CC BY
169
Леонов С.Н., Сидоренко О.В.
Селективная региональная политика как самостоятельный тип региональной политики государства
Вопросы выбора приоритетов регионального развития, инструментов реализации региональной экономической политики на разных этапах развития национальных экономик являются предметом дискуссий, как на теоретическом, так и на практическом уровне в большинстве стран мира. Многообразие национальных особенностей наслаивается на одну из ключевых проблем современной региональной экономической науки - отсутствие общепризнанной теории региональной экономической политики центрального правительства.
Одной из нерешённых проблем социально-экономического развития в эпоху глобализации является возрастающая межрегиональная экономическая дифференциация. Неоднородность экономического пространства оказывает значительное влияние на структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований, социально-экономическую политику любого государства. Неизбежным следствием углубления неоднородности регионального пространства является возникновение проблемных территорий. Согласно мировой практике с целью сглаживания межрегиональных различий государство оказывает селективную (избирательную) поддержку отстающим в развитии регионам. Однако общепринятого толкования термина «селективная поддержка» до сих пор не существует, также в региональной науке не ясно, какова её роль в региональной экономической политике. Проблема усложняется тем, что в мировой практике реализации региональной экономической политики объектами избирательного воздействия выступают не только отстающие в развитии регионы, но и перенаселённые ареалы, и развитые регионы, являющиеся локомотивами роста. Таким образом, возникает вопрос о необходимости, целенаправленности, характере использования селективного воздействия государства на региональное развитие.
Можно выделить два основных подхода к пониманию роли и места селективной региональной политики в региональной экономической политике государства. Селективная региональная политика или отождествляется с региональной экономической политикой государства1 или рассматривается как её составная часть2.
Данное исследование основывается на идее о том, что основное содержание региональной политики государства заключается в согласованной реализации двух её самостоятельных типов: общесистемной и селективной (рис. 1).
Общесистемная региональная политика государства направлена на создание общих предпосылок регионального развития. Меры этой политики не имеют избирательного назначения и должны равномерно влиять на все регионы страны, формируя экономическую, организационную и правовую среду их самостоятельной активности.
Под селективной региональной политикой авторы понимают сознательную деятельность органов государственного управления, состоящую в избирательном воздействии на определённые территории, с целью достижения эффективного и/или равномерного распределения экономической активности по территории страны.
1 Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск: РИОТИП, 2000. С.145.
2 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2009. С. 44-51; Ларина Н.И. Смена парадигмы в региональной политике // Регион: экономика и социология. 2000. № 4. С. 3-22; Швецов А.Н. Общесистемная и селективная государственная региональная политика // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. № 2. С. 38.
Рис. № 1. Типология региональной экономической политики государства
Выбор объектов селективной региональной политики зависит от целей региональной экономической политики государства, которые, как известно, формируют две модели региональной политики («эффективность»/»равенство») и в зависимости от целевых ориентиров, могут избирательно воздействовать либо на проблемные регионы (модель «равенство»), либо на более развитые регионы - «полюса роста» (модель «эффективность»).
Исходя из содержания моделей региональной политики, селективная политика может быть подразделена на поляризованную и выравнивающую (табл. 1).
Поляризованная селективная региональная политика базируется на принципах нодальной системы и на предпосылке о наличии в регионах «полюсов», генерирующих их поступательное движение с целью максимизации национального дохода. Опираясь на основное содержание модели «эффективности» региональной политики, можно сформулировать основные задачи поляризованной селективной политики, а именно: рациональное распределение производства в пространстве; использование производственного потенциала каждого региона в целях роста общенационального благосостояния; стимулирование эффективной пространственной организации страны.
Выравнивающая селективная политика направлена на сглаживание межрегиональных различий, путём избирательного воздействия на проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами выравнивающей селективной региональной политики является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. Когда объектами выравнивающей политики выступают отстающие в развитии регионы, можно говорить о её стимулирующем характере, если же объектами селективной политики являются перенаселённые городские ареалы - мегаполисы, то выравнивающая политика носит сдерживающий характер.
Авторы считают, что и стимулирующая и сдерживающая политика базируются на общем принципе социальной справедливости, то есть таком пространственном распределении экономической активности, при котором жители всех регионов имеют равные возможности достижения желаемого благосостояния. Данный принцип отражает содержание модели «равенства» региональной экономической политики. Однако цели достижения заявленного принципа у стимулирующей и сдерживающей селективной политики разные.
