CC BY
93
УДК 316.356.2
Валиахметов Рим Марсович
кандидат социологических наук,
директор Института социально политических
и правовых исследований Республики Башкортостан,
директор-организатор Башкирского филиала
Института социологии РАН
rim_m_sifat@inbox.ru
Rim M. Valiakhmetov
candidate of sociological sciences,
director of Institute of socially political and legal
researches of the Republic of Bashkortostan,
director-organizer of the Bashkir branch of Institute
of sociology of the Russian Academy of Sciences
rim_m_sifat@inbox.ru
Семейная политика и социальные практики в регионах России Family policy and social practices in Russian regions
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы семейной политики в России и ее регионах, анализируется опыт и реальная практика решения проблем в сфере поддержки семьи, родительства и детства. Автор дает оценку организационным формам, механизмам реализации мер семейной политики в регионах России и предлагает решения по их совершенствованию.
Ключевые слова: семейная политика, человеческое развитие, социальные практики, родительство, детство, регион
Summary: The article examines important questions of family policy in Russia and its regions, analyzes experiences and real practices of solving problems offamily (parenthood and childhood) assistance. The author estimates the organization forms and mechanisms of realization of family policy in Russian regions and suggests solutions for their improvement.
Key-words: family policy, human development, social practices, parenthood, childhood, region
Актуальные проблемы семьи и семейных отношений рассматриваются и решаются сегодня в России на разных организационных, методических и концептуальных уровнях. Отсутствие единой системы управления и координации государственной семейной политики на национальном, региональном и муниципальном уровнях является одним из сдерживающих факторов развития как самого института семьи, так и важнейших ее производных - рождаемости, социализации детей и воспроизводства человеческого потенциала в семье.
Отсутствие единства в вертикали управления нашло отражение в многообразии организационных форм государственной, региональной и муниципальной семейной политики, применяемых в различных субъектах Российской Федерации. В большинстве регионов России на уровне законодательной власти созданы комитеты по социальной политике, которые, как правило, занимаются вопросами не только семейной политики, но и другими социальными проблемами. Лишь в небольшом ряде регионов работают комитеты (комиссии), в названии которых более четко обозначена семейная проблематика (см. табл. 1).
Таблица 1
Регионы РФ, в которых имеются комитеты (комиссии) по делам семьи и семейной политики
Регион Наименование
Курская область Постоянный комитет по семейной и молодежной политике, взаимодействию с общественными объединениями, физической культуре и спорту
Мурманская область Комитет по делам семьи, молодежи и спорту
Новгородская область Комиссия по вопросам семьи, детей и молодежи
Республика Адыгея Комитет по культуре, делам семьи и взаимодействию с общественными организациями
Удмуртская Республика Постоянная Комиссия по здравоохранению, демографической и семейной политике
Владимирская область Комитет по вопросам здравоохранения, образования, науки, культуры, спорта, туризма, СМИ, делам семьи и молодежи
Липецкая область Комитет по науке, образованию, культуре, спорту, делам семьи и молодежи
Краснодарский край Комитет по вопросам образования, науки, делам семьи и молодежи
Республика Саха (Якутия) Комитет по делам семьи, детства, молодежи, физической культуре и спорту
Источник-.иКЬ: http://www.rosvlast.ru/bd_free.aspx?Fid=508744 (дата обращения: 13.04.2013).
Самостоятельные ведомства в форме отдельного исполнительного органа власти, отвечающего за реализацию семейной политики, также существуют лишь в немногих регионах (см. табл. 2).
