CC BY
167
Бизнес в законе
3’2014
20.4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Афанасьев Александр Александрович, доцент кафедры конституционного и административного права, кандидат юридических наук
Место работы: ЧОУ ВПО «Омская юридическая академия»
afanasiev-3a@yandex.ru
Аннотация: В статье даётся анализ правового регулирования сельской жизни в Российской Федерации на федеральном уровне. На его основе выделены основные направления развития и совершенствования государственного правового регулирования данного комплекса общественных отношений в целях улучшения жизни сельского населения.
Ключевые слова: правовое регулирование, сельская жизнь, государство, сельское население, сельская территория, сельское хозяйство.
LEGAL REGULATION OF RURAL LIFE AT THE FEDERAL LEVEL
Afanasyev A.A., associate professor constitutional and administrative law CHOU VPO "Omsk legal academy", Ph.D
Work place: CHOU VPO "Omsk legal academy"
afanasiev-3a@yandex.ru
Annotation: The article gives the analysis of legal regulation of rural life in the Russian Federation at the Federal level. On its basis, the main directions of development and improvement of the state of legal regulation of the given complex of public relations in order to improve the lives of the rural population.
Keywords: legal regulation, rural life, the state, the rural population, rural area, agriculture.
Изучая правовые отношения, юридическая наука особое внимание уделяет выделению их особенностей. Комплекс общественных отношений - экономических, социальных, властных, природноэкологических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности, условий расширенного воспроизводства, улучшение качества жизни и развитие территории проживания сельского населения (сельскую жизнь), характеризуют кризисные явления. Это обусловливает специфику механизмов, методов и направлений правового регулирования данных общественных отношений. Кроме того, на правовое регулирование сельской жизни определённое влияние оказывают проблемы в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации (далее - РФ) и субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления1.
Исторически сложилось, что федеральный (общегосударственный) уровень регулирования общественных отношений имеет определяющее значение в реализации поставленных задач социально-экономического развития села.
В целях формирования основных концептуальных подходов по развитию, совершенствованию и обновлению процессов государственного правового регули-
1 См. подробнее: Афанасьев А.А. Правовое регулирование сельской жизни в Российской Федерации: Монография. Омск, 2012. С. 8-16, 31-66, 193-217.
рования сельской жизни проведём сравнительный анализ фактического состояния механизмов и методов государственного правового регулирования, поддержки и государственного участия в решении социальноэкономических задач села на соответствие их государственной политике, обозначенных в Доктрине продовольственной безопасности РФ2, Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года3, Федеральном законе от 20 декабря 2006 года № 264- ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
В советский период истории нашего государства правовыми актами, направленными на реализацию задач по устойчивому развитию сельских территорий, являлись решения руководящей политической партии в то время - Коммунистической партии Советского Союза. Еще ныне живущее поколение россиян помнит принятые решения пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза от 24 мая 1982 года, одобрившего Продовольственную программу СССР до 1990 года, и утвердившего постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР: «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса», 2О мерах по совершенствованию экономического механизма и укреплению экономики колхозов и совхозов», «О мерах по усилению материальной заинтересованности работников сельского хозяйства в увеличении производства продукции и повышении её качества», «О дополнительных мерах по закреплению в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях работников, занятых в животноводстве», «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунальнобытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения2 и «О дальнейшем укреплении колхозов и совхозов руководящими кадрами и специалистами, повышении их роли и ответственности в развитии сельскохозяйственного производства»4. Реализация этих решений во многом оказалась успешной в плане реального улучшения качества жизни на селе, потому что имела комплексный характер (решала как экономические, так и кадровые, социальные и другие вопросы). Но главное: была беспрецедентно обеспечена материально-техническими ресурсами и финансовыми средствами, взаимоувязана в деятельности ведомств системой госплана. Вместе с тем её недостатком, на наш взгляд, было чисто административное исполнение через руководящий партийно-хозяйственный актив, без расчета на инициативу и творчество работников и жителей села.
На федеральном уровне РФ до 2005 года социальноэкономическое развитие села регулировалось двумя комплексными законами: Законом РСФСР от 21 декабря 1990 года №438-1 «О социальном развитии села» и Федеральным законом от 14 июля 1997 года №100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства».
