CC BY
95
КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 1 (34). С. 34-40.
УДК 343
СЕЛЬСКАЯ ЖИЗНЬ КАК ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
RURAL LIFE AS A SUBJECT OF LEGAL REGULATION А. А. АФАНАСЬЕВ (A. A. AFANASYEV)
На основе анализа действующего законодательства и научной юридической литературы сделана попытка выделить группы общественных отношений, в комплексе представляющих сельскую жизнь как предмет государственно-правового и муниципально-правового регулирования (режимов). Исследованы формально-юридические признаки сельского поселения как социально-правового явления, на этой основе предложено определение понятия «сельская жизнь».
Ключевые слова: общественные отношения, государственно-правовое регулирование (государственно-правовой режим), муниципально-правовое регулирование (муниципально-правовой режим), сельское поселение, сельское население, сельская жизнь, местное самоуправление, устойчивое развитие сельских территорий.
On the basis of analysis of the current legislation and legal literature of scientific attempts to identify groups of public relations, in combination representing rural life as the subject of the State Law and Municipal Law Regulation (modes). Investigated the formal legal signs of rural settlement as a socio-legal phenomenon and on this basis proposed definition of «country life».
Key words: public relations, public and legal regulation (state legal regime), municipal and legal regulation (municipal legal regime), rural settlement, rural, rural life, local government, sustainable development of rural areas.
Научная общественность, практики обращают внимание власти на особо сложную социально-экономическую ситуацию и продолжающийся отток населения в сельских поселениях Российской Федерации (далее -
РФ) [1].
Реагируя на это, органы государственной власти приняли в течение нескольких последних лет ряд важных правовых актов, определив цели и задачи государственной аграрной политики, направленной на развитие сельского хозяйства и сельских территорий.
Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит и её специальный правовой режим, государство приня-
ло Концепцию устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. [2]. Доктриной продовольственной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 [3], определены основные направления государственной экономической политики в области устойчивого развития сельских территорий. В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264 «О развитии сельского хозяйства» [4] в ст. 5 обозначена цель государственной аграрной политики РФ, представляющей собой составную часть государственной социальноэкономической политики, - обеспечение устойчивого развития сельских территорий.
© Афанасьев А. А., 2013
Правовое регулирование общественных отношений на основе Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.) осуществляют органы местного самоуправления. Местное самоуправление, по точному выражению Лоренца фон Штейна, «создаёт вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной» [6].
Вместе с тем, на наш взгляд, назрела необходимость комплексного системного анализа правовых проблем, направленного на выработку предложений по совершенствованию государственно-правового и муниципально-правового регулирования (режимов) комплекса общественных отношений, сложившихся на наиболее незащищённой социально и экономически территории России -в сельском поселении.
Без понимания последнего как социально-правового явления невозможно говорить о правовом регулировании социально-экономического развития сельских поселений. Выделив формально-юридические признаки сельского поселения (которые в своём единстве образуют его формулу), мы определим его сущность как социально-правового явления и на этой основе - систему общественных отношений, правовое регулирование которых обеспечивает устойчивое комплексное социально-экономическое развитие села.
На наш взгляд, сельская территория в России - это, бесспорно, территория сельских поселений в границах данного вида муниципальных образований, где протекает сельская жизнь, сохраняются нравственные и культурные традиции крестьянства, экономические и социальные основы сельской России. Именно эта территория нуждается в особом внимании государства, а именно в устойчивом развитии. Именно здесь сосредоточена подавляющая часть социальноэкономических проблем. И право должно проявить свою регулятивную функцию в их решении.
В законодательстве РФ любая территория характеризуется специфическими пространственными критериями: 1) размеры
(общая площадь); 2) протяженность с севера на юг и с востока на запад; 3) компактность,
т. е. концентрированность в единое целое;
4) климатические условия; 5) населённость (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам); 6) категория земель (населённые пункты, леса, болота, сельскохозяйственные земли и др.); 7) свойства почвы (плодородие и др.); 8) характер недр и степень их разработки.
