CC BY
540
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Н.Э. БУВАЕВА
Сближение правовых систем в области таможенного дела как приоритетное направление деятельности Всемирной таможенной организации
Важной составляющей современных мировых процессов глобализации является экономическая интеграция. Экономическая интеграция представляет собой сближение и взаимоприспособление национальных хозяйств, обеспечиваемые путем снятия ограничений на перемещение товаров, капиталов и услуг, согласованные межгосударственной и внешнеэкономической политикой.1
Мировые процессы экономической интеграции государств с необходимостью влекут за собой как основу, так и инструмент для дальнейшего сближения правовых систем в соответствующих областях. Объединение и кооперация государств в экономической сфере невозможны без создания единого или единообразного правового регулирования. Установление сходного правового регулирования является действенным стимулом для углубления и расширения процесса экономической интеграции. Как правильно отмечает профессор С.В. Бархин, «...интеграционные процессы и координация в области правовой политики - это две стороны одной медали: интеграция невозможна без создания единых или сходных правовых норм, а последние, в свою очередь, служат стимулом к интенсификации интеграционного процесса».2
1 Сотников А.В. Российская Федерация и Республика Беларусь: межгосударственное экономическое взаимодействие. М., 2001. С. 11.
2 Бархин С.В. Сотрудничество государств по сближению национальных правовых систем: унификация и гармонизация права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003. С. 5.
БУВАЕВА Наталья Эрнестовна - адъюнкт кафедры теории и истории государства
и права Российской таможенной академии.
Сближение правовых систем происходит на основе разработки единых норм или норм-стандартов, направленных на сближение правового регулирования и означает сближение правового регулирования в этих системах. Таким образом, данные явления неразрывно связаны между собой, и их можно рассматривать как синонимические понятия.
Деятельность по сближению национальных правовых систем неотъемлемо сопутствует интеграционным процессам и является составляющей более общего понятия - правовой интеграции.
Правовая интеграция возникла на фоне тенденций глобализации и представляет собой, по мнению профессора С.В. Бархина, кардинальное направление международно-правового сотрудничества государств, выражающееся в целенаправленной деятельности по обеспечению сбалансированного, бесконфликтного существования правовых систем.3 Сближение правовых систем (сближение права) выступает как часть правовой интеграции, сопутствующей экономической интеграции.
Помимо правовой интеграции, процесс сближения права лежит также и в основе интернационализации права4, как важнейшей тенденции развития права в условиях глобализации. Однако следует различать данные понятия. Если правовая интеграция - это деятельность, специально направленная на обеспечение сбалансированного, бесконфликтного функционирования правовых систем, то интернационализация права являет собой процесс стихийного взаимовлияния, взаимопроникновения национальных систем права.
Данные правовые явления вызваны развивающимися интеграционными процессами, усилением взаимодействия и взаимозависимости государств и в современных условиях имеют тенденцию к углублению и расширению. Как отмечает профессор И.И. Лукашук, сближение правовых систем - процесс глобального характера, который в дальнейшем будет постоянно прог-рессировать.5
Существующие различия национальных правовых систем в правовом регулировании тех или иных общественных отношений существенно затрудняют международное взаимодействие государств, особенно в сфере внешнеэкономической деятельности. Кроме того, глобальный мировой порядок нуждается в своем поддержании на основе общих для всех государств правовых принципов и норм. Все это обусловливает необходимость в проведении целенаправленных работ по сближению права в различных областях международного взаимодействия (сотрудничества).
3 Там же. С. 21.
4 См.: Лукашук, И.И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал рос. права. 2002. № 3. С. 115; Лукьянова, Е.Г. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации // Государство и право. 2004. № 7. С. 84.
5 См.: Лукашук, И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 280, 255; Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 12.
Сближение права (правовых систем) в рамках правовой интеграции понимается в двух значениях: во-первых, как процесс, т. е. выработка единых норм или норм-стандартов, направленных на установление единого или единообразного правового регулирования; во-вторых, как результат этого процесса - установление сходного (или единого в зависимости от степени сближения) правового регулирования в какой-либо области общественных отношений. В данной статье под сближением права понимается его первое значение.
Для проведения последовательных, целенаправленных работ по сближению права необходим специальный институционный механизм. Существует множество международных организационно-правовых форм сближения права: в процессе работы международных конференций, в результате международных переговоров, в рамках деятельности международных организаций. Наиболее распространенной и эффективно функционирующей институционной основой сближения права являются международные организации.