Таблица 2
Регионы РФ, в которых существуют
отдельные
гптитг*
органы
Регион Наименование
г. Москва Департамент семейной и молодежной политики
Республика Бурятия Республиканское агентство по делам семьи и детей
Республика Тыва Агентство по делам семьи и детей
Самарская область Министерство социально-демографической и семейной политики
Томская область Департамент по вопросам семьи и детей
Брянская область Комитет по делам семьи, охране материнства и детства, демографии при Администрации
Краснодарский край Департамент семейной политики
Тульская область Комитет по семейной, демографической политике, опеке и попечительству
* В таблицу включены не все регионы
Источник: URL: http://www.rosvlast.ru/bd_free.aspx (дата обращения: 13.04.2013)
В большинстве регионов за семейную политику отвечают структурные единицы исполнительной власти, которые не обладают самостоятельным статусом, но входят в состав ведомств, ведающих другими социальными вопросами (например, Отдел по делам детей, женщин и семьи при Департаменте социальной поддержки населения администрации Магаданской области, Отдел реализации семейной политики при Министерстве социального развития Оренбургской области, Управление семейной политики и демографического развития при Департаменте Смоленской области по социальному развитию и т.д.).
В ряде субъектов РФ, в т.ч. в Башкортостане, в области семейной и демографической политики имеется опыт работы в межведомственном формате (Межведомственный совет при Правительстве Республики Башкортостан по вопросам охраны семьи, материнства, отцовства и детства). Преимущества такого формата очевидны, поскольку реализуется комплексный подход к решению проблем семьи. Вместе с тем, есть и существенный недостаток данного подхода, который заключается в снижении ответственности каждой из структур, что в итоге сказывается на качестве оказываемых услуг и реализации семейной политики в целом. Отчасти этот недостаток можно компенсировать созданием дополнительных и специализированных служб семьи, центров помощи семьи и детям и т.д.
Представляется, что наиболее рациональная и эффективная семейная политика будет проводиться в регионах, где созданы самостоятельные ведомства по вопросам семейной и демографической политики в структуре органов государственной власти. Большие потенциальные возможности в этом
смысле заложены в структуре Департамента семейной политики Краснодарского края, к задачам и функциям которого относятся реализация на территории субъекта единой государственной семейной политики и создание системы мониторинга ее эффективности, обеспечение и совершенствование нормативно-правового, организационно-экономического механизма функционирования семейной политики, создание организационно-управленческой модели единой системы профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства [1]. На официальном сайте ведомства размещены доступная информация для граждан по вопросам семьи, реализуемых в регионе программах, отчеты об итогах деятельности ведомства, а также результаты научных исследований, общественных опросов и т.д.
Оптимальной, фактически близкой к идеальному, было бы создание такой системы управления и координации государственной семейной политики и практики, которая и функционально, и идеологически объединяла бы разные уровни власти на разрешение наиболее актуальных проблем семьи, материнства, отцовства и детства в каждом регионе, в каждом населенном пункте России.
Одним из наиболее известных и показательных примеров успешной координации действий законодательной и исполнительной ветвей власти, концентрации ресурсов и усилий государства, регионов, муниципалитетов и самих семей является практика применения материнского (семейного) капитала в России и ее регионах. Важно и то, что, в соответствии с реалиями самой жизни, постепенно расширяется и сфера применения федерального закона о материнском (семейном) капитале. Так, в ст. 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» внесена поправка, позволившая использовать его и для строительства жилья собственными силами [2].
В дополнение к федеральному размеру материнского (семейного) капитала во многих субъектах РФ приняты соответствующие нормативно-правовые акты о выплате своих региональных компонентов материнского (семейного) капитала.
В последнее время наметилась еще одна положительная тенденция -«движение» материнского (семейного) капитала на муниципальный уровень. Так, в целях дополнительной социальной поддержки семей с детьми в некоторых муниципальных образованиях были приняты решения о выплате муниципального материнского (семейного) капитала.
Чрезвычайно важным для успешной реализации семейной политики является развитие семейной инфраструктуры, обеспечивающей максимально комфортные условия для жизнедеятельности и развития семей с детьми. Кроме детских садов, центров детского творчества, физкультурно-спортивных учреждений, театров кукол, парков, медицинских центров и т.д., необходимы также дороги и транспорт, удобные для проезда детских и инвалидных колясок. Примером такой политики является региональная программа финансовой
поддержки перспективных сел в Пензенской области, получившей условное название «деревенский капитал».
