CC BY
48САНКЦИИ В ОТНОШЕНИИ РОССИЙСКОЙ АЛЮМИНИЕВОЙ ОТРАСЛИ
Павел ПАВЛОВ
Старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: pavlov@ranepa.ru
В статье проанализированы экономические ограничения, касающиеся применения режима санкций со стороны США в отношении российской алюминиевой отрасли. Пробная попытка введения полномасштабных санкций применительно к UC Rusal усугубила дефицит предложения алюминия на мировом рынке и вызвала существенный рост мировых цен на металл. В числе ключевых экономических ограничений в рамках режима санкций в отношении российской алюминиевой отрасли на ближайшую перспективу следует выделить дефицит предложения металла на мировом рынке, а также зависимость реального сектора США от импорта первичного алюминия.
Все это целесообразно принимать во внимание при обсуждении разрабатываемых в настоящее время мер по увеличению внутрироссийского спроса на алюминий, обеспечивая учет баланса отраслевых и общенациональных выгод и издержек.
Ключевые слова: санкции, алюминиевая отрасль, мировые цены на алюминий, структура экспорта, меры государственной поддержки.
6 апреля 2018 г. Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США после консультаций с Государственным департаментом внесло в санкционные списки 7 крупных российских бизнесменов и 12 контролируемых ими компаний, включая О. Дерипаску и связанные с ним компании «Ру-
сал», «Базовый элемент», En+ Group, «Евро-сибэнерго», «Б-Финанс», «Кубань», «Русские машины» и «Группа ГАЗ»1.
В результате этой меры цены на алюминий на мировом рынке в период с 6 по 19 апреля 2018 г выросли почти на треть2. (См. рис. 1.)
Рис. 1. Динамика цен на мировом рынке алюминия в 2018 г., долл./т
2700 2600
1800
« » »
^ ^
о - S
sssssssssss
Источник: LME.
1 Данному событию предшествовало опубликование в конце января 2018 г. списка высших российских государственных чиновников и бизнесменов в рамках подготовки доклада Конгрессу США. См.: Report to Congress Pursuant to Section 241 of the Countering America's Adversaries Through Sanctions Act of 2017 Regarding Senior Political Figures and Oligarchs in the Russian Federation and Russian Parastatal Entities. January 29, 2018: [Электронный ресурс] — URL: https://www.clearytradewatch.com/wp-content/ uploads/sites/410/2018/01/US-Treasury-CAATSA-241-Report-Unclassified-January-29-2018.pdf
2 С 1967 долл./т (6 апреля 2018 г.) до 2602.5 долл./т (19 апреля 2018 г.).
Первоначально введение в апреле 2018 г. санкций в отношении «Русала» вызвало падение объемов экспорта из РФ алюминия и алюминиевой продукции - как к предыдущему месяцу, так и к соответствующему месяцу 2017 г. (См. рис. 2.) Однако уже в мае 2018 г. наблюдался компенсационный рост объемов экспорта металла до уровня 455.6 тыс. т, что было связано со смягчением позиции Минфина США по срокам прекращения бизнес-операций с «Русалом» и с возобновлением закупок алюминия швейцарским трейдером Glencore (сроки отмены или прекращения сделок со структурами «Русала» были перенесены с 5 июня 2018 г. на 23 октября 2018 г.)3. И если за первые пять месяцев 2017 г. из России было
Таблица 1
Структура экспорта российского алюминия в 2017 г.
№ п/п Страна Объем поставки, тыс. т Доля в общем объеме экспорта, в % Доля в общем объеме экспорта накопленным итогом, в %
1 США 1038,0 29,2 29,2
2 Турция 522,4 14,7 43,9
3 Япония 512,2 14,4 58,3
4 Нидерланды 237,7 6,7 65,0
5 Республика Корея 200,2 5,6 70,6
6 Польша 145,2 4,1 74,7
7 Греция 88,0 2,5 77,2
8 Беларусь 86,4 2,4 79,6
9 Тайвань(Китай) 71,1 2,0 81,6
10 Германия 58,3 1,6 83,3
11 Италия 55,5 1,6 84,8
12 Мексика 45,6 1,3 86,1
13 Казахстан 40,0 1,1 87,2
14 Армения 32,7 0,9 88,2
15 Израиль 31,2 0,9 89,0
16 Джерси 26,3 0,7 89,8
17 Индонезия 25,8 0,7 90,5
18 Норвегия 25,7 0,7 91,2
19 Таиланд 23,3 0,7 91,9
20 Украина 22,5 0,6 92,5
Прочие страны 266,1 7,5 100,0
Итого 3554,3 100,0 100,0
Источник: ФТС.