Сегодня Доктриной продовольственной безопасности РФ определены основные направления государственной экономической политики в области устойчивого развития сельских территорий. В Концепции устойчи-
2 Указ Президента РФ от 30 января 2010 года № 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.
3 Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 года № 2136-р // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6748.
4 Справочник партийного работника. Вып. 23. М., 1983. С. 5-88.
260
Афанасьев А. А.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
вого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года обозначены ключевые проблемы развития сельских территорий и предложены меры социальноэкономического, правового и административноуправленческого характера для их устранения. Эти меры, по мнению Правительства РФ, позволяют вывести сельские территории на качественно новый уровень развития, обеспечивающий комплексное сбалансированное решение экономических, социальных и экологических задач при сохранении природноресурсного и историко-культурного потенциала сельской местности. Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной политики, достижение которой позволит обеспечить продовольственную безопасность, повысить конкурентоспособность российской экономики и качество жизни сельских жителей.
Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий включает систему правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленную на повышение эффективности сельской экономики, уровня и качества жизни сельского населения, а также рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного потенциала сельских территорий.
Основными направлениями государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий являются:
1) демографическая политика и создание условий для переселения в сельскую местность;
2) диверсификация сельской экономики, политика повышения занятости и доходов сельского населения;
3) улучшение жилищных условий сельского населения, развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры;
4) политика сельского расселения;
5) экологическая политика;
6) учет особенности комплексного развития поселений, имеющих рыбохозяйственную специализацию.
Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) развитие сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, выполняющего производственно-экономическую, социально-демографическую, культурную, природоохранную, рекреационную и другие общенациональные функции;
2) обеспечение конституционных прав сельских граждан на труд с достойной оплатой, а также доступность качественного образования, медицинской помощи и других социальных услуг;
3) гарантирование сельским территориям государственной поддержки, обеспечивающей полное использование и развитие их природного и социальнодемографического потенциала;
4) партнерство между государством, органами местного самоуправления, бизнесом и сельским населением в целях достижения устойчивого развития сельских территорий;
5) расширение и углубление связей села с городом, интегрирование села в единую общеэкономическую
систему на основе агропромышленной интеграции и кооперации, развития рекреационных зон для горожан, дорожно-транспортных коммуникаций, современных форм связи и создания единых систем социального обслуживания населения;
6) использование потенциала развития всех сельских населенных пунктов с выделением центров межселенного обслуживания;
7) развитие на селе местного самоуправления, институтов гражданского общества, всех форм кооперации, повышение участия сельского населения в принятии решений, связанных с доступом к природным ресурсам (земельным, водным, лесным), социальным услугам, а также с перспективами развития сельских поселений.
Правительство РФ определило следующие механизмы реализации политики устойчивого развития сельских территорий:
1) правовое обеспечение;
2) организационное обеспечение;
3) финансовое обеспечение;
4) научное и кадровое обеспечение;
5) информационное обеспечение и мониторинг.
Как заявлено в Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года эффективное государственное регулирование устойчивого развития сельских территорий потребует разработки ряда мер, обеспечивающих правовой аспект реализации социальных, экономических и экологических проблем сельских территорий.
Приоритетным направлением правового регулирования сельской жизни, как видно из действующего законодательства, являются экономические отношения, особенно в аграрном секторе экономики и в области земельных отношений.
Государство в начальной стадии реформ сельскохозяйственного производства принятием ряда нормативных актов, направленных на реорганизацию основных хозяйственных товаропроизводителей (колхозов, совхозов), созданием правовых условий для индивидуального и семейного предпринимательства в сельском хозяйстве (крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств), приватизации средств производства (земли и иного имущества), находившегося в пользовании колхозов и совхозов, обеспечило переход на рыночные отношения в этом секторе экономики5. В основе реформирования, как известно, были идеи приватизации земли как основного ресурса сельскохозяйственного производства и создания условий для формирования так называемой многоукладной экономики, реорганизации колхозов и совхозов, создания крестьянских хозяйств. С этой целью была создана особая правовая база, отличная от тех нормативных актов, на основании которых осуществлялась реорганизация предприятий иных отраслей хозяйства.
