CC BY
198
DOI: 10.17803/1729-5920.2022.186.5.053-062
Ю. А. Метелева*
Самовольные постройки: проблемы правоприменения
Аннотация. Статья посвящена такому правовому феномену, как самовольная постройка. В современной России большое распространение получило самовольное строительство зданий и сооружений. Несмотря на внешнюю легализацию таких построек, впоследствии многие их владельцы сталкиваются с проблемой признания таких строений самовольно построенными и вытекающей из этого угрозой сноса. В статье подробно анализируются критерии самовольной постройки, установленные в гражданском законодательстве, делается вывод о том, что данные критерии прошли проверку временем и практически не были подвергнуты изменениям, вносимым в законодательство о самовольных постройках. Более того, они были перенесены и в законопроект, посвященный реформированию раздела ГК РФ о вещных правах. Суды при рассмотрении дел о самовольных постройках идут навстречу добросовестным застройщикам, которые не знали и не должны были знать о том, что их строительство незаконно, так как принимали все необходимые меры для получения разрешения на строительство. Одной из мер, направленных на защиту добросовестных застройщиков, явилось положение закона о непризнании в качестве самовольной постройки строения, возведенного с нарушениями ограничений на использование земельного участка, если в момент его возведения застройщик не знал и не мог знать о действии таких ограничений. Это исключение касается строительства в зонах с ограниченными условиями использования территорий. Узнать о местоположении данных территорий ранее часто не представлялось возможным. Однако в настоящее время постройкам, возведенным в таких зонах, грозит снос. Споры на эту тему не являются единичными в судебной практике, дело доходит даже до Европейского Суда по правам человека. Автору представляется несправедливым сносить такие постройки без выплаты застройщику справедливой компенсации, так как государство зачастую само не создало условий для информирования населения о существовании таких зон в той или иной местности.
Ключевые слова: самовольная постройка; недвижимость; строительство зданий; земельный участок; критерии самовольной постройки; использование земельного участка не по целевому назначению; строительство без получения разрешения; нарушение градостроительных правил; легализация самовольной постройки; зоны с ограниченными условиями использования территорий. Для цитирования: Метелева Ю. А. Самовольные постройки: проблемы правоприменения // Lex russica. - 2022. - Т. 75. - № 5. - С. 53-62. - DOI: 10.17803/1729-5920.2022.186.5.053-062.
Unauthorized Buildings: Problems of Law Enforcement
Yulia A. Meteleva, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Private Law, Russian New
University; Advocate
ul. Radio, d. 22, Moscow, Russia, 105005
yu-magnolia@yandex.ru
Abstract. The paper is devoted to such a legal phenomenon as unauthorized construction. Unauthorized construction of buildings and structures has become widespread in modern Russia. Despite the external legalization of such buildings, many of their owners subsequently face the problem of recognizing such buildings as illegally built and the threat of demolition. The paper analyzes in detail the criteria of unauthorized construction
© Метелева Ю. А., 2022
* Метелева Юлия Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Российского нового университета, адвокат ул. Радио, д. 22, г. Москва, Россия, 105005 yu-magnolia@yandex.ru
established in civil legislation, concludes that these criteria have passed the test of time and have practically not been subjected to changes introduced into the legislation on unauthorized buildings. Moreover, they were also transferred to the draft law on reforming the Section of the Civil Code of the Russian Federation regulating property rights. The courts, when considering cases of unauthorized buildings, meet bona fide developers who did not know and should not have known that their construction was illegal, as they took all necessary measures to obtain a construction permit. One of the measures aimed at protecting bona fide developers was the provision of the law on the non-recognition as an unauthorized construction of a structure erected in violation of restrictions on the use of land, if at the time of its construction the developer did not know and could not know about the effect of such restrictions. This exception applies to construction in areas where the use of territories is limited. It was often not possible to find out about the location of these territories before. However, at present, buildings constructed in such zones are under threat of demolition. Disputes on this topic are not unique in judicial practice; they can also be brought to the European Court of Human Rights. It seems unfair to the author to demolish such buildings without paying the developer fair compensation, since the state itself often fails to provide conditions for informing the population about the existence of such zones in a particular area. Keywords: unauthorized construction; real estate; construction of buildings; land plot; criteria for unauthorized construction; use of land not for its intended purpose; construction without a permit; violation of town-planning rules; legalization of unauthorized construction; zones with limited conditions for the use of territories. Cite as: Meteleva YuA. Samovolnye postroyki: problemy pravoprimeneniya [Unauthorized Buildings: Problems of Law Enforcement]. Lex russica. 2022;75(5):53-62. DOI: 10.17803/1729-5920.2022.186.5.053-062. (In Russ., abstract in Eng.).