В последние годы инициированы и регионами самими предложены другие важные меры, направленные на поддержку семей, особенно многодетных. Например, выплаты с 2013 г. дополнительных пособий при рождении третьего и последующего детей в регионах с плохой демографической ситуацией и предоставление многодетным семьям земельных участков на бесплатной основе. Эти меры действуют не во всех регионах. Они предусмотрены только в тех субъектах Российской Федерации, где демографическая ситуация хуже, чем в среднем по стране (по состоянию на 2013 г. их 50, Республика Башкортостан в это число не входит). Вместе с тем, по дополнительным мерам поддержки многодетных семей решение принимают и сами регионы. Например, согласно закону РБ от 28 сентября 2011 г. № 437-з «О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан», на однократное и бесплатное получение земельных участков имеют право не только многодетные семьи, имеющие трех и более детей, но и семьи, в которых воспитывается ребенок-инвалид.
Актуальными нерешенными проблемами в большинстве регионов России сегодня остаются дефицит мест в детских садах и отсутствие достаточных средств на воспитание ребенка после достижения им 1,5 лет. Данные Росстата и массовых опросов населения свидетельствуют, что семьи с детьми в возрасте от 1,5 до 3 лет являются одной из наиболее уязвимых категорий бедного населения [3]. По достижению ребенком 1,5 лет многие семьи лишаются существенной доли доходов, поскольку ребенок (дети) не устроен в дошкольное образовательное учреждение, и мама (или папа) не может выйти на работу. Очевидно, что семья в этот период нуждается в социальной поддержке государства. Об этом же пишут авторы Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг. и Общественного проекта Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 г. [3],[4].
В настоящее время на решение данной проблемы направлены усилия как федеральной, так и региональных властей. К ним, в первую очередь, относятся меры по увеличению охвата детей дошкольного возраста детскими учреждениями, развитию семейных детских садов, компенсации за непосещение детского сада и т.д. Вопросы о компенсациях и пособиях на ребенка от 1,5 до 3 лет переадресованы на уровень субъекта РФ или муниципальных образований в зависимости от их бюджетной обеспеченности. В результате эти средства выдаются лишь в ряде муниципальных образований на разных основаниях и в разных размерах.
В настоящее время пособия от 1,5 до 3 лет и далее предусмотрены только малоимущим семьям, размеры которых совершенно неощутимы даже для данной категории семей. Установленные размеры в определенных случаях
могут быть увеличены, однако и эти суммы настолько малы, что большинство родителей даже не обращается за этими пособиями.
Одним из интересных и заслуживающих внимания вариантов решения данной проблемы является, на наш взгляд, предложение о внедрении и реализации программы государственного софинансирования пособий по уходу за ребенком на региональном уровне по аналогии с программой государственного софинансирования пенсии. Предполагается, что данная мера поможет повысить, хоть и ненамного, уровень жизни семей с детьми; и, вероятно, может стать одним из дополнительных факторов роста количество вторых и третьих рождений, т.к. именно рождение второго и последующих детей, как правило, планируется родителями заблаговременно. К тому же подобное софинансирование не потребует больших затрат из регионального бюджета.
Анализ направлений семейной политики и практики в Российской Федерации и ее регионах позволяет утверждать, что специфика положения российской семьи заключается, прежде всего, в ее экономической несостоятельности. Она еще более усиливается и углубляется в условиях отсутствия полноценного комплекса гарантированных социальных услуг по сопровождению процессов воспитания, обучения и развития детей, особенно дошкольного возраста, недостаточности и недоступности спортивно-оздоровительных объектов, детских творческих центров и т.д.
Очевидно также, что семейная политика не будет «работать» без наличия комплекса услуг и инфраструктуры, необходимой для воспитания и развития детей. Даже ряд положительных изменений, в частности, возросшая экономическая активность женщин на рынке труда, в условиях неразвитости социальных служб ухода за детьми, инвалидами и престарелыми, отрицательно сказываются на семье и семейных отношениях.
Примечательной особенностью современной социальной практики является то, что в решение проблем семьи и детей активно начали включаться и институты гражданского общества, представляющие не только отдельные общественные организации, ассоциации и фонды, но и такие солидные организации «с государственным участием», как Общественная палата РФ, Координационный совет при Президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг., Совет при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и их региональные структуры.
