гарантий и компенсаций). Первым нормативным актом, в котором дано определение территории Севера как объекта для установления льгот (гарантий и компенсаций) является постановление Совета министров РСФСР от
- 37
22.10.1990 № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера». Согласно данному постановлению процентная надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы стала основным признаком12, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить определение тех районов Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера. Именно в такой трехчленной структуре районов Севера и был установлен с 1 января 1991 г. порядок начисления процентных надбавок для молодежи Севера, в частности, для двух структурных составляющих районов Севера (в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и в районах Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера) — в размере 10 % за каждые шесть месяцев работы.
В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 19.02.1993 № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»» районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате [27] стали основными классифицирующими признаками в определении районов Севера для установления государственных гарантий и компенсаций, предусмотренных этим Законом. Пунктом 3 этого постановления установлено, что «государственные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям» 13.
12 Установление процентных надбавок за стаж работы в местностях, не входящих в Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, было введено постановлениями ЦК КПСС, Совета министров СССР, ВЦСПС от 06.04.1972 № 255 «О льготах для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР и Коми АССР» и от 09.01.1986 № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области».
13 Конкретная локализация остальных районов Севера была дана в письме Госкомсевера РФ от 23.08.1993 № 2028 «Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
38 -
Таким образом, была сформирована трехчленная структура понятия «Север» как объекта и юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций:
1) районы Крайнего Севера;
2) местности, приравненные к районам Крайнего Севера;
3) остальные районы Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате.
Такая структура юридического определения понятия Север активно используется в нормативных документах по обеспечению трудовых прав. Так в «Отраслевом соглашении по лесопромышленном комплексу Российской Федерации на 2009—2011 годы» в п. 2.3.3. записано: «Работникам, занятым на работах в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 24 календарных дня в районах Крайнего Севера и 16 календарных дней в приравненных к нему местностях. В остальных районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, — 8 календарных дней...».
Иные пространственные локализации представлений о Севере. Отдельная нормативная парадигма относительно пространственной локализации северных территорий (зон) прослеживается в строительных, санитарно-гигиенических и т. п. нормативных документах. Так, при проектировании зданий и сооружений, при планировке и застройке городских и сельских поселений в «Строительной климатологии» определена северная строительно-климатическая зона с выделением по суровости климата трех районов, где соответственно: наименее суровые условия, суровые условия, наиболее суровые условия [23, с. 53] (отметим, что территория Мурманской области не входит в северную строительно-климатическую зону).
В «Гигиенических требованиях к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий» дано свое определение северной зоны как территории, расположенной севернее 58°с. ш. (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.10.2001 № 21 «О введении в действие СанПиН 2.2.1/2.11.1.1076-01»).
Расширение локализации статуса народов Севера и локализация участков недр для льгот по нефти. Рассмотрение проблем, связанных с действующим правовым статусом, данным народам Севера (ныне 30 народов) и действующим только в рамках этой номенклатуры, показало, что объективно этот статус
должен быть распространен на большее число коренных малочисленных народов, проживающих за Уралом. Постановлением Правительства от 08.05.2009 № 410 был отменен «Перечень районов проживания малочисленных народов Севера», который был утвержден постановлением Правительства РФ от 11.01.1993 г. № 22 (в ред. от 23.01.2000), так как их правовой статус был распространен в целом на народы Севера, Сибири и Дальнего Востока (40 народов). В Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.02.2009 № 132-р, указанные народы в тексте концепции обозначены как малочисленные народы Севера.
Отметим в этом ракурсе также ситуацию по законодательной локализации территорий, на которых были введены налоговые каникулы по добыче нефти. Такие льготы были установлены не только на участках недр, расположенных в ряде северных районов, но также и на участках недр, расположенных в Азовском и Каспийском морях [12].