В законодательстве установлены правила введения в гражданский оборот вновь созданных зданий и сооружений. Последовательность действий такова: сначала разрабатывается проект объекта, затем следует получение разрешения на строительство, затем само строительство, ввод объекта в эксплуатацию, затем объект ставится на кадастровый учет в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) и регистрируется право собственности на него. В случае же самовольной постройки эта последовательность не выполняется, но каждый владелец такой постройки всегда стремится его узаконить. Признание права собственности на самовольную постройку через суд, которое предусмотрено в ст. 222 ГК РФ, является экстраординарным способом приобретения права собственности на объекты недвижимости и должно применяться в исключительных случаях. Вместе с тем споров о признании права собственности на самовольную постройку или об оспаривании решений государственных (муниципальных) органов о сносе самовольных построек довольно много в производстве как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.
Корни проблемы тянутся из 1990-х гг., когда в отсутствие эффективного государственного управления земельными ресурсами и их чет-
кого законодательного регулирования, на фоне всеобщей приватизации отдельные граждане и юридические лица стали возводить здания и сооружения на не принадлежащих им или принадлежащих, но по сомнительным основаниям земельных участках1. Многие самовольные постройки тогда были узаконены и их владельцы считали, что раз запись о праве собственности внесена в ЕГРН, то они защищены от притязаний кого бы то ни было, поскольку в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ установлено, что право частной собственности защищается законом. Но наступили другие времена и у государства возникли сомнения в правомерности внесения государственными регистраторами записи о праве собственности. Интересно, что такая же ситуация порой складывается и сейчас с современными самовольными постройками.
Правовая природа самовольной постройки изучалась исследователями. Так, В. А. Бетхер пришла к выводу о том, что, поскольку самовольная постройка имеет такие признаки недвижимости, как прочная связь с землей, пространственная индивидуальность и непотребляемость, следует относить данные объекты к группе недвижимых по природе вещей, а точнее — к рукотворной части недвижимости. Однако самовольная постройка представляет особую разновидность недвижимых вещей,
1 Например, в Москве земельные участки, на которых были воздвигнуты строения, впоследствии попавшие под снос в «ночь длинных ковшей», были предоставлены в аренду без права возведения капитальных строений.
созданных с нарушением закона, правовой режим которых имеет существенные отличия от иных объектов недвижимости. Самовольная постройка — это вещь, которая может стать объектом гражданских прав, если право собственности на нее будет признано в установленном законом порядке, либо не становится объектом гражданских прав в случае принятия решения о ее сносе2.
Понятие самовольной постройки дается в ст. 222 ГК РФ через перечисление ее признаков. Установлены четыре признака самовольной постройки, и для признания строения самовольно построенным достаточно хотя бы одного из них.
Возведение или создание постройки на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке
Обычно это постройка, возведенная на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Во-первых, может иметь место самозахват земель. В Российской Федерации ничьей земли нет. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Причем в публичной собственности могут находиться не только собственно земельные участки — сформированные, с установленными границами, поставленные на кадастровый учет и имеющие кадастровый номер, но и просто земля как природный ресурс, которая в соответствии со ст. 6 ЗК РФ является объектом земельных отношений. Многие такие земли не разграничены между уровнями государства (федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями), хотя правила такого разграничения установлены в ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса РФ»3. Некоторые из таких земель являются необоротоспособными, другие же вводятся государством в оборот постепенно, превращаясь (при соблюдении особой процедуры формирования и постановки на кадастровый учет) из земель в земельные участки.
Граждане и юридические лица захватывали участки из таких земель, огораживали их и начинали строиться, уверенные в том, что в будущем им удастся легализовать и землю, и постройки. Особенно много таких случаев было 1990-е и начале 2000-х гг.
