CC BY
30_Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
САМОВОЛЬНАЯ ПОСТРОЙКА КАК ОСНОВАНИЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
САМОНЧИК Ольга Анатольевна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: raps-07@mail.ru
Краткая аннотация: Федеральные законы от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ и № 340-ФЗ внесли существенные изменения в законодательство в части легализации самовольных построек, с одной стороны, и установления возможности принудительного изъятия у собственников и иных правообладателей земельных участков, на которьх такие постройки возведены, с другой. Это нововведение является мерой противодействия незаконному строительству, получившему достаточно широкое распространение. В статье рассмотрены понятие самовольной постройки в уточненной редакции, правовые основания изъятия земельных участков, на которых возведены такие объекты, дана критическая оценка внесудебного порядка изъятия участков. Выявлены и некоторые другие спорные особенности регулирования изъятия земельных участков с самовольными постройками, сделан ряд предложений по корректировке законодательства в этой области.
Abstract: Federal laws of August 3, 2018 No. 339-ФЗ and No. 340-Ф3 have made significant changes to the legislation regarding the legalization of unauthorized buildings, on the one hand, and the establishment of the possibility of forcible withdrawal from owners and other rightholders of land on which such buildings erected, on the other. This innovation is a measure to counter illegal construction, which has gained widespread acceptance. The article discusses the concept of unauthorized construction in an updated wording, the legal grounds for the seizure of land on which such objects were built, a critical assessment of the extrajudicial order of seizure of land is given. Some other controversial features of regulation of the withdrawal of land plots with unauthorized buildings were identified, a number of proposals were made to adjust the legislation in this area.
Ключевые слова: самовольная постройка, снос самовольной постройки, приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, изъятие земельного участка с самовольной постройкой.
Keywords: unauthorized construction, demolition of unauthorized construction, bringing unauthorized construction in accordance with the established requirements, seizure of land with unauthorized construction.
Поскольку земли представляют собой не только объект недвижимости, но одновременно являются природным объектом, природным ресурсом, государство устанавливает особые требования к использованию земельных участков и строгие меры за их нарушение, вплоть до изъятия земельных участков. Изъятие земельных участков ввиду ненадлежащего использования является важным институтом земельного права, призванным установить баланс частных и публичных интересов в регулировании использования и охраны земель.
Земельное и гражданское законодательство определяют виды нарушений в области использования и охраны земель и порядок изъятия участков за их совершение. В результате принятия Федеральных законов от 3 августа 2018 г. № 340-Ф3 [1] и № 339-ф3 [2] в Земельный, Гражданский и Градостроительный кодексы РФ были внесены существенные изменения, связанные с самовольным строительством. В частности, изменены основания и порядок сноса самовольной постройки, усилены меры противодействия самовольному строительству, вплоть до изъятия земельных участков, на которых они расположены, в то же время установлены дополнительные меры по защите прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество.
Принудительное изъятие земельного участка - это новшество, которое введено законом в качестве меры противодействия недобросовестным застройщикам [3]. Самовольные постройки возводятся без получения необходимых разрешений и согласований, в нарушение требований строительных норм и правил, правил пожарной безопасности, что нередко представляет угрозу жизни и здоровью граждан. Принятые решения о сносе самовольных построек часто не осуществляются. В связи
с этим перед законодателем встала задача ужесточить карательные меры за самовольное строительство с одновременным внедрением механизма приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями.
Под самовольной постройкой в уточненной редакции понимается здание, сооружение или другое строение, возведенное на не предоставленном земельном участке, или на участке, разрешенное использование которого не допускает строительства данных объектов, либо если они возведены без необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных, строительных норм и правил. При этом все указанные требования должны быть действующими как на начало создания самовольной постройки, так и на дату ее выявления (ст. 222 ГК, в ред. Закона № 339 - ФЗ). Из этого следует, что если постройка возведена с нарушением градостроительных или строительных норм и правил, которые утратили силу на момент ее выявления, то она не может быть признана самовольной постройкой.
