CC BY
16отдельности. Тем самым стратегия социально-экономического развития территорий может рассматриваться как процесс непрерывной модернизации.
Здесь также отчётливо просматриваются возможности экономии средств на реализацию стратегии: активно продвигать приходится уже не всю стратегию, а лишь её инновационную составляющую. Например, на этапе выведения в разработанной стратегии модернизации вся её новизна содержится лишь в инновационных стратегиях. Поэтому успешное продвижение стратегии зависит от эффективности маркетинговых усилий по формированию рынка лишь относительно этих новых элементов, которые предполагаются в ходе непосредственной разработки стратегии.
Таким образом, теория жизненного цикла может быть использована в качестве эффективного инструмента управления модернизацией в условиях инновационного развития на любом уровне хозяйствования. С этих позиций стратегию социально-экономического развития следует рассматривать как непрерывный процесс, требующий соответствующего маркетингового обеспечения, который позволяет не только формировать и обосновать стратегию, но обеспечить её внедрение, организовать отслеживание доминирующих в данный период времени стратегических приоритетов, своевременное прогнозирование и определение необходимости и времени смены одной стратегии или приоритетов развития другими.
Поэтому важнейший методологический вопрос управления непрерывным процессом модернизации заключается в том, чтобы своевременно и точно определить, когда в связи с переходом на новую стадию стратегия социально-экономического развития меняет свой вид; какое время отводится на каждую стадию; на какой стадии развития находится каждая целевая стратегическая программа. Все это позволит рационально распределить усилия органов управления, уделяя соответствующее внимание каждой из стадий, в особенности стратегиям формирования и завершения, превращая стратегию социально-экономического развития в инструмент реализации непрерывного процесса модернизации.
Сидоренко О.В.
к.э.н., доцент Хабаровской государственной академии экономики и права
Леонов С.Н.
д.э.н., профессор, заместитель директора Института экономических исследований Дальневосточного отделения
РАН
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ СЕЛЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИИ В ПЕРИОД 1999-2009 гг.
Неоднородность экономического пространства оказывает значительное влияние на структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики любого государства. Поэтому вопрос о том, увеличивается или уменьшается неоднородность экономического пространства, имеет большое значение с разных точек зрения1, особенно для России, в которой различия между российскими регионами превышают различия между самыми богатыми и самыми бедными странами мира2. Результатом нарастания региональных диспропорций становится образование проблемных регионов. В мировой практике воздействие на проблемные регионы осуществляется в рамках селективной региональной политики, которая наряду с общесистемной, является основным типом региональной экономической политики3.
Итогом трансформационного спада 1991-1998 гг. российской экономики стал устойчивый процесс межрегиональной дивергенции, что подтверждают наши расчёты. В 1999 году масштаб межрегиональных различий по показателю ВРП на душу населения с учётом крайних значений составил 19,25 раз (для сравнения, в 1994 г. этот показатель был равен 18,64 раза), масштаб различий по среднедушевым денежным доходам с учётом крайних значений увеличился с 3,08 до 13,17 раза, по объему промышленного производства масштаб межрегиональных различий достиг наибольших значений (см. табл. 1).
В данной статье мы попытались оценить влияние селективной региональной политики Российской Федерации на динамику проблемности регионального развития в период 1999-2009 гг., который можно определить как период экономического роста российской экономики.
Столь огромная внутренняя дифференциация по показателю ВРП на душу населения уникальна для одного государства и сопоставима только с различиями между самыми богатыми и самыми бедными странами мира. Так, в Европе аналогичное соотношение между регионами Европейского Союза составляет 4,6 раза, а между всеми европейскими странами - около 13 раз4.
1 Бахтизин А. Сокращение межрегиональной дифференциации проблемных регионов // Федерализм. 2008. - № 2. - С. 41-54; Евченко А.В., Столбов А.Г. Управление экономическим и социальным развитием субъекта Федерации с учетом внутрирегиональной асимметрии: теория и практика / РАН. кол. науч. центр. ин-т экон. пробл. - Апатиты, 2006; Гневко В.А. Федеральная региональная социально-экономическая политика как инструмент преодоления асимметрии в развитии российских регионов // Экономика и управление. 2006. - № 2. - С. 23-25; Лавровский Б. Региональное выравнивание в ЕС: есть ли результат? // Регион: политика, экономика, социология. 2005. - № 3/4. - С. 9-13.
Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУВШЭ, 2001. - С. 256.
3
О типологии региональной экономической политики см. Леонов С.Н. Сидоренко О. В. Зарубежный опыт регионального управления. - Хабаровск: Хабаровская краевая типография, 2011. - 144 с.
4 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУВШЭ, 2001. - С. 301.
Таблица 1
Динамика межрегиональных различий субъектов Российской Федерации в 1991-2009 гг.
Показатель различий 1991 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2005 г. 2009 г.
по объёму промышленного производства на душу населения в ценах 1991 г.