Во-вторых, это может быть постройка на арендованном земельном участке. Дело в том, что в соответствии со ст. 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и вида разрешенного использования, а также с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил. Однако у арендаторов круг правомочий намного уже, чем у собственника, несмотря на положения ст. 41 ЗК РФ о том, что у них права такие же. Если земельный участок предоставлялся арендатору для строительства какого-либо объекта, то постройка может быть признана законной при соблюдении ряда условий. А если участок предоставлялся не для строительства, но арендатор на нем возвел объект капитального строительства, то это самовольная постройка.
Возведение постройки на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта
Земельный участок должен использоваться в соответствии с его целевым назначением (категорией) и видом разрешенного использования, установленным на основании территориального зонирования. Эти два параметра, согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, определяют правовой режим земель и указываются при постановке земельного участка на кадастровый учет в соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»4.
Всего законодательством предусмотрено 7 категорий земель (ст. 7 ЗК РФ). Виды и состав территориальных зон установлены в ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-де-
2 Бетхер В. А. Самовольное создание и (или) изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект) : монография. М. : Юстицинформ, 2017. С. 90.
3 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
4 СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.
LEX 1Р?Ж
ловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Внутри этих зон устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, которые, согласно ст. 37 ГрК РФ, делятся на три категории: основной, условно разрешенный и вспомогательный. Конкретный же перечень видов разрешенного использования земельных участков установлен Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/04125, и насчитывает более 100 видов разрешенного использования, сгруппированных в 13 разделов.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов уполномоченными государственными (муниципальными) органами по определенной процедуре. Самостоятельно менять вид разрешенного использования земельного участка собственник не может.
Поэтому, если земельный участок предназначен, например, для индивидуального жилищного строительства, а на нем построен многоквартирный дом или производственный объект, то такой объект будет квалифицироваться как самовольная постройка.
По одному из дел гражданину был предоставлен в собственность земельный участок с видом разрешенного использования «для строительства производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов». Однако через год после приобретения земельного участка муниципалитет поменял его вид разрешенного использования на «благоустройство и озеленение», что было отражено в градостроительном плане участка, врученном собственнику. С новым разрешенным использованием на участке запрещалось любое строительство. Тем не
менее гражданин без получения необходимых разрешений воздвиг объекты незавершенного строительства: два офисных здания и здание станции технического обслуживания. Департамент городского имущества обратился с иском о сносе самовольной постройки в связи с нарушением вида разрешенного использования участка, который судом был удовлетворен. Дело дошло до Верховного Суда РФ и было направлено им на новое рассмотрение в суд первой инстанции, который, однако, своего решения не изменил6.
Возведение или создание постройки без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений
В соответствии со ст. 51 ГрК РФ строительство должно осуществляться на основании разрешения, выдаваемого уполномоченными государственными или муниципальными органами. Для получения разрешения необходимо представить пакет документов, предусмотренных пунктом 7 вышеуказанной статьи. По окончании строительства застройщик должен получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии со ст. 55 ГрК РФ. Это разрешение удостоверяет, что строительство объекта произведено в полном объеме в соответствии с выданным на строительство разрешением и проектной документацией.
На практике нередко бывает, что застройщик получил разрешение на строительство одного объекта с определенными параметрами, а строит другой объект — с совершенно другими параметрами. То есть формально разрешение есть, но на другой объект, а не на тот, который был фактически возведен. Такая постройка тоже считается самовольной.
Так, по одному из дел, рассмотренных в арбитражном суде, застройщик получил разрешение на возведение пристройки к дому. Однако в готовом виде пристройка оказалась не соответствующей тем параметрам, которые оговаривались в выданном разрешении на строительство, в частности были нарушены условия о площади застройки, конфигурации здания и
URL: www.pravo.gov.ru. 16.12.2020. № 0001202012160040.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13.08.2019 № 5-КГ19-128 ; решение Троицкого районного суда г. Москвы от 14.08.2020 по делу № 2-189/2020 // URL: https:// mos-gorsud.ru/rs/troickij/services/cases/civil/details/45d19312-0f1a-41e5-b282-ad41415d7076?caseNumb er=2-189/2020 (дата обращения: 08.11.2021).
