CC BY
95
СЕВЕР КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ ДЛЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ И КОМПЕНСАцИЙ
М.А ТАРАКАНОВ,
старший научный сотрудник Института экономических проблем Кольского научного центра РАН
Среди многочисленных проблем, которые возникают по вопросам Севера, наиболее актуальной для практических работников является проблема рассмотрения Севера как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций. Тенденция «сужения» юридической категории «Север» до рамок районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, равно как и употребление словосочетаний типа «районы и местности с неблагоприятными климатическими условиями», «местности с особыми климатическими условиями», приводит порой к неоправданным с юридической точки зрения издержкам на практике. Вместо реализации инициатив «дискомфортного» районирования Севера представляется целесообразным идти по пути развития и укрепления федеративных отношений.
В обыденном сознании понятие «Север» ассоциируется прежде всего с представлением о холоде. В этом смысле Российская Федерация почти абсолютно северное государство. В холодном январе распределение температуры на ее территории мало связано с географической широтой. Январские изотермы на европейской части страны идут практически в меридиональном направлении. Полюс холода Северного полушария (абсолютный минимум минус —71° С) располагается в Сибири в Оймяконской котловине (само слово «Оймякон» в переводе со староякутского значит «свирепый мороз»). Господство холодного континентального воздуха умеренных широт приводит к тому, что во Владивостоке, лежащем на 43° с. ш., январская температура минус —15° С, в то время как в Мурманске, расположенном близ 70° с. ш., всего лишь минус —7° С.
В дискуссиях, в том числе и научных, одно и то же слово употребляется в различных значениях, т. е. фактически в этом случае идет разговор о разных вещах, поэтому рекомендуется заранее сказать, что подразумевается под определенным словом, т. е. определить
выраженное этим словом понятие. «Определение», или «дефиниция», означает то же, что и «ограничение». В логике выделяется целый ряд операций, посредством которых даются такие определения [3].
В частности, возможно определение понятия через перечисление предметов. Таким способом дается в законодательстве определение таких понятий, как «районы Крайнего Севера» и «местности, приравненные к районам Крайнего Севера»
На практике часто пользуются определением понятия посредством указания основных признаков предметов, т. е. таких признаков, знание которых делает возможным сделать заключение об остальных характеристиках этих предметов, объединяемых в ту или иную категорию. Именно по такому пути пошло российское правительство в 1990 г. в формировании понятия «Север» как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций. В постановлении Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера» процентная надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы стала тем самым основным признаком, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить определение тех остальных районов Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера, и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.
Предусмотренные в этом постановлении гарантии и компенсации предоставлялись на территориях, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, но которые были включены в состав райо-
1 См.: Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 года о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержден постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1049 (с изм.).
- 39
нов, перечисленных в утвержденной во исполнение этого постановления приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 3 «Инструкции о порядке предоставления работникам предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР, Коми ССР в составе РСФСР, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области, социальных гарантий и компенсаций в соответствии с постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255».
В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»» районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате стали основными признаками в определении районов Севера в целях территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций, предусмотренных этим Законом (далее — Закон о Севере).
Пунктом 3 этого постановления установлено, что «государственные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям». То есть в этом случае уже районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате стали теми самыми основными признаками, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить категориальное определение Севера в целях установления государственных гарантий и компенсаций.
Важно отметить тот факт, что Закон о Севере не содержит запрета на установление районного коэффициент и процентной надбавки к заработной плате за стаж работы в районах, местностях, не относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Более того, уже сам Закон о Севере, устанавливая для лиц, работающих в северных районах России, дополнительный ежегодный отпуск, проводит выделение в этих районах относительно размеров этого отпуска трех категорий территорий: 1) районы Крайнего Севера, 2) приравненные к ним местности и 3) остальные районы Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате.
Наиболее дробное деление северных районов имеет место относительно размеров районного
40 -
коэффициента, которые установлены в следующих десяти величинах: 2,0; 1,8; 1,7; 1,6; 1,5; 1,4; 1,3; 1,25; 1,2; 1,15.
К моменту введения в действие Закона о Севере полное перечисление районов, где к заработной плате установлены районные коэффициенты, можно найти, к примеру, в Приложении № 13 «Районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации» к приказу министра обороны РФ от 8 марта 1993 г. № 130 «О введении новых условий оплаты гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, на основе единой тарифной сетки».