Масштаб различий с учётом крайних значений, раз 29,18 71,83 72,98 73,1 94,39 42,13
Масштаб различий без учёта крайних значений, раз 15,67 22,69 22,94 23,59 16,92 17,01
Коэффициент вариации 0,15 0,19 0,19 0,20 0,24 0,246
по реальным среднедушевым денежным доходам
Масштаб различий с учётом крайних значений, раз 3,08 13,17 13,63 11,81 12,38 6,94
Масштаб различий без учёта крайних значений, раз 2,55 6,8 6,5 6,8 8,10 5,6
Коэффициент вариации 0,08 0,22 0,25 0,39 0,24 0,18
по валовому региональному продукту на душу населения
Масштаб различий с учётом крайних значений - 19,25 26,53 29,03 43,62 24,361
Масштаб различий без учёта крайних значений - 13,09 13,62 14,52 19,9 16,24
Коэффициент вариации - 0,31 0,32 0,36 0,41 0,39
Рассчитано по данным: www.gks.ru
Учитывая растущую межрегиональную дифференциацию, в этот период резко возрос интерес к проблемным регионам как в научных, так и в политических кругах. В Государственной Думе РФ проблема депрессивных регионов рассматривалась на особых слушаниях2. В то же время в 1999 г. 80% всех федеральных средств получили отнюдь не самые проблемные регионы - Татарстан и Башкортостан3. Кроме того, в этих республиках были созданы исключительно благоприятные условия бюджетных отношений с Центром, позволяющие им использовать на местные нужды практически все собранные на их территории налоги и сборы. Заметим, что согласно официальной Комплексной оценке социально-экономического развития субъектов РФ, составленной Минэкономразвития, Татарстан и Башкортостан уверенно входят в первые полтора десятка наиболее благоприятных регионов: в 2001 г. Татарстан имел 4-й рейтинг среди всех субъектов РФ, Башкортостан - 14-й4.
Первым утверждённым правительственным документом этого периода (2001 г.) стала «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг. ней был выделен раздел «Федеральная региональная политика», в котором обсуждались проблемы развития проблемных регионов, и была определена выравнивающая селективная региональная политика, однако наибольшее внимание было уделено вопросам общесистемной региональной политики: экономического федерализма, интеграции экономического пространства, межбюджетным отношениям.
С целью решения проблемы социально-экономического неравенства субъектов Российской Федерации, в этом же году Правительство РФ приняло федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)»6, которая стала ядром блока «региональный паритет», состоящего из региональных программ федерального статуса. Финансовым источником для проектов программ «регионального паритета» стал Федеральный фонд регионального развития7. Исходя из целей создания фонда и предложенной авторами парадигмы селективной региональной политики субсидии, выделяемые из него можно отнести к методам селективной региональной политики. В результате пересмотра системы регионального программирования произошло уменьшения числа федеральных целевых программ развития регионов. Вместо 180 принятых в предыдущий период правительством программ8 было отобрано шесть, входящих в блок «регионально-
1 По показателю ВРП на душу населения данные приведены за 2008 год, так как данных за 2009 г. в официальной статистике пока отсутствуют.
2 См., например: Депрессивные регионы в контексте экономической политики России: Материалы парламентских слушаний Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике от 7 декабря 2000 г. Прил.: Стеногр. - Рекомендации парламент. слушаний. Проект.
3 Самарина В.П. Проблемный регион как объект анализа и управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. - № 5. - С. 48.
4 Комплексная оценка уровня развития субъектов РФ в 2002 г. // Экономика и жизнь. - М., 2004. - № 2.
5 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.): Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 31. -С. 44.
6 Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (на 2002-2010 годы и до 2015 года)»: утверждена постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 г. № 717 // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 43. ст. 4100.
Федеральный Фонд регионального развития создан в 2001 году с целью поддержки развития инженерной и социальной инфраструктуры в регионах.
8 Климов А.А.Проблемы депрессивных и отсталых территорий в Российской Федерации. - М.: Изд. Гос. Думы, 2002. - 88 с.
го паритета»: Дальний Восток и Забайкалье, включая отдельную программу по Курильским островам (приоритеты -транспортная инфраструктура и энергетические проблемы); Юг России (развитие транспорта, сельскохозяйственных производств, эколого-водных зон); развитие Калининградской области как геополитически значимой эксклавной территории Российской Федерации; развитие Татарстана и Башкортостана, которые входят в федеральное налоговое поле и поэтому получают компенсирующую федеральную поддержку1 (см. табл. 2).
Таблица 2
Финансирование региональных ФЦП из средств федерального бюджета в рамках межбюджетных
отношений в период 2002-2006 гг., млн. руб.