Однако общие положения принятого примерно в то же время ГК РФ, федеральных законов, регулирующих
5 См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"; Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 года № 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 года № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса".
261
Бизнес в законе
3’2014
деятельность коммерческих организаций, с трудом распространялись на вновь образованные аграрные субъекты. Допущенные при реорганизации ошибки, а в ряде случаев и пренебрежение к необходимости точного соблюдения норм права, только усложнили сложившуюся ситуацию. В результате преобразования в аграрной экономике развивались организационно и юридически в отрыве от иных секторов экономики, что привело к кризисным явлениям в отрасли сельского хозяйства и в сельских территориях РФ в целом6.
Современное законодательство, в особенности Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», призвано поправить ситуацию и решить ряд задач, таких как:
- преодоление кризисных явлений, дальнейшее обеспечение развития рыночных отношений в сельском хозяйстве с сочетанием государственной поддержки аграрного производства;
- обеспечение защиты сельскохозяйственного товаропроизводителя на внешнем рынке;
- обеспечение сельского хозяйства основными ресурсами -землей, недвижимым имуществом, необходимым для расширенного воспроизводства, капиталом, трудовыми ресурсами;
- обеспечение социальных преобразований на селе, устойчивое развитие сельских территорий;
- обеспечение научных исследований в АПК; обеспечение интеграции и кооперации;
- общее укрепление законодательного регулирования аграрного сектора;
- государственное регулирование инвестиций АПК; кредитование сельского хозяйства;
- регулирование потребления сельскохозяйственной продукции;
- развитие финансирования структурно-технологической модернизации сельского хозяйства;
- обеспечение занятости населения, проживающего в сельских территориях;
- поддержание и развитие социальной инфраструктуры (существенная часть финансирования которой прямо или косвенно ложится на сельское хозяйство);
- воспроизводство природных ресурсов, используемых в сельском хозяйстве.
Это позволит повысить уровень конкурентоспособности аграрного сектора и соответственно уровень жизни сельского населения, обеспечить спрос на продукцию сельского хозяйства и продовольствие отечественного производства. Данный Федеральный закон, на наш взгляд, учитывает реальное положение дел в сельском хозяйстве и основные тенденции развития аграрного законодательства зарубежных стран, в которых получили широкое распространение публичноправовые начала регулирования предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве.
Законодательное регулирование аграрных отношений обеспечивается разными методами. При этом нужно заметить, что на начальном этапе (в переходный период) использовались в основном методы прямого воздействия государства на экономику (административноправовое регулирование с прямым бюджетным финансированием отрасли или конкретных товаропроизводителей, участие государственных или муниципальных структур в производстве и управлении отраслью) с применением методов косвенного регулирования. Сейчас преобладающими являются методы косвенного регулирования (воздействие на рыночные механизмы без прямого участия в них государства, с использованием
6 См. подробнее, напр.: Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и решения: Монография. М., 1998. С.
4.
рыночных способов регулирования): регулирование цен; реализация бюджетной, налоговой, кредитной политики; антимонопольное регулирование, разработка и реализация программ в области АПК и развития инфраструктуры села; определение объемов и структуры потребностей сельского хозяйства7.
В ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» заявлено, что данный Федеральный закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности - сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий (устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий).
В ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» определено, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленную на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий (под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель). Здесь же указаны основные цели и направления государственной аграрной политики, а также формы и методы государственной поддержки и регулирования АПК и другие условия, обеспечивающие повышение эффективности агропромышленного производства.
Основными целями государственной аграрной политики являются:
1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров;
2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве;
3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов;
4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка;
5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства;
6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).
7 См.: Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2005. С. 334; Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и решения: Монография. М., 1998. С. 91-92.
262
Афанасьев А. А.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Государственная аграрная политика основывается на следующих принципах:
1) доступность и адресность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;
2) доступность информации о состоянии государственной аграрной политики;
3) единство рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;
4) последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие;
5) участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.
Для реализации государственной аграрной политики могут применяться следующие меры:
1) предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством РФ;
2) применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей;
3) осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд;
4) регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в т.ч. таможеннотарифное и нетарифное регулирование;
5) информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи;
6) антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
7) участие общественных организаций в формировании и реализации государственной аграрной политики;
8) проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций;
9) другие меры, предусмотренные законодательством РФ.
Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» закрепляет принцип обязательности государственных программ развития сельского хозяйства и агропродовольственных рынков для Правительства РФ и законодательных органов РФ. В ст. 7 данного Федерального закона определено, что государственная поддержка производства сельскохозяйственной продукции, устойчивого развития сельских территорий осуществляется по чётко обозначенным направлениям: обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве, развитие племенного животноводства, развитие элитного и др. Здесь же установлено, что финансирование указанных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством РФ, и средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на поддержку сельскохозяйственного производства, предоставляются бюджетам субъектов РФ в виде субсидий в порядке, определенном Правительством РФ.
На данном этапе исследования следует обратить внимание на то, что комплекс правоотношений сельской жизни, безусловно, включает в себя аграрные отношения (в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» - это отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными на основании данного Федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства). Экономический базис, в т.ч. сельское хозяйство, агропромышленный комплекс в целом, является своеобразным фундаментом в достижении вместе с другими областями жизнедеятельности села (культурой, образованием, здравоохранением, социальной защитой, инфраструктурой села) главной цели - повышения качества жизни сельских жителей, обеспечения продовольственной безопасности и сохранения суверенитета государства.
Экономику сельских территорий призваны также регулировать: Федеральные законы от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», от 9 июля 2002 года № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» и от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Закон РСФСР от 26 июня 1991 года № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материальнотехническими ресурсами».
Ряд нормативных актов направлен на общее государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. К этим нормативным актам относятся: Закон РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральные законы от 3 августа 1995 года «О племенном животноводстве», от 10 января 1996 года «О мелиорации земель» и от 17 декабря 1997 года «О семеноводстве».
Важную роль играют законодательно закрепленные меры поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя и жителей села. К нормативным актам, устанавливающим особые условия финансовых, социально-трудовых и иных отношений с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения, следует отнести, прежде всего: ГК РФ (к примеру: ч. первая, ст.ст. 23, 257-259; ч. вторая, ст.ст. 535538; ч. третья, ст. 1179), НК РФ (к примеру: ч. первая, ст.ст. 11, 18, 105.14, ч. вторая, ст.ст. 145, 148, 149, 154, 164, 214.2.1, 217, 218, 346.1-346.10, 346.12), ТК РФ (ст.ст. 262, 350).
Основными тенденциями правового регулирования экономики села являются, на наш взгляд, преодоление негативных последствий малопродуктивного сельского хозяйства и издержек в период первого этапа реформы АПК, обеспечение демонополизации в деятельности заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых организаций - поставщиков материально-технических ресурсов на современном этапе.
263
Бизнес в законе
3’2014
Правовое регулирование земельных отношений, в своей основе, осуществляется на основе ГК РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрСК РФ) и направлено на решение задач обеспечения рационального использования и охраны земель, равных условий для развития различных форм хозяйствования на земле и охраны прав на землю.
Существенное значение в правовом регулировании сельской жизни имеют также Федеральные законы от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В целом они направлены на решение задачи включения земельных ресурсов в рыночные отношения и предотвращения сокращения сельскохозяйственных угодий8.
В соответствии с Федеральными законами от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» органы государственной власти осуществляют государственный учёт и государственную регистрацию прав на землю и сделок с землей. Планировка, застройка и реконструкция территорий осуществляется на основе требований ГрСК РФ, Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
В федеральном законодательстве можно проследить тенденцию поддержки в большей степени сельскохозяйственного товаропроизводителя, а не агропромышленного комплекса, и их участников в целом. Предполагается сохранить в качестве приоритетных направлений регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, льготное кредитование и страхование сельскохозяйственного производства, инфраструктурное развитие сельских территорий.
