CC BY
61
Иващенко М.В.
Таможенное администрирование и необходимость формирования новых
подходов к его организации
Государство в целях формирования модели правового воздействия на развитие внешнеторговой деятельности, позволяющей сбалансировать публичные и частные интересы различных участников таможенных правоотношений, организует деятельность по таможенному администрированию.
Приступая к анализу и обобщению его опыта, следует иметь в виду, что при организации администрирования перед таможенной службой стоит задача, «объединяющая две трудносовместимые стороны». С одной стороны, основной функцией таможенной службы выступает создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу, с другой - таможенные органы - система, обеспечивающая взимание таможенных платежей, контролирующая правильность исчисления и своевременность уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов, принимающая меры по их принудительному взысканию. То есть в таможенном администрировании как виде управленческой деятельности изначально присутствует проблема разграничения фискальных, контрольно-надзорных и правоохранительных функций.
А.Б. Новиков указывает, что таможенное администрирование как процедура реализации методов административно-правового воздействия может осуществляться в позитивной или негативной формах деятельности, эксплуатирующих, соответственно, коммуникативно-позитивные и коммуникативно-негативные методы. Разграничение указанных методов определяется характером коммуникации государственных органов и субъектов, испытывающих государственное воздействие. В соответствии с заданной моделью развития нашего общества государственное принуждение в системе правового регулирования должно противопоставляться не убеждению и стимулированию, а государственно-общественному взаимодействию, или государственно-частному партнерству в его широком понимании [1,с. 174-175].
На практике же в таможенном администрировании долгое время преобладала установка на «жесткое» управление, что противоречило заданной модели развития нашего общества в целом и внешней торговли в частности. Так, в период начала становления таможенной службы в 1991-1995 гг. преобладание коммуникативно-негативных методов принуждения при реализации фискальной и правоохранительной функций таможенных органов было вызвано условиями кризисного развития экономики страны.
В 1995-1997 гг., исходя из необходимости эффективного пресечения таможенными органами контрабанды, утечки капиталов и таможенных правонарушений, усиление фискальной функции таможенной службы, повышение роли и значения ее правоохранительных функции также во многом были связаны с реализацией коммуникативно-негативных методов принуждения.
Способом преодоления сохраняющихся в международной торговле элементов особого режима, установленного ранее для стран с нерыночной экономикой, и стимулом в проведении реформы экономической и правовой системы стал вопрос о присоединении России к ВТО. В 1992 г. страна унаследовала от СССР статус наблюдателя в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ), начался процесс присоединения к нему. В связи с созданием с 1995 г. ВТО заявление России было переоформлено в просьбу о вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО).
На совершенствование механизма управления в области таможенного дела в рамках требуемой модели его развития была направлена Федеральная целевая программа развития таможенной службы на 1996-1997 гг. и на период до 2000 г. В определяемых ФЦП направлениях реализации фискальной функции таможенной службы присутствовали большие разграничения позитивной и негативной форм деятельности. Однако, несмотря на это, доминирующее положение в таможенном администрировании по-прежнему занимали правоотношения власти - принуждения, поскольку ФЦП реализовывалась в условиях экономического кризиса, сложной социально-политической ситуации в стране.
Нацеленность таможенной политики на первоочередное обеспечение фискальных интересов государства и «жесткое» таможенное администрирование привели к ситуации, когда большинство субъектов ВЭД, ощутив тяжесть непосильного налогово-пошлинного бремени в области таможенного дела, начали искать различные схемы облегчения налоговых нагрузок и ухода от таможенных платежей. Внешняя торговля стала криминализироваться, в государственно-правовую среду глубоко проникали злоупотребление властью, коррупция, что влекло за собой огромные потери для федерального бюджета. «...При сегодняшнем уровне таможенного администрирования, - отмечалось в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ 8 июля 2000 г., - система в большой степени защищает и поощряет только коррупцию. необходимо освобождение
предпринимателей от административного гнета ... надо кардинально упростить таможенную систему» [2].
План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. подтвердил курс на интеграцию в мировую экономику. Таможенно-тарифная политика России стала осуществляться применительно к ее переговорной позиции о вступлении в ВТО, а таможенная реформа переориентироваться на «.нахождение эффективного соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов за счет. снижения и максимальной унификации таможенных пошлин, укрепления. таможенного администрирования».