Самовольная постройка подлежит сносу либо приведению в соответствие с параметрами, устанавливаемыми правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом (далее - установленные требования).
В соответствии с п. 4 ст. 222 ГК решение о сносе либо приведении постройки в соответствие с установленными требованиями принимает суд. В строго перечисленных законом случаях такое решение принимается органом местного самоуправления. В частности, если участок находится в государственной
или муниципальной собственности и на него нет правоустанавливающих документов или разрешенное использование участка не допускает такое строительство, а участок расположен в границах территории общего пользования или в границах зоны с особыми условиями использования территории. В то же время определены случаи, когда орган местного самоуправления не вправе принимать решения о сносе, например, если самовольная постройка является многоквартирным домом, жилым или садовым домом, или если право собственности на объект зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости и т.д.
Самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с требованиями осуществившим ее лицом, а при отсутствии сведений о нем правообладателем земельного участка, на котором постройка возведена (п. 2 ст. 222 ГК). Если лицо не выполнит обязанность по сносу самовольной постройки или приведению ее в соответствие с требованиями, то собственнику или другому правообладателю земельного участка грозит изъятие участка. Причем принятие решения об изъятии не будет зависеть от того, кто возвел самовольную постройку - сам правообладатель участка или третье лицо, например арендатор [4].
Обратим внимание, что закон не предусматривает еще одну ситуацию, когда осуществившее самовольную постройку лицо известно, но не выполняет обязанность по ее сносу или приведению в соответствие с требованиями. В этом случае собственник участка во избежание угрозы его изъятия, вероятно, должен сам выполнить установленную в решении обязанность.
В то же время законом предусмотрена возможность признания права собственности на самовольную постройку правообладателя земельного участка, если она будет приведена им в соответствие с установленными требованиями (п. 3.2 ст. 222 ГК). Эта мера направлена на устранение допущенных недобросовестными застройщиками нарушений.
Из-за возможности легализовать самовольную постройку многие эксперты называют главной новеллой рассматриваемого законодательства его либерализацию [5]. Однако, это только «одна сторона медали». С другой стороны, произошло ужесточение регулирования, поскольку теперь земельный участок с самовольной постройкой может быть изъят, чего не было в законе ранее.
Согласно ст. 55.32 ГрК, если в предусмотренный решением органа или суда срок указанные обязанности не выполнены, при переходе прав на земельный участок обязательство по сносу самовольной постройки или ее приведению в соответствие с установленными требованиями переходит к новому правообладателю земельного участка. Возникает вопрос: о каком переходе земельного участка к новому правообладателю идет речь,
поскольку это возможно по различным основаниям? Скорее всего, имеются в виду случаи, когда изъятый участок приобретается иным лицом по результатам публичных, что желательно уточнить в ч. 8 рассматриваемой статьи.
Остановимся подробнее на вопросе изъятия земельных участков за возведение самовольных построек. Начнем с формулировок. Как предусмотрено в п. 2 ст. 45 ЗК, земельный участок у собственника или другого правообладателя может быть принудительно изъят в случае создания или возведения на участке самовольной постройки либо невыполнения мер по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями. Такая формулировка представляется некорректной. Правильными являются нормы п. 6.1 ст. 54 ЗК и ст. 285 ГК, согласно которым возможно изъятие участка у собственника и иного правообладателя в связи с возведением (созданием) самовольной постройки и невыполнением в предусмотренные сроки обязанностей по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями (выделено мною - О.С.).
По общему правилу изъятие земельных участков в связи с нарушением законодательства осуществляется по решению суда при условии неустранения административного правонарушения в установленный органом государственного земельного надзора срок и после назначения административного наказания (п. 1 ст. 54 ЗК). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после получения от органа госземнадзора документов, свидетельствующих о неустранении правонарушения, направляет в суд требование об изъятии земельного участка (п. 9 ст. 71 ЗК).