В современной научной юридической литературе при рассмотрении особенностей сельских поселений в рамках исследования сельского местного самоуправления выделяются интегрирующие признаки сельских поселений не только специфического пространственного характера, но и имеющие явно вне-пространственный характер. В первую очередь к ним относится население сельских поселений. В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. дано определение понятия «сельское население» - это жители, постоянно проживающие во всей совокупности сельских населённых пунктов. Население сельских поселений, в свою очередь, отличает: 1) постоянное или преимущественное проживание на обособленной сельской территории; 2) род занятий большей части населения связан с сельским хозяйством; 3) относительно невысокая плотность и численность населения; 4) основные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросы местного значения) сельского поселения регламентируются муниципальными правовыми актами; 5) периодически население выступает в качестве политической общности, выражающей свою волю, как по решению вопросов местного значения сельского поселения, так и по участию в осуществлении государственной власти (жители должны иметь статус избирателя, установленный законодательством); 6) устойчивое психологическое представление населения о единении в сообщество, основанное на чувствах принадлежности, сопричастности, ответственности, производственных, исторических и культурных традициях; 7) общая инфраструктура, обслуживающая повседневные социальные и экономические потребности жителей.
Важнейшим элементом анализа понятия «сельское поселение» является действующая на данной территории власть и устанавливаемый ею правовой режим.
Главным показателем территории, позволяющим различать её виды, был и остаётся существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления власти) [7].
На сельской территории России действуют две формы политической власти - государственная власть и местное самоуправление.
Государственная власть и местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ являются формами политической власти, которые осуществляются на соответствующих территориях. И если политическая власть государства распространяется на всю территорию РФ, то на сельской территории должно действовать местное самоуправление со своей спецификой, которая заложена в вопросах местного значения для определённого вида муниципального образования. Вместе с тем если государство выделяет сельскую территорию как особый её вид наряду с городской территорией, то в правовом регулировании этого государственно-правового явления также устанавливаются свои особенности.
Понятие правового режима практически совпадает с понятием системы права, если рассматривать отношения граждан, организаций в связи с определёнными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы и др.) [8].
Применительно к сельской территории как части государственной территории действует государственно-правовой режим
в виде административно-правового режима, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств [9].
Необходимо различать действие двух видов государственно-правового регулирования (режима) на территории сельского поселения по критерию отношения к органам государственной власти РФ и субъекта РФ: государственно-правовое регулирование (режим) на федеральном уровне и государственно-правовое регулирование (режим) субъектов РФ.
Признавая особый правовой статус сельской территории, а значит и её специальный правовой режим, государство в Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. при опреде-
лении понятия «сельское поселение» одним из основных критериев указало наличие на данной территории местного самоуправления одного или нескольких объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как уже было отмечено, в сельском поселении местное население осуществляет политическую власть в форме местного самоуправления с основными источниками поступления в местный бюджет от деятельности местного (сельского) населения, дотаций и субвенций государства, финансовой поддержки муниципального района.
Действие муниципально-правового режима на сельской территории логично и оправданно ещё и с точки зрения ответственности органов местного самоуправления за управление и регламентацию местных дел. Ведь при отсутствии возможности (способности) к их осуществлению бессмысленными становятся и меры ответственности, а без ответственности реализация любых полномочий становится неуправляемой и неконтролируемой, что может привести к правовому нигилизму и хаосу [10].
На территории сельского поселения вопросы местного значения решаются двумя видами муниципальных образований - органами местного самоуправления сельских поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в который входит данное сельское поселение в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г.
Таким образом, раскрывая понятие сельского поселения как социально-правого явления, можно выделить следующие характеризующие его в совокупности признаки: 1) территория сельского поселения имеет специфические пространственные критерии, о которых уже говорилось выше; 2) на основе Конституции РФ в сельских поселениях действуют государственно-правовой и муниципально-правовой режимы (механизмы осуществления государственной и муниципальной власти) в интересах населения сельского поселения, ведущего сельский образ жизни.