3 См.: С!епсоге возобновит закупки алюминия «Русала»: [Электронный ресурс] — Ш1_: http://www.interfax.ru/business/610151
36 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ • ТОМ 25 • № 9 • СЕНТЯБРЬ—ОКТЯБРЬ 2018
Рис. 2. Объемы экспорта алюминия из России в 2017 и 2018 гг., тыс. т
500 400 300 200 100
Май
Январь Февраль Март Апрель Май ■ 2017 г. □ 2018 г.
Источник: ФТС.
вывезено 1268 тыс. т металла4, то за аналогичный период 2018 г., по данным ФТС, - уже 1505 тыс. т (+18,7%).
В результате цены на алюминий стабилизировались и к концу первого полугодия вернулись на уровень начала 2018 г. - таким образом, краткосрочный дефицит алюминия на мировом рынке, вызванный введением санкций, был ликвидирован.
Тем не менее, вследствие введения санкций, а также из-за установления США 10%-ных пошлин на импорт алюминия с 23 марта 2018 г.5, произошли достаточно сущест-
венные изменения в структуре экспорта российского алюминия по странам поставки. В 2017 г. основными странами - импортерами российского алюминия являлись США, Турция, Япония, Нидерланды и Корея. (См. табл. 1.) Однако в апреле-мае 2018 г. объем экспорта металла из РФ в США сократился на 2/3 по сравнению с уровнем 2017 г. Существенный поток поставок алюминия был переориентирован на Швейцарию и Китай - объемы вывоза металла в эти страны были увеличены в 38,5 и 12 раз соответственно. (См. табл. 2.)
Таблица 2
Структура экспорта российского алюминия в апреле-мае 2017 и 2018 гг.
Объем Объем Доля в общем Доля в общем Поставка в
.. поставки поставки объеме объеме экспорта в _
№ _ „Г.. апреле-мае 2018 г.
, Страна в апреле- в апреле- экспорта апреле-мае 2018 г. „.
п/п ^ ^ в% к поставке в
мае 2017 г., мае2018г., вапреле-мае накопленным
о/ г>/ апреле-мае 2017 г.
тыс. т тыс. т 2018 г., в % итогом, в %
1 Нидерланды 26,1 108,7 16,9 16,9 4,2
2 Япония 61,2 96,2 15,0 31,8 1,6
3 Турция 82,4 83,6 13,0 44,8 1,0
4 Швейцария 1,8 68,1 10,6 55,4 38,5
5 США 147,9 47,3 7,4 62,8 0,3
6 Республика Корея 29,7 40,6 6,3 69,1 1,4
7 Польша 21,1 20,7 3,2 72,3 1,0
8 Италия 5,5 16,6 2,6 74,9 3,0
9 Китай 1,3 15,2 2,4 77,2 12,0
10 Беларусь 15,4 14,8 2,3 79,5 1,0
11 Германия 8,0 13,9 2,2 81,7 1,7
12 Израиль 2,8 11,2 1,7 83,4 4,0
13 Греция 13,9 10,8 1,7 85,1 0,8
14 Казахстан 7,9 8,7 1,4 86,5 1,1
15 Тайвань(Китай) 11,9 8,3 1,3 87,8 0,7
16 Норвегия 1,7 8,1 1,3 89,0 4,9
17 Украина 3,8 7,6 1,2 90,2 2,0
18 Испания 1,4 6,0 0,9 91,1 4,4
19 Хорватия 1,5 6,0 0,9 92,1 3,9
20 Швеция 2,4 4,4 0,7 92,8 1,8
Прочие страны 55,4 46,6 7,2 100,0
Итого 503,1 643,3 100,0 100,0
Источник: ФТС.