Таким образом, признаки обеспечения позитивной коммуникации в таможенном администрировании, связанные с противопоставлением государственного принуждения в системе правового регулирования государственно-общественного взаимодействия, стали проявляться в деятельности таможенных органов Российской Федерации не ранее 2001-2003 гг. Практика длительного использования таможенной службы как фискального органа показала, что дальнейшее улучшение ее работы невозможно без серьезного анализа и инвентаризации действующих технологий таможенного оформления и таможенного контроля, совершенствования таможенного администрирования на основе разграничения методов административно-правового воздействия.
Следует иметь в виду, что к указанному времени в мире значительно возрос уровень требований к качеству работы таможенной службы, которое непосредственно было связано с упрощением и автоматизацией таможенных процедур, полным сбором таможенных платежей, предотвращением импорта опасной и некачественной продукции, контролем за ввозом и вывозом опасных отходов, сокращением уровня контрабанды, повышением степени соблюдения таможенного законодательства и эффективности борьбы с преступлениями в сфере таможенного дела и нарушениями таможенных правил. Следуя заявленным курсом, таможенная служба должна была повышать эффективность своей работы, осваивая новые методы регулирования внешнеторговой деятельности и беря на вооружение передовые технологии таможенного дела.
Результаты развития страны за 2002-2004 гг. показали, что экономика России продолжала оставаться относительно закрытой и изолированной в силу «неэффективного таможенного и избыточного валютного регулирования .несоответствия российских стандартов международным». В связи с этим в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2003-2005 годы была выделена задача «упрощения таможенного администрирования» за счет «.гармонизации российских стандартов и процедур регулирования с международными, транспарентного и недискриминационного при-менения внешнеэкономического законодательства.».
Коренное изменение содержания таможенного администрирования было невозможно без принятия новой редакции Таможенного кодекса, который в 1993 г. разрабатывался в условиях либерализации внешней торговли, но до принятия Конституции РФ, ГК РФ, НК РФ и КоАП РФ не был приспособлен к стандартам ВТО. С введением в действие с 1 января 2004 г. нового ТК РФ таможенная служба перешла на работу по мировым стандартам и правилам, основанным на системе анализа и управления рисками при максимальном использовании современных таможенных и информационных технологий. Теперь на первый план выдвинулась не фискальная (не снятая при этом с таможенной службы) задача по обеспечению наполнения дохода бюджета, а задача содействия развитию внешней торговли. Таможенный кодекс РФ 2004 г. содержал значительное количество нововведений по ускорению и упрощению таможенных процедур и в этой части обеспечивал изменение и развитие системы таможенного администрирования. В то же время, например, оставляя практически без изменений порядок определения таможенной стоимости, ТК РФ 2004 г. все же имел явно фискальную направленность. При таких условиях государственное принуждение в системе правового регулирования в области таможенного дела могло быть противопоставлено только убеждению и стимулированию. Для обеспечения его противопоставления государственно-общественному взаимодействию или государственно-частному партнерству требовались дополнительные преобразования, начало реализации которых обеспечили мероприятия административной реформы.
Так, Указом Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было положено начало созданию четырехуровневой системы таможенного администрирования. Данная система, объединенная в единую информационную сеть, обеспечила условия для внедрения системы управления рисками - одной из составляющих в работе по приведению процедур таможенного контроля в соответствие критериям качества таможенного администрирования, предусмотренным стандартами ВТО.
Реформирование системы таможенных органов было продолжено в рамках иных решений по административной реформе, принятых в 2003-2005 гг. В результате их выполнения созданы новая система и структура таможенных органов, оптимизированы их функции, введена типология функций, стали разрабатываться и внедряться административные регламенты, стандарты государственных услуг, принципы и процедуры управления по результатам. Однако по ряду направлений административной
реформы работы не были начаты. Для повышения эффективности государственного управления в новых условиях разработана Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
Оптимизация функций таможенных органов потребовала отказа от избыточного таможенного администрирования и комплексных мер по его совершенствованию на основе модернизации информационной системы ФТС России, технического переоснащения таможенных органов, создания современной таможенной инфраструктуры.
В рамках выбранных ориентиров развития таможенных органов в практике таможенного администрирования продолжалось активно осваиваться использование возможностей таможенных режимов [3], развивались такие его перспективные направления, как СУР, электронное декларирование, международная перевозка грузов с применением книжки МДП. Способы решения ряда задач административной реформы в области таможенного дела аккумулировала концепция «сервисной таможни» [4].