Таблица № 1. Сравнительная характеристика видов государственной селективной
региональной политики
Признаки ПОЛЯРИЗОВАННАЯ селективная политика ВЫРАВНИВАЮЩАЯ селективная политика
Стимулирующая Сдерживающая
Общие принципы Принципы нодальной системы Принципы социальной справедливости
Объекты селективной политики Регионы, имеющие наибольший потенциал экономического роста Отсталые и депрессивные регионы, районы нового освоения, северные территории, периферийные районы (приграничные, горные, островные) Перегруженные городские агломерации -мегаполисы
Цель селективной политики Максимизация общенационального благосостояния за счёт эффективного использования экономического потенциала регионов - полюсов роста Снижение межрегиональных различий путём стимулирования роста отсталых и депрессивных регионов Снижение межрегиональных различий путём сдерживания роста мегаполисов
Страны, применяющие конкретный вид селективной политики Китайская Народная Республика(1970 -1990-е гг.), Греция (1960 -1980-е гг.), Республика Корея (1960 - 1980 гг.), Япония (1960 - 1970-е гг.) Соединенные Штаты Америки, Европейский Союз, Канада, Нидерланды (вторая половина 1960-х гг.), Республика Корея (1990-е гг.) Нидерланды (1990-е гг.), Франция (1950 - 1970-е гг.), Великобритания (1950 - 1970-е гг.), Япония (1970 -2000 гг.)
Целью стимулирующей селективной политики является выравнивание уровня экономического и социального развития страны за счёт решения проблем депрессивных и отсталых регионов. В случае реализации сдерживающей селективной политики достижение принципа «социальной справедливости» обеспечивается сдерживанием (ограничением) роста экономического потенциала городских агломераций.
Стимулирующая селективная политика проблемных регионов или существующая в настоящее время формулировка «селективная поддержка развития проблемных регионов» направлена на реализацию только таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов. По нашему мнению, селективная поддержка проблемных территорий отличается от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной адресной и целевой направленностью.
Исходя из предложенного концептуального подхода к формированию селективной политики, авторы предлагают классификацию инструментов избирательного воздействия государства на региональное развитие. По характеру воздействия на объект селективной региональной политики, могут быть выделены две группы инструментов: ограничивающие экономическое развитие или стимулирующие развитие региона (табл. 2).
В мировой практике сложилось два типа развития регионов: экзогенное и эндогенное. Экзогенное развитие регионов (объектов селективной региональной политики) подразумевает сильное внешнее вмешательство со стороны государственных органов власти. Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно на внутренние факторы развития, происходит при косвенном государственном вмешательстве. Поэтому предложенная в табл. № 2 классификация инструментов селективной региональной политики отражает характер воздействия
(стимулирующий или ограничивающий) на экзогенный и эндогенный тип экономического развития регионов.
Таблица № 2. Классификация инструментов государственной селективной региональной политики
Стимулирующие инструменты Сдерживающие инструменты
и 5 Н 5 й м Л а и о X X V и о м Государственное инвестирование в строительство объектов промышленной и социальной инфраструктуры. Государственное субсидирование. Государственный заказ (государственные закупки). Штрафы за инвестиции в новые предприятия или в расширение действующих. Запреты на строительство новых промышленных предприятий и расширение существующих. Введение «сертификатов промышленного развития». Вынос государственных предприятий за пределы крупных городов. Ужесточение правовых норм в области землепользования, охраны окружающей среды. Субсидии на децентрализацию промышленности.
Эндогенное развитие Предоставление предпринимателям региона различного рода льгот (таможенных, налоговых, административных), льготных кредитов, прав ускоренной амортизации. Создание специальных экономических зон. Повышение налоговых ставок за аренду земельных участков в перенаселенных агломерациях. Введение налогов на строительство предприятий. Повышение налогов за природопользование.
Стимулирующие инструменты регионального развития могут применяться и в случае проведения поляризованной, и при реализации выравнивающей селективной политики. Разница состоит лишь в объектах селективной региональной политики: поляризованная политика направлена на стимулирование развития регионов «полюсов роста»; при применении выравнивающей политики объектом стимулирования выступают проблемные регионы.
Стимулирование экзогенного развития территорий осуществляется следующими инструментами: государственное инвестиционное финансирование; государственные субсидии; государственный заказ. Государственные инвестиции направляются на развитие производственной, социальной и экологической инфраструктуры в регионах, являющихся объектами селективной региональной политики3.
