CC BY
181О.В. Сидоренко
Селективная региональная политика и проблемные регионы Дальнего Востока России
Селективная региональная политика представляет собой специфическую форму, частный случай проявления селективности как экономической категории. В развитых странах целенаправленное избирательное вмешательство государства в процессы регионального развития начинается, когда пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными (последние рассматриваются как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов)1. Выбор объектов региональной селективной политики зависит от целей государственной региональной политики, которые формируют две модели — «эффективности» и «равенства». Исходя из содержания моделей региональной политики селективная региональная политика подразделяется на поляризованную и выравнивающую.
Поляризованная селективной региональной политики предусматривает приоритетную поддержку одного или нескольких выделенных регионов, имеющих наиболее высокий экономический и инвестиционный потенциал, в ущерб другим регионам. Это позволяет обеспечить приток инвестиций в выделенные регионы страны, которые используются в качестве «локомотива»
1 Артобольский С.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах (на примере Западной Европы)// Федерализмирегиональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып. 3. Новосибирск. 1996, с. 232.
(«полюса роста») для ускоренного развития всей экономики. В свою очередь, государственный экономический рост приводит к постепенному подъёму экономики отсталых регионов. Такой подход характерен для развивающихся стран, наиболее ярким примером, среди которых является Китай. Данная модель селективной региональной политики обеспечивает опережающий рост экономики страны, но усиливает имущественное и социальное расслоение населения, живущего в отсталых регионах страны.
Выравнивающая селективной региональной политики представляет собой политику выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны. Объектами данной модели селективной региональной политики являются проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами такой политики, является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. В зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов селективной региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.
В большинстве стран с развитой рыночной экономикой в качестве объектов селективной политики, направленной на выравнивание уровней экономического развития регионов, выделяется по крайней мере три типа регионов: депрессивные промышленные регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселенные городские ареалы. Соответственно можно говорить о характере выравнивающей региональной селективной политики. В случае если объектами выравнивающей селективной региональной политики выступают перенаселённые городские ареалы - мегаполисы, то речь идёт о сдерживающем характере выравнивающей селективной региональной политики. В случае, когда объектами выравнивающей селективной региональной политики выступают отстающие в развитии регионы можно говорить о её стимулирующем характере. Стимулирующий характер выравнивающей селективной региональной политики проявляется в стимулировании притока инвестиций в отсталые регионы и предоставлении последним финансовой помощи. Этот подход характерен для экономически развитых стран (наиболее ярким примером является региональная политика Канады и Европейского союза)2.
Стимулирующая селективная политика проблемных регионов или существующая в настоящее время формулировка «селективная поддержка развития проблемных регионов» направлена на реализацию только таких целей, которые не могут быть достигнуть автоматически в результате действия рыночных механизмов. По нашему мнению, селективная поддержка проблемных территорий отличается от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной индивидуальной и целевой направленностью. Механизмы стимулирующей селективной политики столь же разнообразны, сколь различна глубина и степень депрессии3.
Существует два источника средств, направленных на стимулирование развития проблемных регионов: внешние и внутренние.
Экзогенное (внешнее) стимулирование развитие проблемных территорий осуществляется при сильном внешнем вмешательстве со стороны государственных органов власти. К таким мерам государственной поддержки относятся: государственное инвестирование, субсидирование,
программы развития проблемных регионов и др.
Ориентация на эндогенное (внутреннее) экономическое развитие происходит при слабом государственном вмешательстве в виде стимулирования государством тех сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций региона на внешних рынках. Выбор методов стимулирования внутрирегиональных источников развития зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития проблемного региона, к числу широко используемых можно отнести: стимулирование развития сектора услуг; стимулирование развития малого и среднего бизнеса; предоставление предпринимателям региона различного рода льгот (таможенных, налоговых, административных); создание особых зон.
Одной из негативных тенденций современного этапа экономических реформ, сдерживающих развитие России, является продолжающееся усиление дифференциации регионов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития. По степени межрегиональной социальноэкономической дифференциации Россия занимает первое место в мире, а различия между российскими регионами превышают различия между самыми богатыми и самыми бедными
2 Дедов Л.А. Структурно-динамический анализ в экономике. Ижевск. 1993.
