CC BY
62УДК 347.232.14
Шигорева Наталья Станиславовна Российский государственный университет правосудия
Россия, Москва [email protected] Shigoreva Natalya Russian State University of Justice Russia, Moscow
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ИНСТИТУТА САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ В РОССИИ, АЗЕРБАЙДЖАНЕ И
БЕЛОРУССИИ
Аннотация: в статье рассматриваются особенности правового режима самовольной постройки в России, Азербайджане и Белоруссии. Автор проводит сравнительно-правовой анализ понятия и признаков самовольной постройки, последствий осуществления самовольного строительства, административный и судебный порядок принятия решений о сносе самовольно возведенных строений, возможности и условий признания права собственности на самовольную постройку, ответственности лиц, самовольно возведших объекты недвижимости. В статье сформулированы предложения о возможности реформирования российского законодательства, регулирующего правовой режим самовольной постройки, с использованием зарубежного опыта государств - участников СНГ.
Ключевые слова: самовольное строительство, самовольная постройка, правовой режим самовольной постройки, снос самовольной постройки, признание права собственности на самовольную постройку, недвижимое имущество.
COMPARATIVE LEGAL RESEARCH OF THE INSTITUTE OF UNAUTHORIZED CONSTRUCTION IN RUSSIA, AZERBAIJAN AND
BELARUS
Annotation: The article discusses the features of the legal regime of unauthorized construction in Russia, Azerbaijan and Belarus. The author conducts a comparative legal analysis of the concept and signs of unauthorized construction, the consequences of unauthorized construction, the administrative and judicial procedure for making decisions on the demolition of unauthorized buildings, the possibility and conditions for recognizing ownership of unauthorized construction, the responsibility of persons who illegally erected real estate objects. The article formulates proposals on the possibility of reforming the Russian legislation regulating the legal regime of unauthorized construction, using the foreign experience of the CIS member states. Key words: unauthorized construction, unauthorized building, legal regime of unauthorized construction, demolition of unauthorized construction, recognition of ownership of unauthorized construction, real estate.
Институт самовольной постройки в России после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации неоднократно подвергался реформированию. Вопросы самовольного строительства являются до сих пор актуальными на территории российского государства.
В декабре 2021 года Секретариатом Конституционного суда РФ опубликована носящая информационно-справочный характер таблица наиболее часто обжалуемых норм кодексов. В обнародованном перечне фигурирует и статья 222 ГК РФ, закрепляющая правовой режим самовольной постройки, что свидетельствует о неоднозначности и спорном характере действующего правового регулирования указанного института [1].
Для стран, входивших ранее в состав СССР, проблема самовольного возведения строений и ее современное правовое регулирование также является значимой [2].
Цель настоящего исследовании заключается в проведении сравнительно-правового анализа института самовольной постройки трех стран: России, Азербайджана и Белоруссии, а также формированию предложений о возможности внесения изменений в российское законодательство с учетом изученного зарубежного опыта.
Выбор именно этих государств является неслучайным. Все страны образовались в результате распада СССР и вошли в состав СНГ. Однако разработка гражданских кодексов, содержащих в том числе и положения, регулирующие правовой режим самовольной постройки, осуществлялась по разным направлениям.
В 1994-1995 гг. государства - участники СНГ приняли решение о создании Научно-консультативного центра частного права СНГ, который практически сразу после своего образования приступил к подготовке проекта модели Гражданского кодекса для стран СНГ [3, с. 69].
Указанной модели (с незначительным числом отступлений), последовали при принятии национальных гражданских кодексов семь государств -участников СНГ: Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизстан, Россия, Таджикистан и Узбекистан [4]. Поэтому современные гражданские кодексы данных государств имеют много общих черт, но в то же время существует и ряд существенных отличий в связи с последующим автономным развитием законодательств стран СНГ.
Остальные же государства - участники СНГ (Азербайджан, Грузия, Молдова и Туркменистан), изначально приняли иные, не основанные на упомянутой ранее модели, гражданские кодексы [5, с. 117].