Издержки «сужения» юридической категории «Север» и употребления терминов о местностях с неблагоприятными (особыми) климатическими условиями. К сожалению, в связи с непрекращающимся с начала 1990-х гг прошлого века попытками «уменьшить» Север для «экономии» бюджетных расходов (конкретно это выражается, в частности, в разного рода «обоснованиях» для лишения ряда регионов Российской Федерации статуса северных территорий с соответствующей отменой районного коэффициента), а то и просто для удовлетворения замышляемых «реформаторских» амбиций того или иного чиновного сословия, в названии ведомств которых содержится слово «Север», нормативное творчество после принятия Закона о Севере практически не использует юридически сформированного понятия о Севере как категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций. Зададим себе вопрос: когда же исчезло в ведомственном нормотворчестве понятие «остальные районы Севера»?
Первым ведомством, которое стало игнорировать употребление понятия «остальные районы Севера», стал Минтруд России, в НИИтруда которого тогда инициировалось (в терминологии районирования) фактическое сужение территориального представления о Севере как территории «северных льгот». Приведем, к примеру, названия правительственного постановления и вышедшие в его исполнении нормативные акты Минтруда и Минобороны России: • постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1012 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера,
приравненных к ним местностям и в остальных районах Севера» (данное постановление вводилось в действие с 1 июня 1993 г., т. е. одновременно с введением в действие Закона о Севере;
• постановление Минтруда России от 16 мая 1994 г. № 37 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, в Республике Тува, Республике Хакасия»;
• приказ Минобороны России от 4 октября 1994 г. № 325 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, работающему в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и в остальных районах Севера».
Как видно из трех приведенных примеров, адекватная категориальной структуре Севера согласно Закону о Севере терминология применялась только в правительственном постановлении и приказе Минобороны.
Таким образом, иная терминология предполагает иные дополнительные основания льгот? Анализ принимаемых нормативных правовых актов, в которых употребляется сочетания слов типа «районы и местности с неблагоприятными климатическими условиями», показывает, что речь фактически идет о таких юридически определенных категориях, как «районы Севера», «пустынные и безводные местности», «высокогорные районы».
Вместе с тем введение же иной терминологии, естественно, вызывает представление о применении, якобы, иных оснований для предоставления тех или иных гарантий и компенсаций. Так, решением Верховного Суда от 12 апреля 2001 г. № ВКПИ 01-18 заявителю было отказано в удовлетворении жалобы о признании незаконным Приложения № 2 к постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июня 2000 г. № 434 (в редакции постановления Правительства РФ от 27.10.2000 № 826) - Перечня районов и местностей Российской Федерации с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска или предоставляются дополнительные сутки отдыха. Указанный перечень состоит из трех разделов, в которых включены районы и местности с неблагоприятными
климатическими условиями, продолжительность ежегодного основного отпуска в которых увеличивается, соответственно, на 15, 10 и 5 суток.
Суть заявления состояла, в частности, в том, что введение правительством понятия «местности с неблагоприятными климатическими условиями» давало, якобы, иные основания для предоставления дополнительного отпуска, чем основания, указанные в соответствие с Законом о Севере, а раз так, то дополнительные отпуска должны суммироваться.
Сравнивая в связи с конкретным случаем заявления Перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (постановление СМ СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 в редакции постановления Правительства РФ от 18 июля 1994 г.) с Перечнем районов с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска на 10 суток (постановление Правительства РФ от 5 июня 2000 г. № 434), Военная коллегия Верховного суда РФ пришла к выводу, что эти Перечни полностью совпадают, т. е. являются одним основанием рассматриваемого увеличения, а не несколькими, как указывал заявитель — поэтому-то заявителю и было отказано в удовлетворении жалобы.
Ясно, что если бы три раздела Перечня, вызвавшего сомнение у заявителя, были бы названы в естественной, ранее юридически установленной терминологии, то не возникло бы вышеуказанной жалобы военнослужащего.
Иная терминология как основание отмены действующих льгот. Неоправданное игнорирование в современной законодательной практике применения понятия «Север» в его категориальной структуре, сформированной Законом о Севере, стало особенно ощутимо после принятия нового Трудового кодекса, который, к сожалению практиков, напрямую предусмотрел предоставление гарантий и компенсаций в области территориального регулирования только для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях.