5
6
его этажности, не были соблюдены минимальные отступы от границ земельного участка. Застройщик самостоятельно поменял целевое назначения постройки с индивидуального жилого дома на гостиницу. Иск администрации муниципального образования о сносе самовольной постройки был удовлетворен. Решение устояло в судах апелляционной и кассационной инстанций, но Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ решения нижестоящих судов отменила и направила дело на новое рассмотрение7. Однако и при новом рассмотрении дела иск администрации муниципального образования был удовлетворен, так как слишком велики оказались нарушения, допущенные застройщиком. Но самое интересное, что строительство пристройки закончилось в 2009 г., право собственности зарегистрировано в 2016 г., а с иском о сносе самовольной постройки администрация муниципального образования обратилась только в 2018 г.8
Вместе с тем, как указано в п. 26 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 23.04.2010 № 10/229, отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/ или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Таким образом, защищается добросовестный застройщик. Если же застройщик обратился за разрешением на строительство после окончания стройки (как это часто бывает на практике), то он не считается добросовестным и его права не подлежат защите.
Понятие добросовестности в гражданском законодательстве не раскрывается, несмотря на то, что оно довольно часто упоминается в ГК РФ (например, п. 3 ст. 1, п. 5 ст. 10, п. 3 ст. 307). По существу, добросовестность представляет собой оценочное понятие. В доктрине различают добросовестность в объективном и субъективном смысле. В первом случае поведение лица оценивается с точки зрения принципов честной деловой практики и этических стандартов. Добросовестность же в субъективном смысле понимается как извинительное заблуждение, которое служит обстоятельством, избавляющим от наказания10.
Добросовестный самовольный застройщик — это тот, кто принял все зависящие от него меры к получению разрешения на строительство и разумно рассчитывал получить такое разрешение от уполномоченного органа, но либо не получил его, либо получил, но позже оно было признано недействительным по независящим от него причинам.
Законодателем установлены исключения из правила о необходимости получения разрешения на строительство. Такие исключения предусмотрены в п. 17 ст. 51 ГрК РФ, и они касаются 11 случаев. В частности, разрешение на строительство не требуется при строительстве и реконструкции объектов для индивидуального жилищного строительства на любых землях, а также жилых, садовых домов и вспомогательных построек на земельных участках, предназначенных для садоводства, при строительстве гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В этих случаях дело ограничивается подачей застройщиком уведомления о планируемом строительстве или реконструкции соответствующих объектов в орган, выдающий разрешение на строительство, по форме,
Справедливости ради нужно сказать, что Верховный Суд РФ как кассационная инстанция практически никогда не принимает окончательного решения по делам о самовольных постройках, а всегда направляет дела на новое рассмотрение в суды первой или апелляционной инстанции для выяснения тех или иных обстоятельств по делу и сбора дополнительных доказательств и, таким образом, дает еще один шанс застройщику для легализации самовольной постройки.
Решение АС Краснодарского края от 12.04.2021 по делу № А32-30003/2018 // URL: www.kad.arbitr.ru (дата обращения: 08.11.2021).
Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // СПС «КонсультантПлюс».
Петражицкий Л. И. Права добросовестного владельца на доходы с точек зрения догмы и политики гражданского права. М., 2002. С. 199.
7
8
9
10
LEX 1PSSEA
утвержденной приказом Минстроя России от 19.09.2018 № 591/пр11.
По одному из дел орган местного самоуправления предъявил иск к организации о сносе самовольно возведенных построек. При рассмотрении дела выяснилось, что ответчик на арендованном у муниципалитета земельном участке на основании выданного разрешения на строительство построил двухэтажное здание под магазин. Объект был принят в эксплуатацию, поставлен на кадастровый учет, на него было зарегистрировано право собственности ответчика. Впоследствии были возведены две пристройки к зданию, право собственности на которые было оформлено на основе декларации. Через некоторое время орган местного самоуправления обнаружил эти пристройки и квалифицировал их как самовольные постройки, поскольку они были возведены без получения необходимых разрешений. Данное дело прошло три круга судебных разбирательств и после вмешательства Верховного Суда РФ, отправившего его на очередное новое рассмотрение, было принято правильное решение о том, что поскольку постройки являются объектами вспомогательного использования, то в соответствии с п. 17 ст. 51 ГрК РФ разрешение на их строительство не требовалось, а потому их нельзя квалифицировать как самовольные12.