3 Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования экономики. М., 2005, с.78.
странами мира. Результатом нарастания региональных диспропорций становится образование проблемных регионов. Под проблемными регионами автор понимает такие регионы, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам существуют объективно ограниченные возможности саморазвития, и поэтому они нуждаются в адресной помощи со стороны государства.
Одной из основных проблем региональной политики Россия является выбор объектов селективной политики, то есть проблемных регионов. Следует отметить, что единых или общеобязательных методик проведения диагностики проблемности регионального развития до сих пор не существует. Региональная диагностика проблемности развития остается произвольным приемом сбора и анализа необходимой информации с индивидуальными объемами знаний заказчиков и исполнителей о сущности функционирования и характере исследования региональных систем.
В основу авторской методики выделения проблемных регионов РФ была положена методика разработанная учеными Института экономических исследований ДВО РАН4. Данный подход предполагает выделение достаточно ограниченного числа региональных показателей и сопоставление их состояния с «пороговыми» значениями. Для реализации подобного подхода сначала осуществлялся отбор отсталых регионов из общей совокупности рассматриваемых субъектов Федерации, а затем для отобранных регионов определялся максимальный объем промышленного производства на душу населения на начало периода. Это значение принимается за пороговое при определении депрессивных регионов. Предполагалось, что экономическая ситуация в субъекте Федерации признается проблемной, если в ходе анализа фиксируется превышение пороговых значений по таким важнейшим статистическим индикаторам, как:
- спад производства, показывающий, что экономика района охвачена структурным кризисом (оценки основываются на показателе валового регионального продукта на душу населения);
- безработица (при этом используются данные по общей безработице, исчисленные в соответствии с рекомендациями МОТ);
- уровень состояния промышленного потенциала региона (измеряется индексом промышленного производства);
- величина среднедушевого дохода («порог» для последнего показателя определяется числом наборов прожиточного минимума, которые возможно купить на среднедушевой доход).
С точки зрения динамики изменения экономических показателей предложенный подход позволяет выделить проблемные регионы двух типов: отсталые и депрессивные. Депрессивные территории - в прошлом экономически развитые территории, положение которых непрерывно ухудшалось на протяжении длительного периода. Такие территории имеют (природный, ресурсный) потенциал, однако для выхода на путь саморазвития требуют помощи со стороны государства. Отсталые территории - исторически слаборазвитые территории, которые традиционно имели низкий потенциал для саморазвития и требовали государственной поддержки.
На основании описанной методики, за период 2000-2008 гг. автором было выделено 28 проблемных регионов, из них 20 отсталых регионов и 8 депрессивных. В Дальневосточном федеральном округе к проблемным регионам относятся: Еврейская автономная область (отсталый регион) и Амурская область (депрессивный регион) и Камчатский край (депрессивный регион), то есть из 9 субъектов Дальнего Востока 30% - это проблемные территории. Следует отметить, что до 2000 г. Еврейская автономная область, согласно изложенным критериям, относилась к депрессивным регионам, однако после 2000 г. она «провалилась» по основным социальноэкономическим показателям в число отсталых регионов и «закрепилась» в их числе.
Основным инструментом региональной селективной политики в отношении дальневосточных регионов является программно-целевой метод в рамках реализации Федеральной программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года», однако в программе не предусмотрена особая поддержка проблемных территорий Дальнего Востока России. Тем не менее ситуация в этих регионах по сравнению с другими проблемными регионами России усугубляется рядом следующих обстоятельств: слабая хозяйственная освоенность большей части территории; периферийность по отношению к европейской части России; неблагоприятные природно-климатические условия; повышенная доля сырьевого сектора; низкая плотность населения и др.
4 Минакир П.А. Пространственные трансформации в российской экономике. М., 2002, с. 31.