Федеральные целевые программы 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. %
1) Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годы и до 2015 г.» 2000,0 11 2630,0 10,5 2630,0 10,5 2518,33 10,7 1424,0 5,6
2) Развитие Калининградской области на период до 2010 г. 490,0 2,8 560,0 2,2 600,0 2,4 1048,75 4,5 1500,0 5,9
3) Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. на период до 2010 г. 681,0 3,8 971,0 3,9 971,0 3,9 937,9 4,0 2747,24 10,87
4) Социально-экономическое развитие Курильских остовов в Сахалинской области (1994-2005 гг.) на период 2007-201 гг. 221,0 1,3 241,0 0,96 241,0 0,96 225,0 0,96 - 0
5) Юг России (на 2002-2006 гг.) 1834,9 10,5 2054,9 8,2 2054,9 8,2 2581,0 11 2359,1 9,3
6) Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г. 12264,8 70,6 11264,8 45 11264,8 45 9922,24 42,25 7017,973 27,76
7) Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 г. - - 7350,31 28,74 7350,31 29,04 6248,86 31,55 10233,207 40,57
Итого 17491,7 100 25072,01 100 25112,01 100 23482,08 100 25281,52 100
Составлено по данным: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год», Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год», Закон № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год», Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» (электронный ресурс: http://www1.minfin.ru/ru/budget)
В следующей среднесрочной программе - «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)»2 (2003 г.) вопросам региональной политики было уделено крайне мало внимания, если сравнивать с предыдущими программами. Они были изложены на двух страницах подраздела «федеральная региональная социально-экономическая политика». Этот подраздел был включён в раздел «Реформа системы государственного управления и местного самоуправления» и посвящён преимущественно вопросам общесистемной региональной политики: оптимизации закрепления расходных и доходных полномочий между уровнями власти; развитие системы межрегиональных инфраструктурных объектов, снижение административных, экономических барьеров межрегионального воздействия в осуществлении перемещения товаров, услуг, рабочей силы, капитала. Сравнение заявленных в программе задач с теми, которые были изложены в предыдущих более ранних про-граммах3, показывает, что правительство РФ отказалось от решения вопросов стимулирования экономики отдельных регионов.
Однако основную цель федеральной региональной политики в период 2003-2005 гг. правительство РФ видело в создании равных условий экономического развития субъектов Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны.
В июне 2005 г. Министерство регионального развития Российской Федерации (воссозданное незадолго до этого) представило правительству страны доклад о концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов России». Избегая терминов «депрессивные» и «отсталые» территории, авторы доклада заявили о том, что в стране «достигнут предел эффективности политики выравнивания» и предлагают перейти к политике «поляризованного развития регионов». Принцип поляризованного развития предполагает концентрацию финансовых, административно -управленческих и человеческих ресурсов для развития опорных регионов, в состав которых войдут от 6 до 9 субъектов федерации.
Несмотря на то, что авторы концепции Минрегионразвития утверждали, что федеральная региональная экономическая политика в предыдущие годы носила выравнивающий характер, в действительности большая часть инвести-
1 Ушаков А.К. Федеральные программы регионального развития // Общеэкономические и отраслевые проблемы стратегии территориального развития России. 2003. - № 1. - С. 15-17.
2 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.): Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р // Собрание законодательства РФ. 2003. -№ 34. - С. 28.
3 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.): Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 31. -С. 44; Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы - Структурная перестройка и экономический рост // Вопросы экономики. - М., 1997. - № 1. - С. 3-39.
ционных ресурсов, направленных по линии федеральных целевых программ, формально ориентированных на достижение регионального паритета, направлялась в пользу субъектов Федерации, которые в соответствии с концепцией вполне могут быть отнесены к числу опорных, а именно республик Татарстан и Башкортостан. И выбор этих регионов как приоритетных объектов федеральной региональной экономической политики был обусловлен чисто политическими причинами1.
Между тем Президент России, выступая 21 июля 2006 г. на заседании Госсовета страны, посвящённом теме стратегии социально-экономического развития регионов, сформулировал следующую задачу: «на территории страны не должно быть отсталых провинций и «медвежьих углов», живущих отдельно от планов всей России и тенденций развития современного мира»2. Однако программа «Снижения различий», заявленная как основной метод селективной региональной политики, просуществовала до 2006 года. Изначально к программе «Сокращения различий» было высказано много критических замечаний3 по причине явно выраженного противоречия между широтой поставленных задач и ограниченными инструментами её решения, которые сводились, по сути, к мерам коммунальной реформы -строительства и реконструкции объектов инженерной инфраструктуры. Выделяемые по программе незначительные средства федерального бюджета (см. табл. 2), которые за годы её реализации в реальном выражении даже уменьшались, не позволили сократить межрегиональные различия.
В тексте программы «Сокращение различий» было отмечено, что в основу отбора регионов положены критерии наибольших относительных различий в социально-экономическом развитии при отсутствии на региональном и местном уровне ресурсов для самостоятельного их снижения. Однако процедуры отбора регионов и проектов так и не были официально утверждены. Программа «Сокращения различий» по расходным приоритетам последних лет выглядела как инструмент содействия коммунальной реформе4.