В мире постоянно возрастает количество институционных механизмов (международных организаций, органов и конференций), для которых сближение права в той или иной области международного взаимодействия является либо основным, либо одним из приоритетных направлений деятельности.
Для Всемирной таможенной организации (ВТО) деятельность по сближению права в области таможенного дела также является приоритетным направлением деятельности. На сегодняшний день ВТО, членами которой являются 169 государств мира, представляет собой единственную международную межправительственную организацию, занимающуюся исключительно таможенными вопросами, в т. ч. сближения права в области таможенного дела в рамках международного таможенного права как формирующейся отрасли международного публичного права.
Приоритетность работ по сближению права в области таможенного дела в рамках ВТО обусловливается следующими обстоятельствами.
Во-первых, существуют сферы человеческой деятельности, которые носят трансграничный характер и невозможны без международно-правового регулирования, т. е. регулирования, выходящего за рамки компетенции одного государства. К таким областям, в частности, относится сфера внешнеэкономической деятельности, и, в первую очередь, международная торговля. По мнению А.Л. Маковского, для отношений международного экономического оборота сближение правового регулирования фактически неизбежно.6 Трансграничный, международный характер внешнеэкономической деятельности, мировой торговли предполагает, соответственно, и международное
6 Иванов, Г.Г., Маковский, А.Л. Международное частное морское право. Л., 1984. С. 34.
регулирование, основанное на единых или единообразных нормах, направленных на установление сходного (или единого) порядка регулирования определенного вида отношений.
Таможенное дело самым непосредственным образом связано с внешнеэкономической, в частности, внешнеторговой деятельностью государств, более того, оно служит средством обеспечения соблюдения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности.7 В сфере таможенного дела происходит непосредственное взаимодействие интересов различных государств.
Деятельность таможенных органов, осуществление ими тех или иных таможенных процедур может служить как барьером на пути международной торговли, так и средством интенсификации торговых связей, инструментами тонкой настройки экономики. Национальные таможенные органы можно образно сравнить с «воротами» государства, через которые происходит транснациональное перемещение товаров и услуг, лиц и капиталов.8 И от того, как будут работать эти «ворота», зависит уровень развития внешнеэкономических связей государств.
Таким образом, таможенное дело относится к тем видам деятельности государств, которые носят трансграничный характер и нуждаются в международно-правовом регулировании на основе единых норм и (или) норм-стандартов.
Различия национальных правовых систем, касающиеся регулирования таможенного дела, серьезно осложняют международный товарообмен, препятствуют развитию мировой торговли, создают определенного рода трудности, барьеры на пути международного товарооборота. Устранение этих преград превращается в настоящее время в одну из самых актуальных задач, решение которой возложено государствами на ВТО. В этой связи деятельность по сближению правовых систем в области таможенного дела в рамках этой организации приобретает важное значение.
Во-вторых, приоритетность деятельности ВТО по сближению права в области таможенного дела определяется формально-юридически, из анализа ее учредительного акта - Конвенции о создании СТС от 15 декабря 1950 г. Согласно данной Конвенции целью создания организации является обеспечение возможно более высокого уровня согласованности и единообразия таможенных систем государств-членов.9 Через деятельность
7 См.: ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ // Рос. газ. 2003. 3 июня. № 106 (3220).
8 См.: Кухаренко, В.Б. Управление модернизацией таможенной службы. М.: РИО РТА, 1998. С. 94.
9 Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества от 15.12.1950 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991 г. 18 сент. № 38. Ст. 1096.
по достижению данной цели осуществляется миссия ВТО - содействие инструментами таможенного дела эффективному развитию мировой торговли. Высокий уровень согласованности и единообразия таможенных систем государств-членов организации в рамках ВТО можно обеспечить путем сближения таможенных систем государств-членов на основе сближения правового регулирования таможенного дела в этих государствах. Таким образом, сближение таможенных систем осуществляется через сближение права в области таможенного дела.
Сближение права в сфере таможенного дела - это один из способов достижения цели ВТО: сближение таможенных систем государств-участников организации. Другими словами, сближение права в области таможенного дела можно обозначить как одну из задач деятельности ВТО, решение которой необходимо для достижения цели и миссии организации. Именно посредством сближения правовых систем в области таможенного дела можно продвигаться к определенному уровню согласованности и единообразия таможенных систем различных государств.