При самовольном строительстве основанием для изъятия участка будет неисполнение решения суда или органа местного самоуправления о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями. Как справедливо указывается в литературе, не сам факт обнаружения на земельном участке самовольной постройки является основанием для изъятия земельного участка у собственника, а целый фактический состав, который включает не выполнение лицом возложенной на него обязанности, предусмотренной ч. 11 ст. 55.32 ГрК [6].
Порядок изъятия земельных участков при самовольном строительстве установлен в ЗК, при этом он значительно отличается от общего порядка изъятия. Так, если земельные участки, на которых возведена самовольная постройка, находятся в собственности, то они изымаются по решению суда (ст. 54.1), если же в пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании - во внесудебном порядке, то есть по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления (п. 6.1 ст. 54). С таким подходом законодателя трудно согласиться, так как он ставит владельцев и пользователей земельных участков в неравное положение по
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 12(180)
сравнению с теми, у кого участки находятся в собственности.
Внесудебный порядок прекращения прав на земельные участки в случае нарушения требований законодательства применялся и раньше. В частности, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий может быть принудительно прекращено за нарушения требований законодательства по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (п. 2 ст. 54 ЗК) [7]. Однако этот случай касается определенной группы юридических лиц и не распространяется на граждан, в то время как изъятие земельных участков в административном порядке за самовольное строительство распространяется на всех юридических лиц и граждан, у которых участки находятся на иных правах (не в собственности).
Представляется, что права на земельные участки за одинаковые правонарушения должны прекращаться для всех субъектов в одинаковом порядке и по решению суда, в противном случае нарушается норма ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда [8].
Как уже отмечалось, изъятие земельного участка по общему правилу осуществляется при условии неустранения правонарушения после назначения административного наказания. Однако в случае неисполнения правообладателем участка решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями применение административного наказания не предусмотрено. Нет такого состава и в Кодексе РФ об административных правонарушениях [9].
Обратим внимание, что одновременно с проектом закона № 339-ФЗ в Госдуму был внесен законопроект об административной ответственности за самовольное строительство (проект Закона № 301854-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства)») [10]. Госдума приняла законопроект в первом чтении 23 мая 2018 г., но после этого рассмотрение было приостановлено.
В законопроекте предлагается предусмотреть административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решения о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями, а также за эксплуатацию самовольной постройки, расположенной на земельном участке, предоставленном в аренду либо приобретенном по результатам публичных торгов с обязательствами по сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями. В последнем случае предусматриваются штрафы, аналогичные применяемым в настоящее время за строительство и реконструкцию объектов капитального строительства без
разрешения на строительство (ст. 9.5).
Действующим КоАП административная ответственность установлена за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка (ст. 7.1); строительство и реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство (ст. 9.5); самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков без специальных разрешений для различных целей, включая возведение построек (ст. 7.9). Имеется и достаточно обширная судебная практика по этим правонарушениям, особенно, что касается строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство [11].
Однако подобного рода дела не связаны с изъятием участков у законных правообладателей. Что касается судебной практики по изъятию земельных участков за самовольное строительство, то она только начинает складываться. Интерес представляет следующее судебное дело.
Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее - Комитет, истец) обратился в Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края (далее -суд г. Барнаула) с иском к О. (далее - ответчик) о прекращении права собственности на земельный участок и его изъятии с последующей продажей с публичных торгов. В обоснование иска указано, что решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.10.2015 г. по делу № А03-8960/2014 были удовлетворены требования Комитета к ответчику, на которого возложена обязанность снести незавершенное строительством нежилое здание, расположенное на земельном участке, принадлежащем ответчику на праве собственности. Судом установлено, что указанное здание является объектом самовольного строительства, при его возведении нарушены действующие нормы и правила, его эксплуатация незаконна. Однако решение суда ответчиком так и не было исполнено, самовольная постройка не снесена. Тем не менее, суд г. Барнаула решением от 13 июня 2019 г. отказал Комитету в удовлетворении иска об изъятии участка.