Оценивая реализацию селективной региональной политики России, нельзя не сказать о межбюджетных трансфертах, которые получили название финансовой помощи субъектам РФ. В России межбюджетные отношения традиционно относят к региональной политике и в научных исследованиях, и в официальных правительственных документах. Однако, в зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках региональной экономической политики не рассматриваются5. К средствам региональной политики относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанных в основном с созданием за счёт центральных бюджетов различных инфраструктурных объектов, особых условий ведения предпринимательской деятельности в конкретных регионах.
С начала 2000 г. основная часть финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации предоставлялась через пять основных фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд компенсаций, Фонд софи-нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Исходя из двухкомпонентной парадигмы региональной экономической политики (общесистемная и селективная), как отмечалось выше, только субсидии из Фонда регионального развития можно отнести к методам селективной региональной политики, трансферты из остальных фондов относятся к методам общесистемной региональной политики. Обращаясь к анализу таблицы 2 можно отметить, огромные диспропорции в распределении средств ФРР между региональными программами, более 70% в общем объёме финансирования получают 2 субъекта Федерации - республики Татарстан и Башкортостан, которые по официальной Комплексной оценке социально-экономического развития субъектов РФ в 2006 г. заняли не самые последние места: Татарстан занял 8 место, Башкортостан - 126. Таким образом, под лозунгом выравнивающей селективной региональной политики в действительности осуществлялась поляризованная селективная региональная политика. Средства ФРР были незначительны, в 30 раз меньше7, чем объёмы ФФПР, т.е. территориям оказывалась преимущественно лишь текущая финансовая поддержка.
В рамках реформирования системы межбюджетных отношений, идеи которой нашли отражение в правительственных документах8 с 1 января 2008 г. произошли значительные изменения в формировании и распределении межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты с 2008 года в соответствии с Бюджетным кодексом РФ группи-
1 Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации // Федерализм. 2006. - № 2. - С. 51.
2
Климов А.А. Пространственное развитие и проблемные территории: социально-экономические аспекты. - М.: URSS, 2006. -
С. 25.
Климов А.А.Проблемы депрессивных и отсталых территорий в Российской Федерации. - М.: Изд. Гос. Думы, 2002. - 47 с.
4 Пилясов А.П., Рабегин В.Н. Опыт регионального программирования в России в 1992-2004 гг. // Пространственная экономика. 2005. - № 3. - С. 148.
5 Кузнецова О. Мировой и российский опыт региональной экономической политики // Мировая экономика и международные отношения. - М., 2003. - № 10. - С. 60.
6 Комплексная оценка уровня социально-экономического развития регионов РФ в 2006 году [электронный ресурс: http://www.tchiurkounov.ru]
7 Пчелинцев О. Региональная экономика в системе устойчивого развития // Российский экономический журнал. 2006. -№ 5-6. - С. 80.
8 О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы: распоряжение Правительства РФ от 3 апр. 2006 г. № 467-р.; Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 8 авг. 2009 г. № 1123-р.; Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07. 1998) (ред. от 19.05.2010) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс»; О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 авг. 2004 г. № 243 - URL: http:// www.minfin.ru
руются исходя из целей, на которые они предназначены, в рамках трёх специальных фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (цель - выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам), Фонд компенсаций (цель - финансирование федеральных законов, то есть государственных полномочий), Федеральный фонд софинанси-рования расходов (цель - стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере). Согласно целям, для которых созданы фонды финансовой помощи территориям, можно сделать вывод о том, что их деятельность можно отнести к методам общесистемной региональной политики.
В мировой практике реализации селективной региональной политики одним из методов стимулирования эндогенного развития проблемных территорий является создание специальных экономических зон. В Российской Федерации в 2005 году был принят Федеральный закон № 116 «Об особых экономических зонах»1, который предусмотрел прекращение существования на территории России всех зон, созданных до введения его в действие, и определил цели и механизм создания особых экономических зон (ОЭЗ) в РФ на современном этапе. Основными целями создания особых экономических зон в РФ являются: развитие обрабатывающих отраслей экономики; развитие высокотехнологичных отраслей; развитие транспортной инфраструктуры; развитие туризма и санаторно-курортной сферы. В РФ за период 2006-2010 гг. было создано 15 ОЭЗ (см. табл. 3), причём они были созданы в 6 регионах, согласно официальной Комплексной оценке социально-экономического развития субъектов РФ в 2006 г., с относительно высоким и выше среднего уровнем развития, в 2 регионах со средним уровнем развития, в 4 регионах с уровнем развития ниже среднего, и 3 регионах с низким уровнем развития. В регионах с крайне низким уровнем развития ОЭЗ не созданы.
Таблица 3
Особые экономические зоны, созданные в регионах Российской Федерации в период 2006-2010 гг.