4 Группа ТН ВЭД 76 «Алюминий и изделия из него».
5 Россия оценила ущерб от пошлин США на сталь и алюминий: [Электронный ресурс] — 11Р1_: https://www.vedomosti.ru/busi-ness/articles/2018/05/22/770306-rossiya-otsenila
Изменение маршрутизации поставок российского алюминия в начале 2018 г. было обусловлено, с одной стороны, ускорением исполнения контракта со швейцарским трейдером Glencore, а с другой — попыткой расширить присутствие «Русала» в Китае на фоне признаков начала торговой войны между Китаем и США.
В ответ на возрастающие риски ограничения доступа на основной для ис 1^а1 рынок (США) правительство РФ приступило к выработке комплекса мер по стимулированию внутреннего спроса на алюминий, включая утверждение «дорожной карты» развития отрасли до 2023 г., предполагающей увеличение потребления алюминия в России с 1 до 2,5 млн. т в год. В числе основных мер по стимулированию отрасли рассматриваются6:
• обновление Стратегии развития металлургической промышленности России до 2030 г., предполагающее добавление в нее 42 новых инвестпроектов, которые предусматривают увеличение переработки алюминия в стране на 363 100 т уже в 2018 г.7;
• создание госфонда алюминия, увеличение объемов его закупок в Росрезерв;
• увеличение ввозных пошлин на алюминиевую продукцию выше уровня связывания ВТО;
• стимулирование госзакупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ транспортных средств и оборудования, произведенных с использованием российских алюминиевых полуфабрикатов; запрет или ограничение доступа отдельной импортной алюминиевой продукции к госзакупкам; субсидии машино-
строительной отрасли при использовании российского алюминия;
• расширение сфер применения алюминия, в том числе за счет сокращения доли пластиковой упаковки в пищевой промышленности;
• формирование зон с преференциальными условиями, с особым налоговым и валютным режимом, которые планируется создать на островах Русский в Приморье и Октябрьский в Калининграде, резидентом которых может стать «Русал»8.
Тем не менее целесообразно оценить перспективы и ограничения, связанные с дальнейшим применением санкций в отношении «Ру-сала», — с учетом того, что предложенные меры могут в ряде случаев заметно влиять на баланс выгод и издержек для отдельных отраслей российской экономики, баланс общенациональных и отраслевых выгод и издержек.
Обсуждая санкции США и вероятные меры стимулирования российской алюминиевой отрасли, важно иметь в виду, что в 2017 г. мировой объем потребления алюминия вырос на 6% — до 64 млн. т, что привело к возникновению дефицита металла в 1 млн. т и к росту цен на него на 22,7%9. Сокращение в апреле 2018 г. объема экспортных поставок российского алюминия по сравнению с апрелем 2017 г. на 25% сопровождалось существенным дополнительным повышением цен на металл — почти на 33%.
В силу транснационального характера цепочки добавленной стоимости в алюминиевой отрасли и в смежных отраслях санкции, примененные к «Русалу», оказали негативное
6 Плюс алюминизация всей страны. «Русал» поддержат внутренним рынком: [Электронный ресурс] — URL: https:// www.kommersant.ru/doc/3687814; Правительство поддержит «Русал» стимулированием внутреннего спроса: [Электронный ресурс] — URL: http://www.interfax.ru/business/621150; Минпромторг нашел способ увеличить внутреннее потребление алюминия: [Электронный ресурс] — URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2018/07/19/775913-uvelichit-potreblenie-alyuminiya; UC Rusal может перерегистрироваться в российских офшорах: [Электронный ресурс] — URL: https:// www.vedomosti.ru/economics/articles/2018/06/01/771574-uc-rusal-mozhet-pereregistrirovatsya-v-rossiiskih-ofshorah
7 Что позволит компенсировать 1/3 выпадающих объемов экспорта российского алюминия на рынок США.