Дело осложнено тем, что спорный земельный участок и находящееся на нем незавершенное строительством здание являются предметами договоров ипотеки, заключенных между АО «Зернобанк» и О. в разные годы (с 2008 г. и по 2013 г.). По решению Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 31.10.2017 г. с О. в пользу АО «Зернобанк» взыскивались различные суммы задолженности по кредитным договорам. В марте 2018 г. в отношении О. было возбуждено исполнительное производство, предметом исполнения является обращение взыскания на заложенный земельный участок путем его реализации на публичных торгах, которые на момент подачи Комитетом иска в суд г. Барнаула не были проведены.
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, куда истец обратился с апелляционной жалобой,
определением от 4 сентября 2019 г. по делу № 33-8225/2019 отменила решение нижестоящего суда.
В апелляционном определении суд указал, что согласно законодательству земельный участок, находящийся в частной собственности, в случае неисполнения лицом, которое создало или возвело на этом земельном участке самовольную постройку, решения суда о ее сносе, может быть изъят. При этом императивных требований, запрещающих изъятие участка, являющегося предметом ипотеки, законом не установлено, поэтому оснований для отказа судом первой инстанции в удовлетворении требований истца об изъятии земельного участка не имелось.
Залогодержатель - АО «Зернобанк», в силу положений ст. 334 ГК РФ, приобретает право преимущественного удовлетворения своих требований из средств, вырученных от Библиография:
продажи данного земельного участка с публичных торгов (за вычетом расходов на снос самовольной постройки, подготовку и проведение публичных торгов).
В п. 9 ст. 16 Закона № 340-ФЗ содержится важная норма о том, что положения ч. 12 и 13 ст. 55.32 ГрК, ст. 54.1 ЗК применяются и в тех случаях, когда решение о сносе самовольной постройки принято в соответствии с ГК до дня вступления в силу настоящего закона (4 августа 2018 г.) и самовольная постройка не была снесена в срок, установленный данным решением. Об этом верно указал апелляционный суд в своем определении по данному делу. При таких обстоятельствах, апелляционный суд справедливо признал незаконным решение суда г. Барнаула и вынес новое решение об удовлетворении исковых требований Комитета [12].
1. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019) //СЗ РФ. 2018. № 32 (Часть II). Ст. 5133.
2. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» //СЗ РФ. 2018. № 32 (Часть II). Ст. 5132.
3. См.: Писареджева Л.А. Изъятие земельного участка ввиду нахождения на нем самовольной постройки //Аллея науки. 2018. Т. 2. № 11 (27). С. 362-365.
4. См.: Бондарчук Д. Самовольные постройки. Право органов местного самоуправления на принятие решений о сносе ограничили // ЭЖ-Юрист. 2018. № 31.
С. 1 - 2.
5. См., напр.: Самовольные постройки обрели шанс на легализацию - мера по их сносу будет крайней //https://www.advgazeta.ru/novosti/samovolnye-postroyki-obreli-shans-na-legalizatsiyu-mera-po-ikh-snosu-budet-krayney/ (дата обращения - 28 октября 2019 г.).
6. См.: Колесова О.Н. Изъятие земельных участков ввиду нахождения на них самовольных построек //Проблемы развития предприятий: теория и практика. 2018. № 4. С. 115.
7. См.: Самончик О.А. Тенденции развития законодательства о прекращении прав на земельные участки при их ненадлежащем использовании //Труды Института государства и права РАН. 2015. № 1. С. 102-106.
8. См.: Там же.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ //СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
10. СПС «КонсультантПлюс».
11. См., напр.: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13.11.2019 г. № Ф02-5803/2019 по делу № А69-1266/2019; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.09.2019 г. № Ф04-4160/2019 по делу № А27-2039/2019; и др. //СПС «КонсультантПлюс».
12. См.: Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 4 сентября 2019 г. по делу № 33-8225/2019 //сПс «КонсультантПлюс».