Типы особых экономических зон регионов Российской Федерации, в которых созданы ОЭЗ Уровень экономического развития региона2
Промышленно-производственные зоны Липецкая область регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
Республика Татарстан регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
Технико-внедренческие зоны г. Москва регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
Московская область город Дубна регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
г. Санкт-Петербург регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
Томская область регион со средним уровнем развития
Туристско-рекреационные зоны Республика Алтай регион с низким уровнем развития
Республика Бурятия регион с низким уровнем развития
Алтайский край регион с низким уровнем развития
Ставропольский край регион с уровнем развития ниже среднего
Калининградская область регион с относительно высоким и выше среднего уровнем развития
Иркутская область регион со средним уровнем развития
Приморский край регион с уровнем развития ниже среднего
Портовые зоны Хабаровский край регион с уровнем развития ниже среднего
Ульяновская область регион с уровнем развития ниже среднего
Составлено по данным: http://www.oao-oez.ru
Исходя из анализа размещения ОЭЗ по территории страны с учётом социально-экономического развития территорий, можно сделать вывод о том, ОЭЗ как инструмент селективной региональной политики в РФ используется с целью стимулирования экзогенного развития, преимущественно, благополучных регионов (более 50% от общего числа регионов, в которых созданы ОЭЗ). Опираясь на заявленные в законе цели создания зон, можно сделать вывод, что они создаются для решения общегосударственных задач, а не для решения проблем отстающих в развитии регионов.
Следующим этапом формирования селективной региональной политики в РФ стала разработка в октябре 2007 г. Министерством экономического развития и торговли проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.3 В разделе, посвящённом региональному развитию, указывалось на сильную поляризацию российских регионов и негативную тенденцию усиления разрыва в показателях социально-экономического развития регионов. Наличие в России большой группы депрессивных и отсталых регионов прямо противоречат базовым принципам федерализма, и способствует формированию на карте страны значительных очагов социальной напряжённости. Такая постановка одной из основных проблем пространственного развития России должна была логично привести авторов Концепции к изложению мер, направленных на решение этой проблемы. Однако в
1 Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30, ст. 3127; 2006, № 23, ст. 2383; № 52, ст. 5498.
2 Согласно официальной методики Комплексной оценки уровня социально-экономического развития регионов РФ в 2006 году. - http://www.tchiurkounov.ru
3 Проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации - http://www.economy. gov.ru/wps/wcm/connect/economylib/mert/legislation/documentsofministry/dos1193835322297].
разделе 4.5 «Государственное управление пространственным развитием Российской Федерации в долгосрочной перспективе» указывается, что государственная региональная политика будет базироваться на принципе «поддержки опорных регионов, интенсивное социально-экономическое развитие которых позволят распространить процессы развития на другие территории». Именно этот принцип был провозглашен, как отмечалось выше, Министерством регионального развития в 2005 году в проекте концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов России». Лозунг на переход к поляризованной селективной региональной политики встретил жесткую критику со стороны известных учёных1 и политиков, и проект концепции был переработан.
Летом 2008 года на сайте Министерства регионального развития был обнародован новый проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ до 2020 года, которая была разработана в развитие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2. В документе был вновь провозглашен принцип сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов, а также сформулирован принцип наращивания экономического потенциала субъектов РФ за счёт создания в них «зон опережающего экономического роста», на территориях которых планируется формирование перспективных территориально-производственных кластеров и единых технологических цепочек для производства продукции с высокой добавленной стоимостью.
По нашему мнению, наибольшее внимание в Концепции было уделено вопросам общесистемной политики, а именно: усилению управления территориальным развитием за счёт повышения роли аппаратов Полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах; организации федерального мониторинга регионов и муниципальных образований; введению системы поощрений результативности органов государственной власти субъектов РФ; ужесточению контроля дотаций для субъектов РФ.
Вопросы селективной региональной политики не имеют чётной концепции: в работе отсутствует констатация факта «сужения экономического пространства» на востоке России и не ставится задача противодействия этим процес-сам3 не прописаны механизмы реализации избирательной региональной политики; вопросам развития регионов Сибири и Дальнего Востока уделено мало внимания и нет чёткой постановки мер государственной поддержки развития этого макрорегиона, имеющего геостратегическое значение.
По мнению экспертов Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации4, стимулирование инновационного развития «зон опережающего экономического роста», как правило, крупных городских агломераций приведёт к усилению межрегиональных различий внутри проблемных регионов, так как пока не будет механизма транслирования роста, на который уйдет много времени, ценой этого перехода будет опустошение территорий.
Эффективность выравнивающей селективной региональной политики, декларируемая в этот период во всех правительственных документах, по нашему мнению, может быть оценена с помощью следующих критериев: 1) динамика межрегиональных различий по основным экономическим и социальным показателям: основными критериями экономической динамики являются показатели - валовой региональный продукт на душу населения и объём промышленного производства на душу населения; в качестве основного социального показателя нами был выбран - среднедушевой реальный денежный доход; 2) динамика количества проблемных регионов.