Анализ действующего федерального законодательства позволяет сделать вывод, что главными направлениями правового регулирования экономики села, в.т.ч. сельского хозяйства, земельных отношений, являются:
1) продолжение структурных изменений в аграрном секторе и связанное с этим уточнение правового положения субъектов сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств, прежде всего);
2) определение особых условий участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в финансовых отношениях, в т.ч. налогообложение и меры финансовой поддержки участников сельскохозяйственного производства;
3) государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, к которым традиционно относятся растениеводство и животноводство, как основные виды сельскохозяйственного производства, ветеринария и мелиорация земель, семеноводство, селекционная деятельность и некоторые другие;
4) установление особенностей использования земли в целях сельскохозяйственного производства;
5) формирование рыночных отношений, поддержка материально-технического снабжения сельскохозяйственного производства;
6) контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственного производства;
8 См. также: Харьков В.Н. Земельное законодательство субъектов РФ: правовые основы региональной земельной политики. Тула, 2010. С. 40-64.
7) поддержание научных исследований, сельскохозяйственного образования9.
И это соответствует заявленным целям государственной политики в отношении села.
Выработка правовых мер с целью охраны окружающей среды, создания условий для бережного и эффективного использования ее компонентов является одной из основных обязанностей государства. Компонентами окружающей среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, которые в совокупности обеспечивают благоприятные условия для жизни и деятельности населения на любой территории. Наряду с конституционными положениями, в этом направлении действуют нормы Федеральных законов от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Законодательство о недропользовании регулирует Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах».
Область водных отношений, использования и охраны лесов, растительного и животного мира, рыболовства и водных биологических ресурсов, атмосферного воздуха регулируется государством на основе ВК РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ, ЛК РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ, Федеральными законами от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Что касается других общественных отношений села, регулируемых законодательством РФ, то необходимо отметить следующую особенность: в нормативных правовых актах РФ, регулирующих важнейшие сферы общественных отношений, имеется группа федеральных законов, где сельская жизнь тем или иным образом выделяется в общем нормативно-правовом регулировании, и группа федеральных законов, не содержащих правовых норм, устанавливающих особенности в правовом регулировании сельской жизни.
В первую группу входят, например: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ст.ст. 8.26, 10.1-10.14, 27.2), Федеральные законы от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 4.1), от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле» (ст. 14), от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст.ст. 12, 16, 18-21), от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О почтовой связи» (ст.ст. 30, 31), от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» (ст.ст. 57, 68), от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции» (ст. 46), от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ст.ст. 69, 100), от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст.ст. 22, 47, 99) и др.
9 См. также: Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. - 2006. № 4. С. 62-70.
264
Афанасьев А. А.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
В группу федеральных законов, не содержащих правовых норм, устанавливающих особенности в регулировании сельской жизни, входят, например: ЖК РФ от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Законы РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и от 7 февраля 1992 года № 2300-I «О защите прав потребителей», Федеральные законы от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре», от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, от 30 декабря 2004 года» № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и др.
Следует обратить внимание на работы и исследования отдельных авторов в области государственноправового регулирования социального развития села и согласиться с тем, что оно должно основываться на следующих принципах:
- социальной справедливости;
- социальной ответственности;
- государственной поддержки социального развития села;
- устойчивого социального развития сельских территорий и сельского населения;
- адресной поддержки населения по оказанию социальных услуг, социальной помощи, социального обслуживания10 11.
Анализ бюджетного законодательства и межбюджетных отношений показывает, что из федерального бюджета РФ бюджетам субъектов РФ выделяются финансовые средства, которые полностью или частично идут на решение обозначенных выше задач социально-экономического развития сельских территорий в форме межбюджетных трансфертов. Финансовые средства поступают на сельские территории также по установленной системе финансовой поддержки различных направлений сельской жизни через федеральные целевые программы и мероприятия приоритетных национальных проектов.
Одной из важнейших задач государственноправового регулирования сельской жизни на уровне РФ является вопрос установления правовых основ организации местного самоуправления и разграничение в этой сфере общественных отношений предметов ведения между РФ, субъектами РФ и муниципальной властью. Это осуществляется на основе Конституции РФ (ст.ст. 71, 72, 73), а также принятых в развитие конституционных положений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В 2007 году в силу Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-Фз «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
10 См., напр.: Бобылев А.И., Чичкин А.В. Правовое регулирование социального развития села // Право и государство. 2006. №
11 (23). С. 77-90; Афанасьев А.А. Актуальные проблемы муниципального права. Муниципально-правовое регулирование сельской жизни. Курс лекций. Омск, 2013. С. 91-129.