В обществе и государстве сложилось однозначное понимание деревни, села, сельского образа жизни - как сложнейшей подсистемы общества, в которой воедино слиты качества сельских жителей, экономика села, крестьянский труд и «корневая» народная культура, формирующая генотип нации, во всех её проявлениях [11].
Таким образом, сельская жизнь в качестве предмета правового регулирования может быть представлена как комплекс общественных отношений в важнейшей сфере человеческой жизни и деятельности на территории нашего государства. Данные общественные отношения, а также пути решения возникающих в них проблем являются постоянной заботой государства и местного самоуправления. Они, безусловно, имеют специфику и отличаются от отношений городской жизни (думается, и это направление заслуживает отдельного изучения юридической наукой). Органы государственной власти и органы местного самоуправления, используя механизм правового регулирования на основе Конституции и законодательства РФ, воздействуют на данные общественные отношения (предмет правового регулирования) с целью решения задачи социальноэкономического развития сельских поселений, улучшения качества жизни сельского населения.
Определение круга общественных отношений, которые требуют правового регулирования, анализ их содержания является основой эффективного действия права.
Под предметом правового регулирования в общем плане понимаются общественные отношения, которые обладают следующими особенностями: 1) могут быть урегулированы правом и на них направлено правовое воздействие; 2) эти отношения уже сложились, возникают независимо от желания того или иного участника; 3) они урегулированы нормами права с использованием имеющихся у государства средств принуждения, должны допускать возможность государственно-правового контроля; 4) они должны быть устойчивыми и проявляться в повторяемых событиях и действиях людей;
5) должна быть объективная потребность в нормативном, правовом регулировании данных отношений [12].
Основным содержанием общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, является деятельность людей - совокупность действий, операций, поступков, направленных к единой цели. В свою очередь, деятельность, поведение людей, выраженные в общественных отношениях, требуют и специфического правового регулирования (юридического режима). Поэтому предмет правового регулирования в определённой мере указывает на формы и методы правового регулирования, т. е. определяет способы регулирования определённых видов общественных отношений.
Государственно-правовое и муниципально-правовое регулирование сельской жизни осуществляется в областях, представляющих основные элементы конструкции сельских поселений как социально-правового явления -население, территория и власть. Следовательно, по своему содержанию и характеру соответствующие правоотношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т. д. Но все эти отношения объединяет одна цель - они должны быть направлены на решение задачи устойчивого социально-экономического развития сельских территорий, которую государство в Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. поставило в качестве приоритетной.
Анализ Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г., в которой даётся фактическая оценка практики применения конституционноправовых и муниципально-правовых норм в правовом регулировании сельской жизни, на наш взгляд, позволяет выделить пять групп общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании с целью устойчивого развития сельских поселений, группируя их вокруг объектов правоотношений (материальные и нематериальные блага), предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы сторон правоотношений: 1) обеспечение жизнедеятельности населения сельского поселения; 2) сохранение и развитие качества территории сельского поселения; 3) деятельность государственной власти (федеральной и субъекта РФ); 4) деятельность муниципальной власти на территории сельского поселения.
В первую группу (экономические отношения) можно отнести правоотношения в области экономического развития сельского поселения (сельское хозяйство и обеспечение продовольственной безопасности страны, перерабатывающая промышленность, инвестиционная деятельность, содействие обеспечению прав коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей и личных подсобных хозяйств) и земельных отношений.
Во вторую группу (социальные отношения) можно отнести отношения в области здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения, физкультуры, спорта и молодёжной политики, благоустройства и развития муниципальной дорожной сети, предоставления населению социально значимых услуг (жилищно-коммунальных услуг, услуг пассажирского транспорта, общественного питания, торгового, бытового обслуживания и связи), обеспечения законности на территории муниципального образования, охраны труда и социально-трудовых отношений, гражданской обороны и защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций, погребения и похоронного дела.