Стратегическая цель развития Федеральной таможенной службы - развитие до уровня, достаточного для надежного обеспечения экономического развития России в таможенной сфере, качественного таможенного регулирования в интересах создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, полного поступления доходов в федеральный бюджет, потребной защиты отечественных товаропроизводителей, объектов интеллектуальной собственности, максимального содействия внешней торговле, эффективной борьбы с административными правонарушениями и преступлениями.
В сфере таможенного регулирования предполагается выполнить комплекс мероприятий, направленных на совершенствование порядка и правил, при соблюдении которых юридические и физические лица будут реализовывать право на перемещение товаров и транспортных средств через границу Российской Федерации в условиях, отвечающих современным реалиям. Развитие инфраструктуры напрямую связано с реализацией Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации.
Первый этап Стратегии развития Федеральной таможенной службы (2010-2012) нацелен на создание институциональных основ и технологических условий системного перевода таможенной службы на качественно новый уровень развития. Предусматриваются создание таможенно-логистической инфраструктуры, оптимизация функций таможенных органов, меры по наращиванию транзитного потенциала России, в том числе посредством упрощения таможенных процедур по оформлению транзитных грузов. Будут учтены вопросы формирования и последующего развития Таможенного союза ЕврАзЭС. Упор будет сделан на подготовку и переподготовку кадров, развитие социальной сферы с учетом перевода таможенного оформления в приграничные субъекты РФ, развития в них сети транспортно-логистических терминалов.
Второй этап (2013-2020) Стратегии развития предполагает дальнейшее повышение эффективности деятельности таможенной службы по всем направлениям. Будет продолжено развитие институциональной структуры и таможенно-логистической инфраструктуры.
Стратегия не меняет планов вступления России в ВТО, однако и в данном направлении формирования новых подходов к организации таможенного администрирования в настоящее время имеются свои особенности.
Так, по состоянию на май 2009 г. в ВТО входило 153 государства [5], на их долю приходится 96 % мировой торговли. Россия не может не учитывать этого, и летом 2010 г. переговоры о вступлении нашей страны в ВТО в очередной раз были активизированы. В то же время из-за задержки переговоров по ВТО в силу ряда причин Россия в большей степени осуществляет процесс рецепции российским правом норм соглашений ВТО. Указанная работа по внесению изменений в действующее таможенное законодательство и принятию новых нормативных актов происходит в условиях отсутствия официальных переводов соглашений ВТО на русский язык, осуществляется «насколько это позволяют особенности русского языка и правила юридической техники». Кроме того, в рамках развития процесса, связанного с возможным совместным вступлением России, Беларуси и Казахстана в ВТО, рецепция российским правом норм соглашений ВТО стала претерпевать изменения на основе установления особенностей таможенного регулирования в Российской Федерации в соответствии с положениями таможенного законодательства Таможенного союза.
Также необходимо иметь в виду, что в целях гармонизации и унификации своего законодательства с нормами международного права и общепринятой международной торговой практикой Россия участвует в международном сотрудничестве в сфере таможенного дела. В этой области существует ряд международных конвенций, к которым она присоединилась. В то же время, развивая отношения с ГАТТ/ВТО и рецепиируя правовые нормы Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, а также базовых соглашений ВТО в силу заторможенности переговоров, ни к
Киотской конвенции, ни к одному из соглашений ВТО Россия официально пока не присоединилась. Понимая, что высокое качество правовой культуры таможенного администрирования может быть достигнуто только посредством соединения лучшей практики деятельности таможенных органов с положительным опытом мировой торговли, закрепленным в Киотской конвенции, Россия, безусловно, будет вынуждена решать этот вопрос. Ускорению решения этого вопроса способствует вступление в силу ТК ТС, основанного на ее положениях, активная позиция государств-участников Таможенного союза ЕврАзЭС по вопросу присоединения к Конвенции.
Гармоничным продолжением и развитием норм Киотской конвенции являются принятые 23 ию-ня 2005 г. Всемирной таможенной организацией Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, устанавливающие стандарты взаимодействия таможенных администраций и стандарты взаимодействия таможни и торговли. Россия, являясь членом Всемирной таможенной организации с 1992 г., приняла на себя международные обязательства по реализации данных стандартов. Их внедрение способствует решению таких задач в рамках таможенного администрирования, как: автоматизация информационных таможенных технологий; внедрение системы электронного декларирования; использование средств радиационного обнаружения в досмотровом оборудовании; осуществление сотрудничества и обмена информацией по вопросам безопасности цепей поставок. Государственная стратегия реализации указанных задач закреплена в Концепции развития таможенных органов, утвержденной Правительством РФ 14.12.2005 № 2225-р.