Из каждого направления автором выбрано одно государство для сравнения их национальных норм о самовольных постройках с российским законодательством в рассматриваемой сфере.
В научной литературе имеются сравнительно-правовые анализы института самовольной постройки в государствах - участниках СНГ, однако
324
они либо носят обобщенный характер либо уделяют внимание странам, не представленным в настоящем исследовании.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением самовольного строительства, в России и зарубежных странах - Азербайджане и Белоруссии.
Основными материалами выступили, в первую очередь, нормативные правовые акты Российской Федерации, Республики Азербайджан и Республики Беларусь, регулирующие правовой режим самовольной постройки, доктринальные точки зрения отечественных ученых-правоведов, а также данные статистики по рассматриваемой проблеме.
Методологическая основа исследования включает в себя как общенаучные, так и специальные методы познания: диалектический, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический.
Диалектический метод позволил проследить изменение законодательного регулирования института самовольной постройки.
Сравнительно-правовой и формально-юридический методы являются преобладающими в исследовании, так как именно на их применении построен анализ российского и зарубежного законодательства в сфере самовольного строительства.
С помощью исторического метода выявлены условия и факторы, оказавшие влияние на современное правовое регулирование отношений, связанных с возведением самовольных строений.
Изначально обращая внимание на расположение норм, устанавливающих правовой режим самовольной постройки, стоит отметить, что разработчики гражданских кодексов трех стран решили поместить статьи о самовольных постройках в раздел, посвященный вопросам приобретения права собственности. Некоторые ученые-правоведы считают такое решение законодателей крайне неудачным [6, с. 44].
В Азербайджане понятие самовольной постройки закреплено в ст. 180.1 Гражданского кодекса Азербайджанской Республики (далее - ГК АР). Под ней понимается "жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил"
[7].
Сразу отметим, что указанное определение является практически идентичным определению, существовавшему в Модели ГК для стран СНГ (несмотря на то, что Азербайджан ее не придерживался) и в Гражданском кодексе Российской Федерации до внесения в него изменений в 2015, а позже и в 2018 году.
В настоящее же время ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) дает следующее, более развернутое определение самовольной постройки. В России самовольная постройка - это "здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки" (п. 1 ст. 222 ГК РФ) [8].
Не вполне ясной представляется логика российского законодателя,
убравшего из ст. 222 ГК РФ указание на исключительно недвижимый характер
объектов недвижимости, которые могут признаваться самовольными
326
постройками. Судебная практика в этом вопросе складывается единообразно. Подтверждение этому можно найти, к примеру, в п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", согласно которому положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом [9].
Любопытно, что Белоруссия, бравшая за основу Модельный Кодекс, напротив, дает определение в первую очередь не самовольной постройке, а самовольному строительству. Согласно п. 1 ст. 223 ГК Республики Беларусь (далее - ГК РБ) самовольным строительством считается деятельность лица по созданию или изменению недвижимого имущества путем строительства, реконструкции (пристройки, надстройки, перестройки) капитального строения (здания, сооружения), если она осуществлена: 1) на самовольно занятом земельном участке; 2) на земельном участке, используемом не по целевому назначению либо предоставленном государственным органом, не имеющим полномочий на принятие соответствующего решения, и (или) без проведения аукциона, когда предоставление земельного участка возможно только по результатам аукциона, и (или) предоставленном с нарушением установленной очередности предоставления земельных участков, и (или) без предварительного согласования места размещения земельного участка, если в соответствии с законодательными актами требуется его проведение; 3) без получения необходимых разрешений на строительство, реконструкцию либо без проектной документации в случаях, когда необходимость ее подготовки предусмотрена законодательством, либо с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь [10].
Самовольная постройка же по ГК РБ определяется как недвижимое имущество, созданное в результате самовольного строительства.
При сопоставлении указанных определений можно отметить их схожесть, но в то же время следует выделить несколько немаловажных различий.