Возведение или создание постройки с нарушением градостроительных и строительных норм и правил
Постройка должна соответствовать документам территориального планирования, нормативам градостроительного проектирования и в конечном итоге правилам землепользования и застройки населенного пункта. При строительстве должны быть соблюдены также строительные нормы и правила по каждому виду строительных работ. Для проверки этого условия при рассмотрении дел о самовольных постройках судом назначается строительно-техническая
экспертиза, поскольку никакими другими доказательствами подтвердить или опровергнуть утверждение о нарушении норм и правил нельзя.
По одному из дел орган местного самоуправления предъявил иск к организации о сносе самовольной постройки. При рассмотрении дела выяснилось, что организации на основании договора аренды был предоставлен земельный участок для использования в целях строительства многоквартирных домов от 3 до 9 этажей. Разрешение на строительство организация не получила, но строительство начала. При этом были привлечены средства 70 дольщиков, выступавших в процессе в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований. На момент, когда орган местного самоуправления обнаружил данную постройку, организация успела возвести два корпуса 4 и 8 этажей. При рассмотрении дела выяснилось, что Правилами землепользования и застройки города для той зоны, где велась стройка, не предусматривалось возведение зданий выше 4 этажей и высотой свыше 18 м. Поэтому один из корпусов не соответствовал градостроительным правилам. Дело также дошло до Верховного Суда РФ, который вернул его на новое рассмотрение. Такая постройка однозначно является самовольной: нет разрешения на строительство, которое в данном случае является обязательным; нарушены градостроительные правила. Но, поскольку здесь были затронуты интересы вложившихся в строительство дольщиков, суд удовлетворил иск частично, обязав организацию снести только восьмиэтажное здание, а четырехэтажное оставить13.
Как видим, дела о самовольных постройках довольно часто становятся предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ. Некоторые авторы считают, что это связано с тем, что статья 222 ГК РФ не дает ответы на все вопросы, возникающие в практике ее применения. В итоге получается, что подходы к спорным вопросам должна выработать судебная практика. По мнению О. В. Глебы, это в корне неверно в силу специ-
11 См.: приказ Минстроя России от 19.09.2018 № 591/пр «Об утверждении форм уведомлений, необходимых для строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома» // URL: www.pravo.gov.ru. 28.09.2018. № 0001201809280011 (дата обращения: 08.11.2021).
12 Решение АС Ростовской области от 14.07.2021 по делу № А53-3413/2019 // URL: www.kad.arbitr.ru (дата обращения: 08.11.2021).
13 Постановление 16 ААС от 16.12.2020 по делу № А63-2078/2016 // URL: www.kad.arbitr.ru (дата обращения: 08.11.2021).
фики правовой системы Российской Федерации, относящейся к романо-германскому типу, где основным источником права является нормативный правовой акт, а не судебный прецедент. Поэтому именно на законодателе, а не на судебных органах должна лежать ответственность за практическую реализацию мер противодействия самовольному строительству14.
В связи с этим можно сказать, что те критерии, которые установлены в ст. 222 ГК РФ, прошли проверку временем. Несмотря на то, что в данную статью неоднократно вносились изменения, они не затронули эти четыре критерия, что говорит о том, что законодатель правильно понял сущность явления и отразил ее в формулировках статьи. Это подтверждается также и тем фактом, что данные критерии были сохранены при разработке проекта изменений в разделе «Вещное право» части I ГК РФ — в статье о самовольной постройке (ст. 244 проекта)15.
То, что судебные дела данной тематики часто рассматриваются в Верховном Суде РФ, говорит о том, что в таких делах затрагиваются противоречивые интересы различных групп лиц. Принятие неправильного решения повлечет большой ущерб для участников отношений. Верховный Суд РФ проявляет осторожность и, как правило, не принимает окончательного решения по таким делам, а направляет их на новое рассмотрение в суд первой инстанции с целью более тщательной проверки всех обстоятельств дела и сбора дополнительных доказательств.