В контексте вышесказанного высвечивается явная надуманность выводов, которые делаются порой из заранее заготовленных группировок территорий, в отличие от тех, которые получаются на основе предварительного анализа неоднородности пространства с выявлением ареалов с некими однородными свойствами. Речь идет о выводах, к которым приходят отдельные исследователи, когда субъекты РФ сначала сразу разделяются на две группы. Одна из этих групп составляется из субъектов РФ, полностью или частично содержащих районы Крайнего Севера или приравненные к ним местности, и которая нарекается именем «зона Севера», а другая часть составляется из оставшихся субъектов РФ и именуется «несеверная часть РФ». Затем приводится ряд показателей, усредненных на этих двух группах, на основе сравнения которых выявляются, якобы, характерные свойства, отличающие их друг от друга. Выводы, содержащиеся в этих исследованиях, вызывают законное неприятие: стоит только выявить распределение каждого из такого рода «свойств» на всей совокупности субъектов РФ, как становится ясно — конфигурации локализаций их однородных группировок по каждому «свойству» будут далеко не такими, как по заранее заготовленным двум группам.
Крезультатам применения проблемно-ориентированного подхода к определению понятия «Север». Уяснение действующей пространственной локализации концепции Севера как объекта и юридической категории территориального регулировании
государственных гарантий и компенсаций [25] позволяет четко оценить последствия принятия названного в начале статьи законопроекта о районировании Севера РФ, в котором по баллам сконструированной (в который уже раз!) «интегральной дискомфортности» [24] выделены зоны, названные «районами Крайнего Севера» и «территориями, приравненными к районам Крайнего Севера». Целевая установка понятия «Север» дается в проекте федерального закона «О перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», где в ст. 2 слово «Север» ограничено такой формулировкой: «В целях дифференцированного подхода к установлению государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих на территории Севера РФ, утвердить перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей согласно приложению к настоящему Федеральному закону». Замечу, что нигде в предложенных законопроектах не дается никакой дифференциации ни по одному виду государственных гарантий и компенсаций.
Однако уже само по себе наличие такой формулировки достаточно, чтобы на основании принятого тезиса о различных в зависимости от цели пространственных локализациях понятия «Север» сделать выводы о социально-экономических последствиях, которые произойдут после принятия законопроекта о районировании Севера РФ14.
С юридической точки зрения согласно упомянутой выше ст. 2 действующая ныне пространственная локализация понятия «Север» как юридической категории и объекта территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций
уменьшается до районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, т. е. из нее исключаются нынешние остальные районы Севера с численностью населения 9,4млн чел., где действуют сегоднярайон-ные коэффициенты и полярные надбавки. Только относительно местностей, приравненных сегодня к районам Крайнего Севера, которые могут не попасть в новый урезанный «балльный Север», есть некая десятилетняя отсрочка. Согласно ст. 8 законопроекта «О районировании Севера РФ», «действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона гарантии и компенсации для лиц, работающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не включенных в территорию Севера в соответствии с настоящим Федеральным законом, сохраняются в течение десяти лет или до утверждения нового районирования
14 Необходимо отметить явную некорректность названия законопроекта в связи с многозначностью понимания районирования, см. [13].
территории РФ, а также гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в указанных местностях». Кроме того, в соответствии со ст. 146 и 423 Трудового кодекса РФ, термин «дискомфортность», если он будет введен федеральным законом, определит понятие «местности с особыми климатическими условиями», а значит, районы, где ныне установлены только районные коэффициенты, т. е. районы, оказавшиеся «комфортными», автоматически лишаются районных коэффициентов.
Законопроект о районировании Севера РФ не получил согласия у Правительства РФ на внесение его на рассмотрение в Государственную Думу, несмотря на просьбу о политической поддержке законопроекта, с которой обратился В. И. Пивнен-ко к Председателю Правительства РФ на собрании актива «Единой России» в 2008 г. Мотивация отказа в такой поддержке была вполне ожидаемой и обоснованной. Должна быть конкретная экономическая интерпретация баллов сконструированной «интегральной дискомфортности» по величине районных коэффициентов.
В заключение отметим, что разработка применения проблемно-ориентированного подхода в определении пространственной локализации понятий «Крайний Север» и «Север» на основе анализа и развития идей, заложенных в фундаментальных работах по этой тематике у М. А. Сергеева и С. В. Славина, позволяет высветить важность совершенствования законодательства и научно-исследовательских работ по северной тематике в целях решения реальных проблем Севера в структуре соответствующих им пространственных локализаций.
Список литературы
1. Бернштам Т.М. Поморы. Л.: Наука. 1978.
2. Гипнопиус Л. Север Европейской России // Вопросы колонизации, периодический сборник. № 20. Петроград. 1917. С. 86-35.