Деятельность по сближению права в области таможенного дела предполагает наличие у ВТО правотворческих полномочий. В соответствии со ст. III Учредительной конвенции ВТО к функциям организации, в частности, относятся: подготовка проектов таможенных конвенций и поправок к конвенциям, а также вынесение рекомендаций относительно их принятия заинтересованными государствами; разработка рекомендаций, обеспечивающих единообразное толкование и применение конвенций, заключенных в результате деятельности организации, а также осуществление в этих целях функций, которые могут быть прямо предписаны этими конвенциями в соответствии с их положениями.10 Таким образом, учредительная конвенция ВТО предусматривает обязанность организации осуществлять деятельность по разработке международных таможенно-правовых норм. Учитывая цель создания организации, данные правовые нормы должны быть направлены на сближение правового регулирования в области таможенного дела в государствах-членах организации.
Деятельность по сближению права необходима в различных областях человеческой жизни, но особенно она важна в области таможенного дела, поскольку оказывает непосредственное воздействие на развитие торговых и других экономических связей государств, а уровень развития экономики, в свою очередь, затрагивает интересы всех и каждого человека в отдельности.
10 Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества от 15.12.1950 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991 г. 18 сент. № 38. Ст. 1096.
Сближение права в таможенной сфере представляет собой важнейшее направление сближения национальных правовых систем в целом. Вопрос о важности международных таможенных отношений для отдельных государств и всего мирового сообщества в целом не требует особых доказательств. Об этом свидетельствует и деятельность Всемирной торговой организации, и других организаций, согласование государственных мер по регулированию таможенных тарифов и нетарифных мер в международной торговле. Государства-члены этих организаций обязались строить свои внешнеэкономические отношения по принципу наибольшего благоприятствования в таможенном обложении, отмены протекционизма в тарифной политике, запрета предоставления новых таможенных льгот и преференций, решения спорных таможенных вопросов на основе взаимных консультаций11, что требует координации ими правовых вопросов, сближения права в этой сфере.
Деятельность по сближению права в области таможенного дела оказывает определяющее воздействие на эффективность функционирования комплекса таможенных международно-правовых отношений в целом. От согласованности таможенных международно-правовых норм с таможенными национально-правовыми нормами напрямую зависит действенность, эффективность всей системы международных таможенных отношений и, как следствие, уровень развития мировой торговли. На согласованность международных и национальных правовых норм в сфере таможенного дела, в свою очередь, влияет точность и конкретность предписаний таможенных международно-правовых норм. Чем более точно сформулированы применяемые таможенные международно-правовые нормы, тем больше практическая вероятность существования таких национальных таможенно-правовых отношений, которые полностью согласуются с международными таможен-но-правовыми отношениями, и тем самым исключаются коллизии при осуществлении соответствующим государством своих суверенных прав в сфере таможенного дела. Вследствие этого большое практическое значение приобретает проблема сближения права в области таможенного дела.12
Деятельность ВТО по сближению права в области таможенного дела на основе разработки единых норм и норм-стандартов имеет определенные преимущества перед способами создания таких норм другими организациями или же путем созыва международных конференций. Это объясняется тем, что ВТО лучше ориентирована в вопросах необходимости выработки необходимых правовых норм, направленных на сближение права в области таможенного дела. Постоянное изучение ситуации в сфере, относящейся
11 См. подробнее: Борисов, К.Г. Международное таможенное право: учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1997. 224 с.
12 См.: Мкртумян, С.И. Правовое обеспечение таможенного сотрудничества стран-членов СЭВ: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Киев, 1983. 22 с.
к компетенции организации, консультации между государствами-членами организации (составляющих практически мировое представительство и контролирующих до 99 % мировой торговли13) позволяют глубоко изучить наиболее проблемные вопросы, выявить потребности и совпадение интересов различных государств, согласовать их позиции и осуществить в подходящее время правильный выбор предмета и границ сближения права в области таможенного дела.
Кроме того, ВТО имеет в своем распоряжении специальные органы, которые непосредственно изучают необходимость регламентации тех или иных таможенных отношений, проведения работ по сближению права в той или иной сфере международных таможенных отношений.
Особенностью организационной структуры ВТО является то, что эта организация создает специальные подразделения по реализации и обеспечению действия принятых под эгидой ВТО международных таможенных конвенций, направленных на сближение правового регулирования в области таможенного дела. Так, например, ВТО имеет в своем составе Комитет по гармонизированной системе, предусмотренной Конвенцией по Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, Комитет по таможенной оценке, предусмотренной Соглашением о применении статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). ВТО образует и другие комитеты, создание которых будет необходимо для осуществления целей конвенций, принятых в рамках ВТО, или иных целей, подпадающих под компетенцию ВТО.