Применение государственного субсидирования в качестве стимулирующего инструмента в рамках селективной региональной политики сводится к выплате предпринимателям, создающим или расширяющим производство в регионе, части стоимости промышленных зданий, оборудования, а в некоторых случаях и земли4.
Система государственных закупок (или «плановых контрактов») является одним из приоритетных инструментов современной селективной региональной политики многих
3Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток, 1998. С. 50.
4 Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998.
зарубежных стран5. Система «плановых контрактов» включает основные сферы развития регионов - это совершенствование инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства, образования, науки. Применяя контрактную систему организации госзакупок, государство способно оценить масштабы и целесообразность проведения работ, отбирая на основе конкурса наиболее перспективные и наименее дорогостоящие проекты, способные снять социально-экономическую напряженность в проблемном регионе.
Инструменты, стимулирующие внутренний потенциал развития региона, направлены на использование естественных преимуществ тех или иных территорий. Выбор инструментов стимулирования внутрирегиональных источников развития зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития региона. Государство участвует при эндогенном развитии регионов через финансовую поддержку предпринимателей, совершенствование структур управления, различного рода льготы (таможенные, налоговые, административные), создание на территории зон с особым налоговым режимом ведения хозяйственной деятельности, предоставление льготных кредитов и прав ускоренной амортизации предпринимателям, смягчение административного контроля над бизнесом.
Программирование регионального развития является одним из наиболее активных стимулирующих методов селективной региональной политики и представляет собой совокупность инструментов направленных на стимулирование эндогенного и экзогенного типа регионального развития. Яркими примерами успешной реализации программного метода регионального развития являются: программы «Теннеси» и «Аппалачи» в США, программа «Южный Лимбург» в Нидерландах, программа «Пилбара - 21» в Австралии6.
Ограничивающие инструменты используются только при проведении выравнивающей политики, объектами которой выступают перенаселённые городские агломерации: Париж и Лион (Франция), Лондон и Бирмингем (Великобритания), Токио (Япония), Хельсинки (Финляндия) и др.
К инструментам, ограничивающим экзогенное развитие региона, относятся преимущественно административные решения: запреты, штрафы, разрешения. Одним из таких инструментов являлась практика использования «сертификатов промышленного развития», представляющих собой своего рода разрешение на новое строительство в наиболее благополучных регионах с высокой плотностью производства и с показателями хозяйственной динамики выше средненациональных.
Инструменты, ограничивающие эндогенное развитие региона направлены на косвенное сдерживание размещения предприятий в агломерациях, как правило, это инструменты налоговой политики. Например, повышение налоговых ставок на землю, включая «штрафную» - чем ближе к центу Парижа, тем выше ставка; в Финляндии был введён особый налог на инвестиции в строительство7.
Резюмируя, отметим:
- селективная региональная политика является самостоятельным типом региональной политики государства, содержание которой зависит от выбранной государством на данном историческом этапе модели региональной политики («эффективность»/»равенство»);
- селективная региональная политика государства по объекту воздействия подразделяется на выравнивающую и поляризованную, а по характеру воздействия на стимулирующую и сдерживающую, что позволяет формировать
5 Региональная политика стран ЕС. Центр европейских исследований ИМЭМО РАН / Отв. ред. А.В. Кузнецов. М., 2009. С. 78.
6 Ларина Н.И., Кисельников А.А. Цит. соч.
7 Региональная политика стран ЕС. С. 128.
дифференцированную селективную политику в зависимости от цели селективной региональной политики;
- предложенная в работе двухкритериальная классификация инструментов селективной региональной политики позволяет, в отличие от существующих классификаций, определить ограничивающий и стимулирующий характер избирательного воздействия государства на эндогенный и экзогенный тип регионального развития при разработке организационно-методического обеспечения региональной политики государства.
Список литературы:
1. Ларина Н.И. Смена парадигмы в региональной политике // Регион: экономика и социология. 2000. № 4. С. 3-22.
2. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998.
3. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2009. С. 44-51.
4. Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток, 1998.
5. Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск, 2000.
6. Региональная политика стран ЕС. Центр европейских исследований ИМЭМО РАН / Отв. ред. А.В. Кузнецов. М., 2009.
7. Швецов А.Н. Общесистемная и селективная государственная региональная
политика // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование.
2009. № 2. С. 37-48.