В 2005-2008 гг. по показателю ВРП на душу населения масштаб различий с учётом крайних значений значительно сократился с 43,62 до 24,36 раза, то есть практически уменьшился вдвое (см. табл. 1). Однако масштаб различий по этому показателю без учёта крайних значений изменился незначительно: с 19,9 раз до 16,24 раз. Коэффициент вариации по показателю ВРП на душу населения также уменьшился не так значительно с 0,42 до 0,39, то есть снизился на 3 процентных пункта. Резкое снижение показателя ВРП на душу населения с учётом крайних значений можно объяснить следующими обстоятельствами: за весь анализируемый период регионом с самым низким значением ВРП на душу населения была республика Ингушетия, а с самым высоким - Тюменская область. В 2007 году по сравнению с 2006 годом темп прироста ВРП на душу населения республики Ингушетии составил 83%, что может быть обусловлено тем, что в настоящее время на территории Республики Ингушетия осуществляется реализация мероприятий 14 федеральных целевых программ, в том числе и «Юг России»5. Темпы роста ВРП на душу населения в Тюменской области за анализируемый период составили 1,07-1,13. В целом можно сделать вывод, что по экономическому показателю ВРП на душу населения в 2005-2008 гг. сохраняется высокий уровень межрегиональных различий и наблюдается процесс незначительной межрегиональной конвергенции. Учитывая, что масштаб различий без учёта крайних значений по объёму промышленного производства вырос с 16,23 до 17,01 раза, коэффициент вариации - с 0,245 до 0,246, можно сделать вывод об изменении структуры ВРП в сторону увеличения доли сферы услуг. Снижение масштаба различий по показателю промышленного производства на душу населения с учётом крайних значений с 94,39
1 Селиверстов В.Е. Две модели региональной политики // ЭКО. 2008. - № 4. - С. 88-93; Селиверстов В.Е. Новая региональная политика России: выбор модели развития // Регион: экономика и социология. 2006. - № 4. - С. 15-40; Моргоев Б.Г. «Поляризация» целей государственной мезополитики // Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2006. Вып. 2. - С. 102-108.
2
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. -http://www.economy.gov.ru/minec/main
3 Селиверстов В.Е. Новая концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 2008. - № 4. - С. 7.
4 Рыкова И.Н., Параскева С.Б. Стратегия - 2020: формирование новой региональной экономической политики в России XXI века (по материалам «круглого стола» экспертов Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) // Региональная экономика: теория и практика. 2008. - № 29. - С. 2-6.
5 Официальный сайт правительства республики Ингушетия. - http://www.ingushetia.ru/m-smi/archives/009281.shtml
до 42,13 раза, произошло в связи с включением Агинского Бурятского автономного округа в состав Забайкальского края 1 марта 2008, ранее за весь анализируемый период (1999-2008 гг.) этот регион имел самый низкий показатель производства на душу населения.
По среднедушевым денежным доходам наблюдается устойчивый процесс межрегиональной конвергенции, о чем свидетельствуют следующие показатели: масштаб различий с учётом крайних различий сократился с 12,8 до 6,94 раз; без учёта крайних значений - с 8,1 до 5,6 раз; коэффициент вариации - с 0,24 до 0,18 раз. Данное снижение межрегиональных различий произошло в результате реализации государственной социальной политики по улучшению качества жизни населения и повышению доходов работника бюджетной сферы и военнослужащих, повышению социальных выплат.
Вторым критерием эффективности селективной региональной политики является количество проблемных регионов и динамика их развития. В основу авторской методики выделения проблемных регионов РФ была положена методика, разработанная учеными Института экономических исследований ДВО РАН1. Данный подход предполагает выделение достаточно ограниченного числа региональных показателей и сопоставление их состояния с «пороговыми» значениями. Для реализации подобного подхода сначала осуществлялся отбор отсталых регионов из общей совокупности рассматриваемых субъектов Федерации, а затем для отобранных регионов определялся максимальный объем промышленного производства на душу населения на начало периода. Это значение принимается за пороговое при определении депрессивных регионов.
Данная методика позволяет диагностировать уровень проблемности субъектов Федерации. Но полученные результаты не дают возможности оценить степень проблемности регионов. Поэтому, по нашему мнению, данная методика нуждается в доработке. Мы согласны с мнением В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, что состояние проблемных территорий должно «оцениваться одновременно по двум шкалам аномальных ухудшений: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием»2. Поэтому в расчетах мы изначально выделили проблемные регионы из общей совокупности субъектов Федерации, а далее оценили их состояние в динамике. С этой целью мы учитывали две шкалы сравнения: 1) первая, согласно которой выделение проблемных регионов осуществляется в результате сравнения субъектов РФ по ряду показателей за весь анализируемый период; 2) вторая отражает динамику развития проблемных регионов по анализируемым показателям за 3 последних года и позволяет выделить проблемные регионы, которые ухудшили или улучшили своё состояние за последний трехлетний период.
В качестве основных показателей типологизации проблемных регионов мы использовали: а) ВРП на душу населения в регионе по сравнению с общероссийским показателем в среднем за период темпы его роста за последние 3 года; б) спад (рост) промышленного производства в регионе в среднем за анализируемый период и темпы его роста за последние 3 года; в) уровень общей безработицы в среднем за анализируемый период и темпы её роста за последние 3 года; г) численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в % от общей численности населения в регионе) и темпы их изменения (за последние 3 года).