Только к издержкам такого игнорирования можно отнести появление в Верховном Суде Российской Федерации двух заявлений ЗАО «Торговый дом «Мултон»» о признании частично не действующими постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учрежде-
- 41
ний, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения» и постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 г. № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области». Эти заявления рассматривались в Верховном Суде РФ 7 декабря 2005 г. (решение № ГКПИ05-1372) и 11 января 2006 г. (решение № ГКПИ05-1570).
Суть заявлений состояла в признании недействующими вышеназванных постановлений в части применения районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате работников, работающих в организациях, расположенных в Приморском крае Дальнего Востока, кроме Дальнегорского, Ка-валеровского, Ольгинского и Тернейского районов; рабочего поселка Восток Красноармейского района, с территорией, находящейся в административном подчинении Востокского поселкового Совета народных депутатов; Богуславского, Вострецовского, Дальнекустского, Измайлихинского, Мельничного, Рощинского и Таежненского сельсоветов Красноармейского района.
Заявление мотивировалось тем, что указанные постановления в оспариваемой части противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации, который предусмотрел возможность установления районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате только для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а поэтому распространение действий этих постановлений на территории, которые не отнесены к районам Крайнего Севера, и местностям, приравненным к ним, влечет неправомерное, по мнению заявителя, завышение фонда заработной платы, уменьшение прибыли и т. п.
Верховный Суд счел утверждение заявителя о возможности установления районных коэффициентов и процентных надбавок только к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, несостоятельным и отказал заявителю в удовлетворении обоих его заявлений, а Кассационная коллегия Верховного Суда оставила эти решения без изменений.
Ясно, что если бы действующее нормотворчество активно освоило категориальную структуру Севера согласно Закону о Севере, а не использовало бы понятий, точное содержание которых никому неизвестно, типа «местности с особыми климати-
42 -
ческими условиями» (заметим, что в климатологии вообще отсутствует общепризнанное определение климата), то вряд ли бы появились подобные заявления в Верховном Суде. Ведь речь в данном случае идет именно о Севере, в той его части, которая называется «остальные районы Севера».
Если же говорить еще более конкретно, то Приморский край согласно Закону о Севере весь состоит из северных районов, на которые распространяется действие этого Закона, и разного рода географические соображения, не совпадающие даже с обыденным сознанием (заметим, что сама по себе роль обычая в праве велика), не должны в этом случае подменять четкие правовые нормы, определяющие для конкретных людей конкретные гарантии и компенсации.
Тот факт, что ст. 23 Закона о Севере, в которой говорилось, что с помощью районного коэффициента и процентных надбавок увеличивается не только заработная плата северян, но ряд социальных выплат, утратила силу на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 08.01.2007) не означает, что изложенное ранее в этой статье правило перестало действовать. Анализ нормативных правовых актов, касающихся назначения, определения сумм социальных выплат, их выплаты, свидетельствует: и районный коэффициент, и процентные надбавки влияют на суммы многих пособий [4].
Что касается практического применения такого рода актов, то оно было бы гораздо более легким, если бы в них в полной мере использовалась категориальная структура Севера, заложенная в Законе о Севере.
Вместо «районирования» Севера — развитие федеративных отношений. Касаясь вопроса об инициативах по новому районированию Севера для реформирования сложившейся системы государственных гарантий и компенсаций, хотелось бы отметить тот факт, что, предпринимая разного рода «переделы» Севера как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций, надо четко представлять,
каков должен быть конкретный результат таких действий, и уж ясно, что таким результатом не могут выступать всевозможные «методики» и «критерии», не пригодные для решения практических задач2, а должны выступать конкретные государственные гарантии и компенсациями с их конкретными видами и величинами с учетом конкретных наработок современной практики территориального регулирования. В противном случае, разговор о необходимости разработки практических методик для инициируемых сегодня географических шоу-«методик» и «критериев» может затянуться, как показывает практика, на десятилетия и закончится только разговором [6, 7, 8].