8 UC Rusal собралась в Россию: [Электронный ресурс] — URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2018/08/17/778473-rusal
9 РУСАЛ объявляет финансовые результаты 2017 года. Пресс-релиз. URL: .https://rusal.ru/upload/iblock/4fb/ 23.02.2017%20%D0%A0%D0%A3%D0%A1%D0%90%D0%9B_%D0%A4%D0%B8%D0%BD.%D1%80%D0%B5%D0%B7%D1%83% D0%BB%D1%8C%D1%82%D0%B0%D1%82%D1%8B%202017.pdf
38 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ • ТОМ 25 • № 9 • СЕНТЯБРЬ-ОКТЯБРЬ 2018
влияние как на потребителей первичного алюминия, в том числе в США (отрасли авиа- и автомобилестроения)10, так и на некоторых поставщиков сырья для его производства, включая крупнейший в Европе завод по производству глинозема, расположенный в Ирландии (Aughinish Alumina) и находящийся в собственности UC Rusal11. Введение санкций в отношении «Русала» в рамках сложившейся конъюнктуры мировых цен обусловило лоббистское давление на государственные структуры США как со стороны транснациональных компаний, включая Boeing, Rio Tinto, так и со стороны представителей официальных органов стран ЕС12.
Согласно позиции, опубликованной от имени Минфина США, ослабление санкций против «Русала» возможно в случае отказа О. Дерипаски от контроля над предприятием13. Однако еще до выхода бизнесмена из Совета директоров «Русала» и сокращения его доли в En+14 санкции США были смягчены посредством продления сроков совершения операций с компа-нией15, что может объясняться как достигнутыми договоренностями по поводу дальнейших
шагов крупнейшего акционера компании, так и лоббистским давлением на США в условиях высоких мировых цен на алюминий.
Таким образом, пробная попытка введения полномасштабных санкций в отношении ис ^а! усугубила дефицит предложения алюминия на мировом рынке и вызвала существенный рост цен на металл, что способствовало смягчению режима санкций применительно к российской металлургической компании со стороны США, В числе ключевых экономических ограничений для полномасштабного использования режима санкций в отношении российской алюминиевой отрасли на ближайшую перспективу следует отметить: дефицит предложения металла на мировом рынке (как следствие — низкую эластичность спроса на алюминий по цене) и зависимость реального сектора США от импорта первичного алюминия16.
Все эти обстоятельства следует принимать во внимание при обсуждении разрабатываемых в настоящее время мер по увеличению внутрироссийского спроса на алюминий, обеспечивая учет баланса отраслевых и общенациональных выгод и издержек. ■
10 В свою очередь, бенефициарами применения режима санкций стали крупные производители алюминия, включая американскую Alcoa Inc. До 12% объемов спроса США на первичный алюминий в 2017 г. покрывалось поставками из России, что указывает на определенный уровень зависимости обрабатывающей промышленности США — см.: How Rusal escaped the noose of U.S. sanctions: [Электронный ресурс] — URL: https://www.reuters.com/article/us-usa-sanctions-rusal-insight/how-rusal-es-caped-the-noose-of-u-s-sanctions-idUSKCN1IG3G6
11 Компании Дерипаски представят США план для отмены санкций к середине лета: [Электронный ресурс] — URL: https:// www.vedomosti.ru/business/articles/2018/05/31/771444-kompanii-deripaski-poprosili-minfin-ssha-otsrochit-sanktsii
12 How Rusal escaped the noose of U.S. sanctions: [Электронный ресурс] — URL: https://www.reuters.com/article/us-usa-sanc-tions-rusal-insight/how-rusal-escaped-the-noose-of-u-s-sanctions-idUSKCN1IG3G6
13 OFAC FAQs: Other Sanctions Programs: [Электронный ресурс] — URL: https://www.treasury.gov/resource-center/faqs/Sanc-tions/Pages/faq_other.aspx#576
14 En+ Group requests OFAC to extend General License No.13 beyond deadline of 7 May 2018: [Электронный ресурс] — URL: http:// www.enplus.ru/en/investors/regulatory-news-service-and-filings/2018/enplus-ofac-gl-extension.html
15 GENERAL LICENSE NO. 14. Authorizing Certain Activities Necessary to Maintenance or Wind Down of Operations or Existing Contracts with United Company RUSAL: [Электронный ресурс] — URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/ Documents/ukraine_gl14.pdf
16 Возможность продления санкций тем не менее может объясняться влиянием причин политического характера.