1) ГК АР в определении самовольной постройки прямо указывает, что к таковым относятся только объекты недвижимого имущества и приводит примеры таковых (здание, сооружение); ГК РБ не перечисляет примеры строений, ограничиваясь общим словосочетанием "недвижимое имущество"; ГК РФ же отказался от прямого указания на недвижимый характер объектов, признаваемых самовольными постройками, и лишь привел в качестве примера, что таковыми могут являться здания, сооружения или другие строения.
2) Все представленные определения выделяют три основных признака, присущих самовольным постройкам, но их содержание раскрыто по-разному (где-то более распространенно, где-то более сжато).
В признаке, касающемся земельного участка, ГК АР обращает внимание лишь на непредназначенность земельного участка для строительства, упуская при этом вариант отсутствия прав на него, в отличие от ГК РФ И ГК РБ, предусматривающих такое положение.
Формальный признак самовольной постройки в ГК АР звучит предельно кратко (неполучение необходимых разрешений на строительство); в ГК РБ помимо этого указывается неполучение разрешений не только на строительство, но и на реконструкцию, а также отсутствие проектной документации; ГК РФ отдельно от разрешений выделяет и согласования.
Что касается нарушений градостроительных и строительных норм и правил, то ГК РФ решил отказаться от указания на существенность таких нарушений для признания постройки самовольной, в то время как и ГК АР, и ГК РБ делают акцент на существенности нарушений, причем в ГК РБ имеется в самой статье кодекса оговорка о том, что именно следует понимать под
существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил.
Юридические последствия возведения самовольной постройки одинаково определены во всех трех кодексах и сводятся к тому, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Кроме того, ГК РФ не только запрещает распоряжение самовольной постройкой, но и не допускает ее использование.
В Азербайджане самовольные постройки могут быть снесены только по решению суда, принятому по обращению соответствующих органов исполнительной власти или заинтересованной стороны (ст. 180.4 ГК АР).
Россия более лояльно относится к вопросу о сносе самовольных построек. П. 3.1 ст. 222 ГК говорит о возможности принятия решения о сносе не только в судебном, но и в административном порядке (органами местного самоуправления), однако в ограниченном числе случаев, перечисленных в п. 4 ст. 222 ГК РФ). Помимо сноса предусмотрен и вариант приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями.
Белоруссия также предусматривает обе эти возможности, но принятие решения отнесено к компетенции местных исполнительных и распорядительных органов, а не судебных.
В России с каждым годом количество исков, связанных с самовольным
строительством, увеличивается. Например, по данным руководителя
Департамента городского имущества г. Москвы: "В 2021 году вынесено около
350 решений о сносе таких объектов общей площадью более 320 тысяч
квадратных метров. Это на 75 процентов больше, чем в 2020 году" [11].
Излишне высокая нагрузка на судей, безусловно, не способствует улучшению
качества правосудия. Возможно, стоило бы обратить внимание на закрепление
исключительно административного порядка принятия решения о сносе
329
самовольно возведенных строений, как это установлено в действующем законодательстве Республики Беларусь.
В Азербайджане, России и Белоруссии действующее законодательство предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку.
В соответствии со ст. 180.3 ГК АР право собственности на самовольную постройку может признать суд за лицом, в собственности которого находится земельный участок, где находится постройка, но только в том случае, если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью физических лиц.
В России для признания права собственности на самовольную постройку также необходимо обращаться в суд, но ГК РФ (п.3 ст. 122) требует выполнения большего количества условий, чем в Азербайджане. В частности, добавляются такие требования, как: наличие у лица, осуществившего постройку, прав в отношении земельного участка, допускающих строительство на нем данного объекта и соответствие постройки установленным требованиям на день обращения в суд.
ГК РБ также предполагает судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку, но в качестве необходимого условия требует лишь отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил.
И в заключение хотелось бы сравнить нормы об ответственности за создание самовольных построек, действующие в Азербайджане, России и Белоруссии.
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях в ст. 22.8 предусматривает административную ответственность за самовольное строительство объекта в виде наложения штрафа [12].