Одним из ярких примеров развития гражданской активности в данной области является создание Национальной родительской ассоциации, целью которой провозглашено «включение семей и широкой общественности в процесс управления государственной семейной политикой, качественное улучшение представительства «просемейных» сил в российском обществе и во власти, как на федеральном, так и региональном уровнях» [5].
Важной и своевременной является другая общественная инициатива, которая проявилась в форме проекта Концепции государственной семейной
политики Российской Федерации на период до 2025 г. (общественный проект). По ее содержанию и основным положениям развернулись в настоящее время достаточно серьезные обсуждения и полемика. Особенностью данной концепции является ориентир и нацеленность на пропаганду полных семей с двумя и более несовершеннолетними детьми, всестороннее укрепление позиций такой семьи в российском обществе, возрождение традиционных семейных ценностей и развитие инфраструктуры социальных услуг для семей с детьми.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты свои региональные концепции семейной политики, среди них: Амурская, Архангельская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Курганская, Магаданская, Нижегородская, Рязанская, Саратовская, Свердловская, Челябинская, Читинская области; Ямало-Ненецкий автономный округ; Республика Коми, Карачаево-Черкесия, Бурятия, Тыва, Хакасия, Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Санкт-Петербург и Хабаровский край. Проект концепции государственной семейной политики разработан и в Республике Башкортостан.
Таким образом, на уровне многих регионов России не только осознана, но и практически реализована идея концептуального оформления основ региональной и государственной семейной политики. Можно констатировать и тот факт, что постепенная институционализация государственной семейной политики на национальном (федеральном) уровне идет в основном «снизу вверх». Этому способствуют, с одной стороны, инициатива и практические действия регионов, с другой - общественные инициативы и проекты, акции и идеи институтов гражданского общества. Считаем принципиально важным выстраивать единую систему управления и координации государственной семейной политики на всех уровнях власти, как по «горизонтали» -законодательной (представительной) и исполнительной, так и по «вертикали» - федеральном, региональном и муниципальном.
Литература
1. Задачи и функции департамента семейной политики Краснодарского края [электронный ресурс]. URL: http://www.familykuban.ru/fun.html. (дата обращения: 15.05.2013)
2. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июля 2010 г. №241-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о порядке предоставления единовременной выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала» // Российская газета (№5248). 2010. 2 августа.
3. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы " [Электронный ресурс].URL: http://base.garant.ru/70183566/ (дата обращения: 10.06.2013)
4. Концепция государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года (общественный проект): в 3-х частях. Составители: Е.Б. Мизулина и др. / Часть 1. М., 2013. [Электронный ресурс]. URL: http://www.komitet2-6.km.duma.gov.ru/site.xp/050049124053056052.html (дата обращения: 10.06.2013).
5. Национальная родительская ассоциация создается в России. [Электронный ресурс]. URL: http://mn.ru/society/20121204/332200951.html (дата обращения: 16.07.2013).
Literature
1. Missions and functions of the Department of Family policy of Krasnodarskiy krai [electronic resource]. URL: http://www.familykuban.ru/fun.html. (reference date: 15.05.2013)
2. Federal law of the Russian Federation of July 28, 2010 no. 241-FZ «Alterations in certain legislative acts of the Russian Federation and changes in procedure of providing a lump sum at the expense of maternity (family) capital» // Rossiyskaya gazeta (№5248). 02.08.2010
3. The decree of the President of the Russian Federation of June 1, 2012, no. 761"National strategy of action in the interests of children for 2012 - 2017" [electronic resource].URL: http://base.garant.ru/70183566/ (reference date: 10.06.2013)
4. Concept of government family policy in the Russian Federation until 2025 (public project): in 3 parts. Authors: E.B. Mizulina and others / Part 1. М., 2013. [electronic resource]. URL: http://www.komitet2-6.km.duma.gov.ru/site.xp/050049124053056052.html (reference date: 10.06.2013).
5. National Parental Association opens in Russia. [electronic resource]. URL: http://mn.ru/society/20121204/332200951.html (reference date: 16.07.2013).