3. Жуков М. А. О проекте Федерального закона. URL: http://www. arctictoday. ru/analytics/601.html.
4. Зайцев А. Ф, Родионов Н. Р. Мурманская железная дорога и задачи экономической политики на Севере. Петроград, 1916.
5. Иванов В. Кто на Севере крайний // Российская газета. 25.04.2007.
6. Киреев Б. К, Орловский П. Н. Сельское хозяйство Крайнего Севера // Проблемы Севера. Труды Первой всесоюзной конференции по размещению производительных сил Союза СССР. Том VIII. Изд-во Общества изучения «Советской Азии». М., 1933. С. 277-305.
40 -
7. Киселев А. А., Киселева Т. А. Советские саамы: история, экономика, культура. Мурманск: Кн. изд-во, 1987.
8. Кох П. И. Некоторые пути снижения затрат на создание машин для Севера // Проблемы Севера. Выпуск 16. М.: Наука, 1972. С. 59—65.
9. Круглов А. Северное законодательство // Советский Север. 1931. № 1. С. 190—229.
10. Ленин В. И. Развитие капитализма в России // В. И. Ленин. Полн. собр. соч., 5-е изд. Т. 3. М.: Госполитиздат, 1960.
11. Межведомственной Комиссии по проблемам Севера — 15 лет // Летопись Севера. Т V. М., 1971. С. 6—26.
12. О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах: Федеральный закон от 22.07.2008 № 158-ФЗ.
13. Павленко В. И., Попов С. Н. Методические подходы к районированию Севера СССР // Проблемы Севера. Выпуск 22. М.: Наука, 1986. С. 21—30.
14. Петров Л. С. Границы Арктики и принципы ее определения // Труды ААИИ. Т. 304. Л.: Гидро-метиздат, 1971.
15. Резолюция по докладам о путях развития Советского Севера во втором пятилетии // Проблемы Севера. Труды Первой всесоюзной конференции по размещению производительных сил Союза СССР. Том УШ. Изд-во Общества изучения «Советской Азии». М., 1933. С. 399—408.
16. Сергеев М. А. Комитет содействия народностям северных окраин // Летопись Севера. Т. III. М., 1962. С. 72—81.
17. Сергеев М. А. К вопросу о применении термина «Крайний Север» // Летопись Севера. Т. I. М.-Л., 1949. С. 189—208.
18. Славин С. В. Размещение производительных сил на Севере во втором пятилетнем плане // Проблемы Севера. Труды Первой всесоюзной конференции по размещению производительных сил Союза СССР. Том VIII. М.: Изд-во Общества изучения «Советской Азии», 1933. С. 11—65.
19. Славин С. В. О понятии «Советский Север» // Проблемы Севера. Выпуск 2. М.: Изд-во АН СССР, 1958. С. 252—265.
20. Славин С. В. Основные вопросы повышения эффективности развития и размещения производительных сил Севера СССР // Проблемы Севера. Выпуск 16. М.: Наука, 1972. С. 5—27.
21. Славин С. В. Промышленное и транспортное освоение Севера СССР: монография. М.: Экономиздат, 1961.
22. Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути развития. М.: Наука, 2004.
23. Строительные нормы и правила Российской Федерации. СНиП 23-01-99. Строительная климатология. М.: Госстрой России, ГУП ЦПП. 2000.
24. Тараканов М. А. Федерализм России без зон политического дискомфорта // Федерализм. 2006. № 4. С. 141—158.
25. Тараканов М. А. Север как юридическая категория для установления государственных гарантий и компенсаций // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2007. № 8. С. 39—43.
26. Тараканов М. А. Еще раз о районировании Севера России // ЭКО. 2008. № 9. С. 98-112.
27. ТаракановМ. А. Прошлое, настоящее и перспектива процентных надбавок и районных коэффициентов на Севере // Уровень жизни населения регионов России. 2009. № 4. С. 71—83.
28. Терлецкий П. Национальное районирование Крайнего Севера // Советский Север. 1930. № 7—8. С. 5—28.
29. Чиркин Г. Колонизационные задачи на Русском Севере // Вопросы колонизации, периодический сборник. № 20. Петроград. 1917. С. 1—14.
30. Sater J. E.(ed). The Arctic Basin. Washington, 1969.