Россия формально остается участницей или активно выступает за развитие таможенной интеграции в рамках СНГ, создаваемого Союзного государства с Беларусью, ЕврАзЭС и созданного на его основе трехстороннего Таможенного союза.
Основой процесса таможенного сотрудничества государств - бывших союзных республик в составе Союза ССР - являются Соглашение о создании СНГ и Устав СНГ, предусматривающие наряду с иными сферами сотрудничества и интеграции создание зоны свободной торговли между участниками СНГ и образование Таможенного союза. Положения данных актов получили развитие в многочисленных документах, имеющих непосредственное отношение к созданию Таможенного союза в рамках СНГ, но остающихся в большинстве своем фактически нереализованными.
Важным направлением планов России по созданию Таможенного союза с соседними государствами является развитие таможенной интеграции с Республикой Беларусь на основе двухстороннего Соглашения о Таможенном союзе от 06.01.1995. За годы строительства данного Таможенного союза было принято множество различных договоров, соглашений и протоколов. Однако из-за спешки, с которой эти документы готовились, в практике российско-белорусской интеграции (в том числе и в таможенной сфере) часто возникают трудности, вплоть до того, что партнеры игнорируют требования подписанных ими же документов [6]. В частности, из-за нарушения единых ставок таможенных пошлин на внутренней границе двух государств был восстановлен таможенный контроль.
Одним из наиболее динамично развивающихся межгосударственных объединений на постсоветском пространстве является ЕврАзЭС. В соответствии с Договором об учреждении ЕврАзЭС данная международная организация создана для эффективного продвижения процесса формирования договаривающимися сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства. Страны ЕврАзЭС присоединяются к ВТО. Так, Кыргызстан стал членом ВТО еще в 1998 г., Россия, Казахстан и Беларусь находятся на завершающем этапе переговоров. Остальные страны представили национальные меморандумы о внешнеторговом режиме и приступили к переговорному процессу [7, с. 91-103].
С началом функционирования Таможенного союза товары, выпущенные в свободное обращение на территории одной из его стран, автоматически получают статус находящихся в свободном обращении на всей его территории. При этом будут применяться единый таможенный тариф и меры регулирования внешней торговли. Территории стран станут единой таможенной территорией.
Таможенные органы Таможенного союза фактически приступили к организации таможенного администрирования в рамках единых отношений. Ключевой проблемой, замедляющей этот процесс, является задача синхронизации сроков по вступлению в силу международно-правовых актов ЕврАзЭС. Кроме того, процедура создания единого таможенного законодательства Таможенного союза не должна ограничиваться созданием только процедурных таможенных документов. В частности, присутствует необходимость унификации норм административного, информационного законодательств государств-участников Таможенного союза. Также в рамках ЕврАзЭС отсутствует механизм защиты интересов хозяйствующих субъектов в случае нарушения их прав, международных договоров, заключенных в рамках Союза, и решений, принятых его органами.
Таковы логика и этапы институционального развития таможенного администрирования в рамках системного развития Таможенной службы и в условиях происходящих экономических преобразований в нашей стране. Они позволяют сделать вывод о том, что необходимость формирования новой модели
таможенного администрирования является актуальной для административно-правового регулирования в сфере таможенного дела.
Литература
1. Новиков А.Б. Административный процесс и механизм таможенного регулирования Российской Федерации: Монография. СПб., 2008.
2. Какую Россию мы строим: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ 8 июля 2000 г. (г. Москва) // Российская газета. 2000. 11 июля.
3. Шестакова М.П. О таможенных режимах // Право и экономика. 2006. № 9-10.
4. Новиков А.Б. Концепция «сервисной таможни» в системе административной реформы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 10.
5. Лютов Н.Л. Всемирная торговая организация: перспективы участия в установлении международных трудовых стандартов // Трудовое право. 2009. № 7.
6. Шахмаметьев А.А. Международно-правовые источники в системе правового регулирования таможенно-тарифных отношений // Гражданское право. 2007. № 2.
7. Каширкина А.А. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 2.