Федеральным законом от 03.08.2018 № З39-Ф316 в п. 1 ст. 222 ГК РФ был добавлен абзац о том, что не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Одновременно с вышеуказанными изменениями в Земельный кодекс РФ была введена новая глава 19 «Зоны с особыми условиями использования территорий». До этого правовое регулирование таких зон было рассредоточено по различным нормативным правовым актам разного уровня.
Использование земельных участков в границах зон с особыми условиями существенно ограничено. Одной из разновидностей таких зон является зона минимальных расстояний от газопроводов, предусмотренная в ст. 28, ч. 4 ст. 32 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в РФ»17. В соответствии с данными нормами строительство в пределах минимальных расстояний от объектов системы газоснабжения запрещено, объекты, построенные ближе минимальных расстояний, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения. Суды удовлетворяли иски компаний, эксплуатирующих газопроводы, о сносе строений, возведенных физическими лицами на таких земельных участках, причем не имел значения тот факт, что застройщики зачастую сами не знали, что их участки находятся в зонах минимальных расстояний. Они приобретали такие участки на законных основаниях, информация об имеющихся ограничениях им не предоставлялась. Регистрирующий орган не отказал им в регистрации права собственности по причине имеющихся ограничений прав на земельный участок. Суды при принятии решений также не принимали во внимание и тот факт, что сведения о таких зонах отсутствовали в публичных источниках (в частности, в ЕГРН).
Собственники, чьи земельные участки и постройки на них находились в зоне минимальных расстояний, стали использовать новый абзац п. 1 ст. 222 ГК РФ для защиты своих прав. По тем делам, решения по которым были вынесены до 3 августа 2018 г., заявлялись требования о пересмотре их по новым обстоятельствам в связи с появлением нового правового регули-
14 Глеба О. В. Признание объекта самовольной постройки: проблемы правоприменительной практики // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 5.
15 Законопроект № 47538-6/5 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» // URL: https://privlaw.ru/sovet-po-kodifikacii/2019-1/obzor2019-12/ (дата обращения: 15.12.2021).
16 Федеральный закон от 03.08.2018 № З39-Ф3 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5132.
17 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
рования данных отношений. Несколько таких дел дошло и до Верховного Суда РФ18.
Жалобы по делам о сносе самовольных построек поступают на рассмотрение и Европейского Суда по правам человека19. По одному из дел группа граждан обратилась с жалобами на Российскую Федерацию в связи с тем, что государство нарушило их права, закрепленные в ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (защита собственности), приняв решение о сносе построек, находящихся в зоне минимальных расстояний от газопровода.
При рассмотрении дела выяснилось, что в 2013 г. судом было вынесено решение о сносе самовольных построек, возведенных на земельных участках в охранной зоне газопровода. Как следует из жалоб, некоторые из заявителей до строительства своих домов в охранной зоне газопровода получили от властей разрешение на строительство, а также акт о приемке в эксплуатацию. То есть они действовали добросовестно и разумно и поэтому рассчитывали на то, что строительство в соответствии с официальными документами, выданными властями, являлось законным. Право собственности на постройки было зарегистрировано уполномоченным государственным органом (Росре-естром), не выявившим при осуществлении процедуры государственной регистрации никаких нарушений или препятствий.
В данном деле была исследована компетенция Росреестра в части обнаружения самовольных построек на этапе государственной регистрации права собственности и вопрос о публичном информировании заинтересованных лиц о зонах с особыми условиями.
По ранее действовавшему законодательству регистрация зон с особыми условиями территории не требовалась. Компании, эксплуатирующие газо- и нефтепроводы, либо вовсе не регистрировали эти зоны, либо делали это уже после регистрации права собственности граждан на земельные участки и дома. Что касается зон минимально допустимых расстояний, то они вообще не подлежали регистрации ни
в каком официальном реестре. Поэтому государственные регистраторы не могли обнаружить такие ограничения (их просто не было в реестре на тот момент) и отказать заявителям в регистрации на этом основании.