42
С целью обеспечения экономической целостности страны и снижения межрегиональной дифференциации необходимо пересмотреть подходы к выработке региональной селективной политики в отношении проблемных регионов Дальневосточного федерального округа. Государство, конечно, может оказывать им поддержку в форме развития производственной инфраструктуры, некоторых налоговых и кредитных льгот и преференций, селективного дотирования предприятий, обеспечивающих минимальную занятость и т.п. Однако масштабы такой экономической поддержки в ближайшие годы не могут быть значительными и достаточными, учитывая ограниченность финансовых ресурсов. Поэтому пока основной путь - это ориентация на саморазвитие регионов на основе использования конкурентных преимуществ. Ориентация на эндогенное экономическое развитие не означает автаркичного развития, основанного на самообеспечении, наоборот, она предполагает стимулирование тех сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций региона.
Центральное место в системе государственного регулирования регионального развития в контексте сокращения социально-экономических различий принадлежит выравнивающей селективной политике, при формировании и реализации которой основополагающим принципом является определение направления вектора развития с акцентом на собственные силы и потенциальные возможности региона. На наш взгляд, основополагающим направлением выравнивающей селективной политики является структурно-инновационный подход к развитию экономики проблемного региона. Задачами реструктуризации проблемных регионов являются: определение инвестиционных проектов и направлений «точечного» инвестирования; определение приоритетных отраслей для использования на начальном этапе практики «диффузии инновации» с целью оценки восприимчивости субъектов инновационной деятельности региона к инновациям.
Возможными альтернативами развития проблемного региона является преимущественная ориентация экономики региона на внешние или внутренние связи, т.е. экспортная ориентация экономики или ориентация ее на импортозамещение. Нами в работе предпринята попытка оценить возможность реализации этих двух стратегий в проблемных регионах Дальнего Востока. Реализация каждой из названных стратегий возможна на основе проведения одного из возможных вариантов региональной структурной политики: либо вариант «А» - поддержки экспорториентированных производств; вариант «Б» - поддержка импортозамещающих производств. В качестве критерия выбора стратегии развития проблемного региона рассматривался индекс физического объема промышленного производства. Инструментом анализа был выбран структурно-динамический метод. Структурно-динамический анализ основывается на идее объяснения тенденции экономического развития закономерностями изменения экономических структур, т.е. предлагается соизмерить оценки структурной динамики и оценки экономического роста (спада). В рамках принятых гипотез нами были сделаны следующие выводы:
- в случае реализации варианта «Б» (импортозамещающей стратегии) промышленность Камчатского края будет переживать состояние структурного кризиса на фоне негативных структурных изменений, только реализация стратегии «А» может привести край в состояние экономического роста;
- применение варианта «Б» структурной политики в ЕАО и Камчатском крае приведет промышленность в состояние роста, а при использовании варианта «А» промышленность региона окажется в состоянии кризиса на фоне негативных структурных изменений.
- в Амурской области реализация экспорториентированного и импортозамещающего вариантов приведет промышленность этих регионов в состояние роста, сопровождаемого позитивными структурными изменениями. Однако результаты реализации стратегий в промышленности области отличаются полученными темпами прироста промышленной продукции: при использовании стратегии «Б» структурной политики темпы прироста промышленного производства в регионе выше, чем при применении стратегии «А».
Поддержка сырьевых отраслей, ориентированных на внутренний и внешний рынок (вариант «А») имеет большой экономический смысл, так как помогает поддерживать те конкурентные преимущества низкого порядка, которые связаны с относительной дешевизной сырья. Участие государственных средств в развитии сырьевого сектора промышленности должно быть в форме финансирования геологоразведочных работ и участия в создании инфраструктуры, позволяющей ускорить освоение новых участков месторождений или новых районов добычи. Однако в силу ограниченности инвестиционных ресурсов методы селективной региональной политики должны быть направлены в первую очередь на создание оптимальных
законодательных условий, как для финансирования сырьевых производств, так и для привлечения в них частных и иностранных инвестиций.
В качестве приоритетных подотраслей и предприятий для импортозамещения в проблемных регионах Дальнего Востока целесообразно выделить: тракторное и
сельскохозяйственное машиностроение (на внутреннем рынке существует значительный спрос на продукцию данной отрасли, который может быть поддержан за счет льготного кредитования со стороны государства); машиностроение для пищевой промышленности (рост объемов производства в пищевой промышленности, обеспеченный спросом населения на ее продукцию, создает условия для увеличения инвестиционного спроса на изделия данной отрасли).