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также включает в себя статью 9.5, пункт 1 которой закрепляет ответственность
330
за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство. Стоит отметить, что среди видов наказания за это правонарушение помимо административного штрафа указано и административное приостановление деятельности в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц [13].
Азербайджан довольно сурово подходит к этому вопросу, закрепляя ответственность за самовольное проведение строительных работ не только в Кодексе Азербайджанской республики об административных проступках, но и в Уголовном кодексе Азербайджанской республики (ст. 222-1 УК АР). Такой подход представляется довольно необычным для страны постсоветского блока, поскольку в рамках государств - участников СНГ безусловный приоритет отдается административным мерам воздействия на участников самовольного строительства, применение же уголовно-правовых норм нехарактерно [14]. В Азербайджане уголовную ответственность лицо понесет в том случае, если самовольное строительство создает реальную угрозу жизни и здоровью людей, повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью, смерть потерпевшего или иные тяжкие последствия [15].
Подводя итоги проведенного исследования, стоит отметить, что законодательное регулирование общественных отношений, связанных с самовольным строительством, в государствах - членах СНГ - Азербайджане и Белоруссии, весьма схоже с российским. Различия имеются в механизмах принятия решений о судьбе самовольной постройки, признания права собственности на объекты самовольного строительства, а также нормах, закрепляющих ответственность участников самовольного возведения строений.
Учитывая проанализированный зарубежный опыт, автор приходит к
выводу о том, что в ст. 222 ГК РФ необходимо вернуть словосочетание
"недвижимое имущество" в определение самовольной постройки. Кроме того,
представляется перспективной идея внести изменения в ст. 222 ГК РФ в части
передачи полномочий от судов к органам местного самоуправления по
331
принятию решений о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями с целью снижения нагрузки на судебные органы.
Список литературы:
1. Часто обжалуемые статьи кодексов (подготовлено Конституционным Судом РФ, декабрь 2021 г.) [Электронный ресурс] // UPL: https://base.garant.ru/403559734/ (дата обращения: 18.04.2022).
2. Власова А.В. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА. ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН // Студенческий: электрон. научн. журн. 2018. № 20(40).
3. Бетхер В.А. Гражданско-правовое регулирование последствий самовольного создания объектов недвижимости в странах Западной Европы и СНГ // Сибирское юридическое обозрение. 2012. № 2(19). С. 68-71.
4. Модельный Гражданский кодекс для государств - участников СНГ (часть первая) (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 октября 1994 г.) // СПС Гарант.
5. Оганов А. И. Роль гражданско-правовых норм в регулировании градостроительных отношений : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. -182 с.
6. Бетхер, В. А. Самовольное создание и (или) изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект) : специальность 12.00.03 "Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право" : диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Бетхер Вера Андреевна. -Томск, 2016. - 280 с.
7. Гражданский кодекс Азербайджанской Республики (утвержден Законом Азербайджанской Республики от 28 декабря 1999 года № 779-^). [Электронный ресурс] // UPL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30420111
332
8. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СПС Гарант
9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // СПС КонсультантПлюс.
10. Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 года № 218-З. [Электронный ресурс] // UPL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30415161
11. Около 350 объектов недвижимости признаны в судах самостроем в 2021 году. [Электронный ресурс] // UPL: https://www.mos.ru/news/item/102223073/. (дата обращения: 18.04.2022)
12. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 года № 91-З. [Электронный ресурс] // UPL: https://onIme.zakon.kz/Document/?doc_id=38043824
13. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
14. Погодина, И. В. Правоприменительная практика в сфере самовольного строительства объектов в странах СНГ / И. В. Погодина, Н. В. Лепешина // Юридический мир. - 2014. - № 7. - С. 40-43.
15. Уголовный кодекс Азербайджанской Республики (утвержден Законом Азербайджанской Республики от 30 декабря 1999 года № 787-^). [Электронный ресурс] // UPL: https://onIine.zakon.kz/Document/?doc_id=30420353