Что касается возможностей Росреестра, то обнаружение самовольных построек не входит в его компетенцию. Росреестр при регистрации права собственности осуществляет лишь документальную проверку (в соответствии с п. 3 ст. 3 и п. 1 ст. 29 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Его сотрудники не выезжают на осмотр недвижимости, права на которую они регистрируют, и не могут назначить строительно-техническую экспертизу для выявления отступлений от градостроительных и строительных норм и правил. Поэтому регистратор не может проверить, соответствует ли фактически возведенный объект тому, который указан в разрешительных документах.
Кроме того, зачастую регистрация прав осуществляется по упрощенной процедуре, например на основании технического плана здания или декларации об объекте недвижимости, — в тех случаях, когда закон не требует наличия разрешения на строительство и, соответственно, разрешения на ввод в эксплуатацию (п. 17 ст. 51 ГрК РФ).
Ситуация немного облегчалась тем, что, несмотря на наличие вступивших в силу судебных решений и исполнительных листов на принудительное исполнение, истец не предпринимал попыток сноса зданий. Заявители продолжали жить в своих домах и беспрепятственно пользовались своим имуществом. В связи с тем что к моменту рассмотрения дела в Европейском Суде (2018 г.) истекли сроки давности на принудительное исполнение судебных решений, суд счел маловероятным, что это решение может быть приведено в исполнение в будущем. На основании этого суд отказал в выплате материальной компенсации, но постановил выплатить компенсацию нематериального ущерба в размере 2 000 евро каждому из заявителей.
18 См.: определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 22.09.2020 № 88-КГ20-4 ; определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 23.06.2020 № 4-КГ20-15 // СПС «Консуль-тантПлюс».
19 См.: Решение ЕСПЧ от 16.10.2018 «Дело "Жидов и другие против Российской Федерации"» (жалобы № 54490/10, 1153/14, 2680/14 и 31636/14) // СПС «КонсультантПлюс» ; Решение ЕСПЧ от 17.03.2020 // URL: https://european-court-help.ru/delo-54490-10-zhidov-i-drugie-protiv-Rossii/ (дата обращения: 08.11.2021).
При анализе дел о сносе построек, возведенных в зонах с особыми условиями использования территорий, возникает вывод о том, что застройщики в данном случае являются добросовестными. Самовольная постройка — это правонарушение, санкция за которое — снос объекта. В составе любого правонарушения, в том числе и гражданского, должен существовать такой элемент, как вина, — психическое отношение субъекта к своему противоправному поведению, в котором отражается степень пренебрежения интересами общества или контрагента. Однако описываемая ситуация представляет собой как раз тот случай, когда субъект не знал и не должен был знать о том, что он совершает правонарушение.
Даже государственный орган, предоставляя такой земельный участок гражданину, не знал о том, что данные земли являются зонами с особыми условиями, хотя у него, казалось бы, достаточно возможностей, чтобы владеть такой информацией. И если нахождение построек в зонах минимальных расстояний от газопровода действительно представляет опасность для владельцев и окружающих лиц, то можно предложить изъятие земельного участка с выплатой компенсации по аналогии со ст. 239.2 ГК РФ, бремя выплаты которой (хотя бы частично) должно нести государство. А так получается обесценивание судебного решения: оно принято, вступило в силу, но не исполняется специально, чтобы не вызвать социальной напряженности в обществе.
Легализация самовольной постройки
Пункт 3 ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность легализации самовольной постройки застройщиком, однако с соблюдением нескольких условий. Во-первых, земельный участок должен принадлежать застройщику на законном основании и предполагать возможность возведения данного объекта. Согласно закону застройщик должен владеть земельным участком на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. Судебная практика добавляет также к этому перечню и аренду20.
Два других условия:
— если на день обращения в суд постройка соответствуетустановленнымтребованиям;
— если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
По порядку применения этих условий есть разъяснения в постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010№ 10/22. В пункте 26 сказано, что, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд вправе назначить строительно-техническую экспертизу.