В предлагаемой методике нами был использован «численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума» вместо показателя «реальные доходы населения (отношение среднедушевого дохода к стоимости потребительской корзины)». Применение показателя соотношения денежного дохода и прожиточного минимума учёными ИЭИ ДВО РАН является спорным, так как в настоящее время большинство регионов характеризуются превышением значения данного показателя над пороговым. Методика не выявляет, за счёт каких источников складывается высокий уровень дохода в проблемных регионах: собственных или доходов, полученных в результате проведения социальной политики (различных социальных трансфертов). По нашему мнению, показатель численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума отражает реальную картину в отсталых регионах.
Согласно предлагаемой авторами методике, описанной выше, произведём типологизацию проблемных регионов в период 1999-2009 гг., для этого сначала определим критерии проблемности. В условиях общего экономического роста большинство регионов улучшили свои экономические показатели, поэтому пороговое значение по показателю ВРП на душу населения нуждается в корректировке. В предыдущем периоде 1994 - 1998 гг. пороговое значение составляло менее 50% среднероссийского уровня. В практике Европейского союза пороговое значение проблемности развития регионов является ниже 75% от среднего значения по стране3. Учитывая общий уровень развития страны, определим пороговое значение по показателю ВРП на душу население ниже 65% среднероссийского показателя (см. табл. 4). Все остальные критерии проблемности рассчитаем согласно предложенной методике.
1 Пространственные трансформации в российской экономике / Общ. ред. П.А. Минакира. Рос. Акад. наук. Дальневост. отд-ние. ин-т экон. исследований. - М.: Экономика, 2002. - С. 165-180.
2 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Депрессивные территории и механизмы их санации // Российский экономический журнал. 1995. - № 1. - С. 21.
3 Эйсмонд А.Г. Европейская региональная политика: анализ основных направлений исследования // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. - М., 2008. - № 3. - С.95.
Таблица 4
Пороговые значения показателей отсталости и депрессивности регионов РФ в период
экономического спада 1999-2009 гг.
Показатели Пороговые значения
Отсталость
ВРП надушу населения (индекс РФ = 100%), в среднем за период менее 65% среднероссийского уровня
Уровень общей безработицы в среднем за период 7% и выше
Численность населения с денежными доходами ниже величины выше среднероссийского показателя за анализируемый период
прожиточного минимума (в % от общей численности населения в
регионе) в среднем за период
Депрессивность
Уровень общей безработицы в среднем за период 7% и выше
Падение индекса промышленного производства за анализируемый период к уровню 1990 г. менее 60%
Объем промышленного производства на душу населения на начало периода свыше 11 000 рублей
Основываясь на установленных пороговых значениях, нами было выделено 23 проблемных региона, из них 7 депрессивных и 15 отсталых регионов (см. табл. 5).
Таблица 5
Типологизация российских регионов за 1999-2008 гг. по показателю отсталости и депрессивности (без учёта автономных округов и Чеченской республики)
Депрессивные регионы Отсталые регионы
Воронежская область, Ивановская область, Курская область, Рязанская область, Волгоградская область, Чувашская Республика, Алтайский край Итого 7 регионов Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край, Республики Алтай, Тыва, Тверская область, Читинская область, Амурская область, Еврейская автономная область, Псковская область Итого: 15 регионов
Как видно из данных табл. 6 к 2008 году большинство проблемных регионов концентрируется в Южном, Сибирском и Дальневосточных федеральных округах. За анализируемый период произошли изменения в динамике про-блемности регионального развития, следующего характера: уменьшилось количество проблемных регионов с 25 в период 1994-1998 гг. до 23 в 1999-2008 гг.; снизилось количество депрессивных регионов в два раза (с 14 до 7), из них увеличилось количество отсталых регионов с 11 в 1994- 198 гг. до 15 в период с 1999 - 2008 гг., причём 4 региона (Амурская область, Еврейская автономная область, Читинская область, Псковская область) перешли из состава депрессивных регионов в отсталые, остальные отсталые регионы устойчиво перешли из предыдущего анализируемого периода.
Значительно изменился состав депрессивных регионов: из предыдущего состава (1994-1998 гг.) число проблемных регионов покинули: Пензенская область, Калининградская область, Саратовская область, Брянская область, Республика Марий Эл, Республика Мордовия. Однако в составе депрессивных регионов появились новые: Воронежская область, Ивановская область, Рязанская область, Курская область, Чувашская область. Как отмечалось выше, 4 региона (Амурская область, Еврейская автономная область, Читинская область, Псковская область) перешли из состава депрессивных регионов в отсталые, то есть значительно ухудшили своё социально-экономического положение.
Следующим этапом, согласно предложенной методике, стала типологизация проблемных регионов в зависимости от динамики проблемности за последние 3 года (см. табл. 6).