В третью группу (властные отношения) можно отнести правоотношения, урегулированные нормами: 1) конституционного права, возникающие в процессе организации и осуществления государственной власти (федеральной и субъектов РФ) на территории сельского поселения как на части государственной территории; 2) муниципального права, возникающие в процессе организации и осуществления на территории сельского поселения местного самоуправления.
В четвёртую группу (природно-экологические отношения) можно отнести правоотношения в области экологии, охраны окружающей среды и недропользования, использования и охраны водных объектов, растительного и животного мира и иных природных ресурсов.
В пятую группу (историко-культурные отношения) можно отнести правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности субъектов по поводу сохранения исторического, культурного и национально-культурного наследия (народного творчества, ремё-
сел, языка, традиций, обычаев и т. д.), природных парков и заповедников и т. д.
Для объективного определения комплекса общественных отношений, которые составляют суть сельской жизни и требуют правового регулирования, обратим внимание на исследование отдельных направлений правового регулирования данных общественных отношений.
Так, А. В. Чичкин провёл достаточно глубокое, на наш взгляд, исследование в области правого регулирования социального развития села. Он выделил четыре группы общественных отношений: 1) социально-трудовые; 2) социально-культурные; 3) по социальному обеспечению сельского населения; 4) по социальному обслуживанию сельского населения. Стоит согласиться с его выводами, что данные общественные отношения входят в более широкий круг общественных отношений по устойчивому развитию сельских территорий. Он считает, что в целом система устойчивого развития сельских территорий охватывает различные сферы жизнедеятельности села: а) производственную;
б) социальную; в) развитие сельского самоуправления; г) охрану окружающей среды в сельском хозяйстве. Автор исследования подчёркивает, что социальному развитию села как правовому институту аграрного права присущи определённые принципы. Под принципами правового регулирования отношений по социальному развитию села в работе понимаются выраженные в нормах права, регулирующих отношения по обеспечению благоприятных условий труда, достойной жизни и свободного развития человека, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание этих общественных отношений. К основным принципам правового регулирования социального развития села автор работы относит следующие принципы: установления достойных условий жизни сельского населения; социального равенства; социальной справедливости; социальной ответственности; государственной поддержки социального развития села; устойчивого социального развития сельских территорий и сельского населения; адресной поддержки населения по оказанию социальных услуг [13]. Перечисленные общественные отношения в настоящем иссле-
довании рассматриваются как часть правоотношений, входящих в группу социальных отношений, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения сельского поселения.
Заслуживает внимания выделение общественных отношений группой учёных при исследовании проблем устойчивого развития сельских территорий России. Содержание их связано с жизнедеятельностью населения сельской территории и соответствующего поведения людей, направленного на: 1) удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для промышленности, продукции лесного и охотничье-промыслового хозяйства, а также продукции других отраслей и видов хозяйственной деятельности (производственная функция); 2) воспроизводство сельского населения, обеспечение сельского хозяйства и других отраслей экономики трудовыми ресурсами (социально-демографическая функция); 3) создание сельским населением духовных ценностей, сохранение национально-культурных традиций, охрана памятников природы, истории и культуры, расположенных в сельской местности (культурная функция); 4) поддержание экологического равновесия в агробиоценозах и на всей территории страны, охрана культурных ландшафтов, содержание заповедников, заказников, национальных парков и т. д. (природоохранная функция); 5) создание условий для восстановления здоровья и отдыха городского и сельского населения (рекреационная функция); 6) предоставление пространственного базиса и обслуживание инженерных коммуникаций: дорог, линий электропередач, связи, водопроводов, нефте- и газопроводов (пространственно-коммуникационная функция);
7) содействие сельского населения органам государственной и муниципальной власти в обеспечении общественного порядка и безопасности в сельских, особенно слабообжитых районах, охране приграничных территорий, недр, земельных, водных и лесных ресурсов, флоры и фауны (функция социального контроля над территорией) [14].