Наличие необходимого аппарата, квалифицированного административно-технического персонала (Генеральный секретариат организации) дает ВТО возможность проводить достаточно трудоемкую подготовительную работу по разработке текстов международных таможенных конвенций как источников единых норм и норм-стандартов, а также по контролю за соблюдением данных норм государствами-участниками и внесением своевременных изменений и дополнений в их источники.
ВТО осуществляет свою деятельность по сближению права в области таможенного дела на универсальном уровне. Это имеет большое значение для развития процессов правовой интеграции стран в целом, поскольку ВТО определяются наиболее общие ориентиры, даются стратегические направления для регионального сближения права в области таможенного дела в рамках тех или иных экономических интеграционных объединений (например, ЕврАзЭС).
13 Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли // Всемирная таможенная организация. Брюссель, 2005. С. 6.; Колесников П.Ю. Анализ концепции развития таможенных администраций на основе рамочных стандартов Всемирной таможенной организации // Исследование проблем таможенного дела: сб. науч. труд. адъюнктов и соискателей РТА. М.: РИО РТА, 2006. С. 49.
Таким образом, деятельность ВТО по сближению права в области таможенного дела является важнейшим средством реализации основной цели организации, зафиксированной в ее учредительном акте, приоритетным направлением ее работы и развивается в русле основных современных тенденций развития права - интернационализации права и правовой интеграции в условиях глобализации во всех сферах человеческой жизнедеятельности.
Сближение права в области таможенного дела в рамках ВТО на основе выработки единых норм и норм-стандартов способствует динамичному развитию мировой торговли в целом и совершенствованию таможенного дела в государствах-участниках ВТО.
Деятельность ВТО по сближению права в области таможенного дела чрезвычайно важна для России как члена этой организации и ее координатора по Европейскому региону. Россия принимает активное участие в данном направлении деятельности ВТО и на сегодняшний день присоединилась к четырем международным таможенным конвенциям, разработанным ВТО и направленным на сближение права в области таможенного дела: Конвенции о временном ввозе от 26 июня 1990 г., Конвенции о Карнете АТА для временного ввоза товаров от 6 декабря 1961 г., Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г. и Международной конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров от 14 июня 1983 г.
За время существования ВТО было принято более 20 конвенций, которыми руководствуются в своей деятельности таможенные службы различных государств. В настоящее время ВТО является депозитарием 16 международных таможенных конвенций.
Принятие конвенций в рамках ВТО не распространяет автоматически их правовой режим на государства-члены организации. Разрабатывая свои конвенции, ВТО осуществляет деятельность по сближению права в области таможенного дела на основе выработки единых норм и норм-стандартов. Для того чтобы эти нормы международных таможенных конвенций стали обязательными для стран-членов ВТО, необходимо выражение согласия каждого государства на обязательность международно-правового акта, в котором зафиксированы соответствующие международные таможенные нормы. Порядок и формы выражения такого согласия могут быть различными, в зависимости от национальных законодательств о международных договорах государств-членов ВТО.
Международные таможенные конвенции являются наиболее эффективным инструментом ВТО в деятельности по сближению права в области таможенного дела.
Нельзя не отметить, что на сегодняшний день Россия пока не участвует в таком важном таможенном международно-правовом соглашении как Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г., в новой редакции 1999 г. (Киотская конвенция). Неоценимую роль в деле сближения права в области таможенного дела призвана сыграть именно эта международная конвенция, которая может претендовать на роль универсального международно-правового договора в таможенной сфере, поскольку содержит несколько десятков приложений, каждое из которых подробно регламентирует таможенные процедуры.
ВТО приняла пересмотренную Киотскую конвенцию в июне 1999 г. как образец для более эффективной и продуктивной работы таможенных служб различных государств в XXI веке. Присоединение России к вышеуказанной конвенции сделает работу таможенных органов более прозрачной и предсказуемой для участников внешнеэкономической деятельности во всех сферах международной торговли.
Кроме того, на пути России к вступлению во Всемирную торговую организацию до сих пор лежит таможенное законодательство, которое необходимо приблизить к мировым международно-правовым стандартам, вырабатываемым Всемирной таможенной организацией. Согласно Рабочей программе Всемирной торговой организации одним из важнейших направлений данной организации в сфере содействия развитию торговли является принятие в качестве части правовой системы этой организации норм-стандартов и рекомендаций, которые могут быть созданы на основе Киотской конвенции.14
14 Дюмулен, И.И. Международная торговля. Тарифное и нетарифное регулирование: учеб. издание. М.: ВАВТ, 2004. С. 410.