Несмотря на то, что в п. 3 ст. 222 ГК РФ предусмотрен не только судебный, но и иной порядок признания права собственности на самовольную постройку (вероятно, административный), до настоящего времени процедура внесудебного порядка не регламентирована законодательством. Вместе с тем в литературе отмечается, что фактически такой порядок имеет место, но он либо не вполне законный, когда уполномоченный в сфере строительства орган оформляет необходимые документы «задним числом», либо упрощенный, когда готовится новый пакет документов как на вновь возводимую недвижимость, и здание, построенное, например, в 1987 г., оказывается возведенным якобы в 2015 г., в итоге информация об объекте является недостоверной, поскольку у таких объектов разная кадастровая стоимость, различный процент износа, амортизации и т.п.21
Для легализации самовольной постройки в суде застройщик может пойти двумя путями:
а) подать иск о признании права собственности на такую постройку. Обычно такие иски подаются не как прямые, а как встречные, когда с заявлением о признании постройки в качестве самовольной обращается уполномоченный государственный (а чаще муниципальный) орган;
б) обжаловать решение уполномоченного органа о признании постройки самовольной и ее сносе.
Судебный способ признания права собственности является самым достоверным, поскольку,
20 См.: Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // СПС «КонсультантПлюс».
21 Бетхер В. А., Невзгодина Е. Л. Варианты легализации самовольной постройки в законе, теории, практике и проекте ГК РФ // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 10.
LEX IPS»
если суд принял положительное для застройщика решение и оно устояло в вышестоящих судебных инстанциях, то уполномоченные государственные и муниципальные органы повторно не могут ставить вопрос о признании такой постройки самовольной, потому как судебное решение имеет большую силу, чем административный акт. В противном случае подрывался бы авторитет суда как независимого и беспристрастного органа по разрешению споров.
Если постройку не удалось легализовать, она подлежит сносу или реконструкции. То или иное решение принимается судом с учетом выводов строительно-технической экспертизы.
Масштабы самовольного строительства в России велики, но долгое время борьба с само-
вольными застройщиками не велась активно. Однако последние несколько лет мы видим, что позиция государства изменилась. Самовольное строительство зачастую нарушает земельное, водное, лесное, экологическое законодательство. Оно противоречит общественным интересам, преграждая гражданам доступ к береговой полосе водоемов, к лесным массивам, портит внешний облик населенных пунктов. Самовольные постройки зачастую демонстрируют неуважительное отношение их владельцев к правам и интересам других лиц. Законодательная база для борьбы с этим явлением сформирована и прошла проверку временем. Задача правоприменения — по признакам, установленным в законодательстве, распознать самовольную постройку и вынести справедливое решение.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бетхер В. А. Самовольное создание и (или) изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект) : монография. — М. : Юстицинформ, 2017.
2. Бетхер В. А, Невзгодина Е. Л. Варианты легализации самовольной постройки в законе, теории, практике и проекте ГК РФ // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2016. — № 10.
3. Глеба О. В. Признание объекта самовольной постройки: проблемы правоприменительной практики // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — № 5.
4. ПетражицкийЛ. И. Права добросовестного владельца на доходы с точек зрения догмы и политики гражданского права. — М., 2002.
Материал поступил в редакцию 17 декабря 2021 г.
REFERENCES
1. Betkher VA. Samovolnoe sozdanie i (ili) izmenenie obektov nedvizhimosti v Rossiyskoy Federatsii (grazhdansko-pravovoy aspekt): monografiya [Unauthorized creation and (or) modification of real estate objects in the Russian Federation (civil law aspect): monograph]. Moscow: Justicinform; 2017. (In Russ.).
2. Betkher VA, Nevzgodina EL. Varianty legalizatsii samovolnoy postroyki v zakone, teorii, praktike i proekte GK RF [Options of Legalization Ofunauthorized Construction in the Law, Theory, Practice and the Project of Russian Civil Code]. Laws of Russia: Experience, Analysis, Practice. 2016;10. (In Russ.).
3. Gleba OV. Priznanie obekta samovolnoy postroyki: problemy pravoprimenitelnoy praktiki [Recognition of the Object as an Unauthorized Construction: Problems of Law Enforcement]. Actual'nye problemy rossijskogo prava. 2021;16(5):63-69. Available at: https://doi.org/10.17803/1994-1471.2021.126.5.063-069. (In Russ.).
4. Petrazhitsky LI. Prava dobrosovestnogo vladeltsa na dokhody s tochek zreniya dogmy i politiki grazhdanskogo prava [The rights of a bona fide owner to income from the point of view of dogma and the policy of civil law]. Moscow; 2002. (In Russ.).