Таблица 6
Типологизация отсталых и депрессивных регионов Российской Федерации с учётом динамики
проблемности за 1999-2008 гг.
Проблемные регионы
Динамика проблемно-сти Депрессивные регионы Отсталые регионы
Ухудшение уровня развития Рязанская область, Ивановская область, Курская область, Алтайский край, Волгоградская область Итого: 5 регионов Тверская область, Псковская область, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край, Еврейская автономная область Итого: 9 регионов
Улучшение уровня развития Воронежская область, Чувашская Республика Итого: 2 региона Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Тыва, Читинская область, Амурская область Итого: 6 регионов
В результате анализа была сформирована таблица 6, согласно которой из 7 депрессивных регионов только в 2-х в последние 3 года наметилась тенденция на улучшение социально-экономических показателей, в оставшихся 5 регионах сохраняется устойчивое депрессивное состояние с ухудшением динамики проблемности. Из группы отсталых регионов только 6 регионов улучшили своё социально-экономическое состояние за последние три года: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Тыва, Читинская область, Амурская область. В большинстве проблемных регионов наблюдается ухудшение ситуации по основным социально-экономическим показателям, к этим регионам относятся: Тверская область, Псковская область, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край, Еврейская автономная область.
Резюмируя, отметим, что в период 1999-2008 гг.:
- в официальных программах среднесрочного и долгосрочного развития страны наибольшее внимание было уделено вопросам совершенствования общесистемной региональной политики;
- в правительственных документах декларировалась выравнивающая селективная региональная политика, попытка официального перехода к поляризованной политике не была поддержана научными и правительственными кругами;
- под лозунгом выравнивающей селективной региональной политики в действительности осуществлялась поляризованная селективная региональная политика;
- в период с 1999-2005 годы наблюдается процесс межрегиональной дивергенции по социальным и экономическим показателям;
- в период с 2005-2009 гг. дивергенция наблюдается по показателю промышленного производства на душу населения; снижение межрегиональных показателей по среднедушевым денежным доходам и ВРП на душу населения произошло в результате реализации государственной социальной политики и общих экономических преобразований в стране;
- произошли изменения в динамике проблемности регионального развития, следующего характера: уменьшилось количество проблемных регионов с 25 в период 1994-1998 гг.1 до 23 в 1999-2008 гг.; снизилось количество депрессивных регионов в два раза (с 14 до 7); увеличилось количество отсталых регионов с 11 в 1994 - 1998 гг. до 15 в период с 1999-2008 гг., причём 4 региона (Амурская область, Еврейская автономная область, Читинская область, Псковская область) перешли из состава депрессивных регионов в отсталые, остальные отсталые регионы устойчиво перешли из предыдущего анализируемого периода. Большинство проблемных регионов концентрируется в Южном, Сибирском и Дальневосточных федеральных округах.
Скульмовская Л.Г.
д.соц.н., профессор, зав. кафедрой Нижневартовского государственного гуманитарного университета
Казначеева Н.М.
первый заместитель директора Департамента культуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
РЕГИОНАЛЬНАЯ КУЛЬТУРНАЯ ПОЛИТИКА В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА (НА ПРИМЕРЕ УРАЛЬСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
Исследование феномена модернизации и конкретных модернизационных процессов представляет особую актуальность. В настоящее время разработаны многочисленные теории, пытающиеся понять эволюцию общества посредством универсальных типических стадий развития культуры, через которые оно проходит. Такие стадии чаще всего обозначаются рядом сходных понятий, таких, например, как традиционное, современное и постсовременное общество. Либо в соответствии с другой классификацией - доиндустриальное, индустриальное и постиндустриальное общество.
В широком смысле термин «модернизация» означает весь комплекс социальных, политических, экономических и культурных процессов. В более узком смысле данное понятие используется для описания усилий отсталых и слаборазвитых стран с целью достижения уровня наиболее развитых стран. В качестве общепринятой можно считать интерпретацию модернизации как термина для обозначения процесса движения доиндустриальных обществ к тем экономическим и политическим системам, которые характерны для развитых стран.
Современная социология выработала теорию модернизации, которая выявляет многообразные и противоречивые процессы, происходящие в период изменений, а также роль и место каждого компонента социальной регуляции. Как считает Б. С. Ерасов, модернизация означает не только рост возможностей применять современные технологии в сфере материального производства, но и освоение новых типов духовности в сферах, связанных с новыми формами производственной деятельности2.
Культура модернизированного общества характеризуется ориентацией на реальные результаты деятельности, касающиеся качества жизни, оптимизации различных аспектов культуры, успешного решения экологических проблем, улучшения и укрепления внешнеполитических отношений и культурных связей. Рациональное отношение к
1 Леонов С.Н., Корсунский Б. Л. Управление развитием проблемного региона. -
2
Ерасов Б.С. Социальная культурология. - М.: Аспект Пресс, 1996. - С. 459.
Хабаровск: РИОТИП, 2006. - 276 с.