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» впервые появились показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, оценку которых осуществляло Правительство РФ на основе Указа Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Показателей вначале насчитывалось чуть меньше пятидесяти, но уже к 2012 году их количество стало более трёхсот. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» количество базовых показателей сократилось до двенадцати, к которым на основе Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» добавляются ещё сорок один (из которых ежегодно два будут определяться каждому региону индивидуально). Попадание субъекта РФ в число двадцати наиболее эффективных предполагает выделение бюджетного гранта.
Таким образом, анализ законодательства РФ в части государственно-правого регулирования сельской жизни на федеральном уровне позволяет сделать следующие выводы:
1) устойчивое развитие сельских территорий (их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель) и сельского хозяйства в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 20 декабря 2006 года № 264- ФЗ «О развитии сельского хозяйства» является направлением государственной социальноэкономической политики и её составной части - аграрной политики;
2) правовое регулирование сельской жизни на федеральном уровне в части достижения задачи устойчивого развития сельских территорий и сельского хозяйства (в т.ч. определение направлений, принципов и механизмов) осуществляется в настоящее время в рамках действия Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», а в остальной части - отдельными положениями правовых норм иных федеральных законов;
3) общественные отношения, правовое регулирование которых осуществляется в рамках действия Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» составляют лишь часть комплекса общественных отношений, входящих в понятие «сельская жизнь» настоящего исследования как предмета государственноправового и муниципально-правового регулирования для достижения целей Доктрины продовольственной безопасности РФ и Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года (в т.ч. развития сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, выполняющего производственно-экономическую, социальнодемографическую, культурную, природоохранную, рекреационную и другие общенациональные функции);
265
Бизнес в законе
3’2014
4) в федеральном законодательстве не является принципом обязательный учёт особенностей сельской жизни при нормативно-правовом регулировании общественных отношений, входящих в комплекс общественных отношений сельской жизни;
5) в настоящее время отсутствуют общефедеральные стандарты по отдельным областям сельской жизни, позволяющие установить минимальный уровень обеспеченности сельских жителей услугами, а территории сельских поселений - жизненно важной инфраструктурой (дороги с твердым покрытием, транспортное сообщение, электро-, газо-, водоснабжение и др.);
6) финансирование федеральных мероприятий, направленных на решение государственных задач по социально-экономическому развитию сельских поселений (сельской жизни), осуществляется на основе БК РФ в форме межбюджетных трансфертов (дотаций, кроме регионов-доноров, субвенций, субсидий, безвозмездных поступлений и поступлений на условиях софинансирования через бюджетные фонды) в целях реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов, целевых программ субъектов РФ и муниципальных образований;
7) оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в т.ч. по вопросам устойчивого развития сельских территорий, осуществляется Правительством РФ на основе Указа Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199;
8) правовые основы организации местного самоуправления установлены в соответствии с Конституцией РФ Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Список литературы:
1. Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и решения: Монография / Отв. ред. З.С. Беляева,
О.А. Самончик. М.: Институт государства и права РАН, 1998. - 156 с.
2. Афанасьев А.А. Правовое регулирование сельской жизни в Российской Федерации: Монография - Омск: Издательство ООО «Омскбланкиздат», 2012. - 308 с.
3. Афанасьев А.А. Актуальные проблемы муниципального права. Муниципально-правовое регулирование сельской жизни. Курс лекций / А.А. Афанасьев - Омск: Издательство ООО "Омскбланкиздат", 2013. - 196 с.
4. Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики - М.: Финансы и статистика, 2005. - 480 с.
5. Бобылев А.И., Чичкин А.В. Правовое регулирование социального развития села /А.И. Бобылев, А.В. Чичкин // Право и государство. - 2006. - № - 11.
6. Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. - 2006. - № 4.
7. Справочник партийного работника. Вып. 23. - М.: Политиздат, 1983. - 623 с.
8. Харьков В.Н. Земельное законодательство субъектов РФ: правовые основы региональной земельной политики. - Тула: Изд-во ЗАО "Гриф и К", 2010 - 364 с.
266