С этих позиций очень важным с точки зрения цивилизованного развития основ федерализма в нашей стране, а значит, укрепления полномочий в том числе и северных районов России, является территориальный аспект внесенного 8 декабря 2006 г. в Государственную Думу законопроекта о повышении минимального размера оплаты труда. Согласно закону субъекты Российской Федерации получат право устанавливать на своей территории минимальный размер оплаты труда. Причем очень важным в этом законопроекте следует считать включение механизма трехсторонних соглашений региональной администрации, региональных объединений предпринимателей и профсоюзов для определения территориального минимального размера оплаты труда.
Установление территориального минимального размера оплаты труда и его приближение к территориальному прожиточному минимуму являются важным шагом и ориентиром в совершенствовании системы территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций и выступает своеобразным аргументом против попыток «передела» Севера для его «уменьшения».
Представляется, что следующим шагом в изыскании источников для улучшения жизни большинства простых северян должно стать ограничение заработков, на которые начисляются районные коэффициенты и процентные надбавки. Дифференциация заработков у северян сегодня столь велика, что резонно возникает вопрос: а что, собственно, и кому компенсируется3? Если
2 Директор Камчатского филиала Тихоокеанского института географии Дальневосточного отделения РАН Р. С. Моисеев обстоятельно продемонстрировал противоречивость принципов, приоритетов, критериев оценки, выбора показателей районирования и т. п., неприемлемость предлагаемого «дискомфортного» районирования Севера России для практического применения [5].
3 По мнению заведующего кафедрой труда и социальной политики Российской академии государственной службы
принять во внимание, что нынешний прожиточный минимум, по оценкам ряда специалистов, необходимо увеличить в 2-3 раза, то с учетом обретения субъектами Федерации права устанавливать территориальный минимальный размер оплаты труда (а, значит, и права его дифференцировать по отдельным районам и местностям на больших территориях ряда субъектов Федерации), вполне резонно ставить вопрос о необходимости использования упомянутого выше регионального механизма трехсторонних соглашений, например для ограничения выплат районных коэффициентов и процентных надбавок, допустим, на заработки, превышающие в 3 раза установленный региональным законом территориальный прожиточный минимум. Возможны и другие варианты такого ограничения для изыскания реальных источников повышения минимального размера оплаты труда.
ЛИТЕРАТУРА
1. Волгин Н. А. Социальные проблемы регионов Севера и международный опыт // Для кадровика: Вопросы Севера. 2006, № 3. С. 9 — 13.
2. Закон Мурманской области от 28 декабря 2006 г. № 828-01-ЗМО «Об областном бюджете» // Мурманский вестник, 29.12.2006.
3. Зегет В. Элементарная логика. М.: Высшая школа, 1985.
4. Кучма М. И. Учет районного коэффициента и северных надбавок при определении сумм социальных выплат // Для кадровика: Вопросы Севера. 2006, № 2. С. 13 — 22.
5. Моисеев Р. С. Некоторые методологические и методические вопросы районирования Севера России // Труды: КФ ТИГ ДВО РАН. — Петропавловск-Камчатский: Камчатский печатный двор. Книжное издательство, 2006. Вып. VI. С. 36 — 54.
6. Тараканов М. А. Территориальное регулирование заработной платы остается нерешенной проблемой // Человек и труд. 2006. № 7. С. 36 — 42.
7. Тараканов М. А. 15 летний тупик «балльной дискомфортности» // ЭКО. 2006. № 10. С. 52 — 62.
8. Тараканов М. А. Федерализм России без зон политического дискомфорта // Федерализм. 2006. № 4. С. 141 — 158.
Н. А Волгина, на Севере у высокооплачиваемых работников за счет высоких размеров районных доплат становится неоправданно большой часть совокупного дохода, не связанного с результатами труда [1]. К примеру, приведу, что в немалой степени за счет выплат по районному коэффициенту и процентной надбавке величина ассигнований из областного бюджета Мурманской области на Председателя Мурманской областной Думы достигает в 2007 г. солидной суммы в размере 2 млн. 243 тыс. руб. [2]. Это в то время, когда бюджетник первого разряда получит за год с учетом районного коэффициента (1,4) и процентных надбавок (80 %) всего лишь 1400 (1,4 + 0,8) *12 = 36 тыс. 960 руб., что, можно с большой долей уверенности сказать уже сейчас, не составит и половины территориального прожиточного минимума.