Для определения круга общественных отношений, составляющих основу сельской жизни как предмета правового регулирования, обратим также внимание на дефиницию «устойчивое развитие сельских территорий».
Современные авторы указывают, что предшественницей концепции устойчивого развития была «концепция о ноосфере», выраженная российским учёным В. И. Вернадским, в которой ноосфера определяется как высшая стадия эволюции биосферы, на которой человечество превращается в новую геологическую силу, своей мыслью и трудом преобразующую лик планеты. При этом подчёркивается, что в основе понятия «устойчивое развитие» лежит антропоцентрическое (антропоцентризм (от греч. dvdponog - человек и лат. Centrum - центр) - ненаучное идеалистическое воззрение, согласно которому человек есть центр Вселенной и цель всех совершающихся в мире событий) представление об устойчивом обществе, которое способно осуществлять свою деятельность практически бесконечно долго [15].
Применительно к сельским территориям под устойчивым развитием обычно понимаются территории за пределами городов. Интерес этот обуславливается не только огромным значением сельской местности вообще и аграрного производства в частности для национальной и мировой экономик. Многие исследователи обращают внимание на позицию лауреата Нобелевской премии по экономике Гуннара Мюрдаля, который полагает, что исход борьбы за устойчивое долговременное развитие любого государства будет решаться именно в социально-экономической сфере села [16].
Таким образом, сельская жизнь как предмет правового регулирования представляет собой единый комплекс общественных отношений - экономических, социальных, властных, природно-экологических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности, улучшение качества жизни и развитие территории проживания населения сельского поселения, а также на повышение эффективности государственной и муниципальной власти в решении задач села.
1. См., напр.: Бондаренко Л. Ресурсное обеспечение развития сельских территорий // АПК: экономика, управление. - 2011. - № 6. - С. 17.
2. См.: Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 50. - Ст. 6748.
3. Собрание законодательства РФ. - 2010. -№ 5. - Ст. 502.
4. Там же. - 2007. - № 1. - Ст. 27.
5. Там же. - 2003. - № 40.
6. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии : руководство, изданное Лоренцом Штейном, профессором Венского университета, как основание его лекций / пер. с нем. под ред. И. Е. Андриевского. - СПб. : А. С. Гиероглифов, 1874. -С. 27-28.
7. Бабурин С. Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. - М. : Магистр : ИНФРА-М, 2010. - С. 21.
8. Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. - М., 2000. - С. 410.
9. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы : монография. - М. : Щит-М, 2000. -С. 110-130.
10. Уваров А. А. Местное самоуправление в России. - 2-е изд., перераб. - М. : Норма, 2006. -С. 11-12.
11. См., напр.: Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: зарубежный опыт и проблемы России. - М. : Т-во научных изданий КМК, 2005. - С. 228-229.
12. См.: Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. С. С. Алексеева. - М. : Юрид. лит., 1987. - С. 228 ; Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - 2-е изд., пе-рераб. и доп. - М. : Юристъ, 2005. - С. 399 ; Общая теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. - М. : Юрист, 1994. -С. 135, 173 ; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. - 2000. - № 4. - С. 37-38.
13. См., подробнее: Чичкин А. В. Правовое регулирование социального развития села : монография / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист РФ А. И. Бобылев. - М. : Право и государство, 2005. - С. 14-19.
14. Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: зарубежный опыт и проблемы России. - М., 2005. - С. 229.
15. Мунин П. И. Теория устойчивого развития: информационные основы. - СПб. : ЛИБРОКОМ, 2009. - С. 32
16. Устойчивое развитие сельских территорий / под ред. В. М. Баутина. - М. : ФГНУ «Росин-формагротех», 2004. - С. 12.
