CC BY
21УДК 340
С.В. Клименкова
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
В данной статье автором рассматриваются различия законодательного определения термина «самовольная постройка» Российской Федерации и Республики Казахстан, проводится сравнительно-правовой анализ института самовольной постройки России и Казахстана с целью исправления недостатков в правовом регулировании путем внесения соответствующих корректировок в законодательные нормы.
Ключевые слова: самовольная постройка, самовольное строительство, сравнительно-правовой анализ самовольной постройки, Россия, Казахстан.
Проблема самовольного возведения построек уходит в далекое прошлое, когда единственным критерием при выборе места нового строительства перестал быть вопрос безопасности для жизни человека.
С течением времени без определенных ограничений при строительстве стало не обойтись, в связи с чем, появились нормы и правила, которые необходимо соблюдать при новом строительстве и реконструкции ранее построенных зданий. Потребность в установлении и соблюдении этих правил обусловлена необходимостью обеспечения баланса публичных и частных интересов [16, с. 16].
Институт самовольной постройки в современном его понимании появляется на этапе становления СССР, когда нормативное регулирование строительства было единым для всех входящих в его состав республик, в том числе Российской СФСР и Казахской ССР.
Постановлением СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках» [6] был введен запрет государственным учреждениям и предприятиям, кооперативным и общественным организациям и отдельным гражданам приступать к строительству до получения письменного разрешения от исполнительного комитета городского и поселкового Совета депутатов трудящихся.
Согласно его положениям, самовольные застройщики, приступившие к строительству без надлежащего письменного разрешения, обязаны немедленно после получения соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство, в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок.
Запрет на осуществление самовольного строительства явился следствием усиления государственного контроля над строительством в целом и был обусловлен рядом факторов, и, «прежде всего, тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства» [12, с.101].
В последствии положения о самовольной постройке закреплены в Гражданском кодексе РСФСР 1964 [3]. Как отмечает Бетхер В. А. «впервые в отечественной истории в Гражданский кодекс было введено понятие самовольной постройки и определены гражданско-правовые последствия самовольного строительства» [13]. При этом существовала возможность легитимации самовольно построенного объекта по решению исполкомов городского (поселкового) Советов, к чьей исключительной компетенции относилось решение данного вопроса, однако такой вариант развития событий был исключением из общего правила [14].
Начало современного периода развития гражданского законодательства в странах СНГ характеризовалось необходимостью формирования самостоятельных законодательных систем.
© Клименкова С.В., 2018.
Научный руководитель: Николюкин Станислав Вячеславович - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права, Российский государственный университет правосудия, Россия
В России - это, прежде всего, отказ от государственной монополии на землю, возвращение к принципиальному делению вещей на движимые и недвижимые, отмена института личной собственности и связанных с ним ограничений [15].
В Казахстане, как и в ряде других государствах - участниках СНГ, Гражданский кодекс был принят на основе модели Гражданского кодекса для стран СНГ [8], разработанной Научно-консультативным центром частного права СНГ.
По справедливому замечанию судьи Верховного суда Республики Казахстан Дуйсена Тумабекова «граждане РК могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество. Вместе с тем нужно отметить, что в последнее время участились и стали злободневными вопросы самовольного захвата земельных участков, возведения самовольных построек, что нарушает не только вещные права граждан, но и интересы государства»[19].
Законодательное определение самовольной постройки и последствия ее возведения указаны в статье 244 Гражданского кодекса Республики Казахстан[1] (далее по тексту - «ГК РК»), согласно которой самовольной постройкой являются жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданные на не сформированной в земельные участки земле, принадлежащей государству, на земельном участке, который не принадлежит лицу, осуществившему постройку, а также созданные без получения на это разрешений, необходимых в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан, законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан и иным законодательством Республики Казахстан.
Казахстанский законодатель указывает на «жилой дом» и «иное недвижимое имущество». Понятие недвижимого имущества (недвижимость) включает земельные участки, здания, сооружения и иное имущество, прочно связанное с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно [4]. К другим строениям, сооружениям или иному недвижимому имуществу могут быть отнесены бани, гаражи, сараи, ангары, павильоны, проходные и т.п. [19].
Перечень объектов недвижимости, которые создаются на земельном участке и могут быть признаны самовольной постройкой, не является закрытым.
С принятием в 1994 г. Гражданского кодекса РФ [2] (далее по тексту - «ГК РФ» наметилась тенденция к смещению акцентов правового регулирования самовольного строительства из лона публичного права в область частного. В первую очередь необходимо отметить, что ст. 222 ГК РФ, содержащая нормы о самовольной постройке, была расположена в главе 14 ГК РФ "Приобретение права собственности", таким образом, возведение постройки на чужом земельном участке стало восприниматься законодателем в качестве одного из способов возникновения права собственности [15].
Федеральный закон «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 13.07.2015 N 258-ФЗ [5] значительно трансформировал правовое регулирование самовольной постройки в России.
Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в действующей редакции определяет самовольную постройку как здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил [2].
Измененная норма вносит ясность в определение понятия самовольной постройки - она может не являться объектом недвижимости.
Перечень объектов недвижимости, отнесенных казахстанским законодателем к самовольной постройке, отличается также от аналогичного перечня, установленного в ст. 222 ГК Российской Федерации, наличием в п. 1 ст. 244 ГК Республики Казахстан уточнения, что самовольная постройка может располагаться не только на земельном участке, но и на земле, не сформированной в земельный участок. Соответствующее уточнение редакции п. 1 ст. 244 ГК РК было проведено в результате принятия Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного имущества» от 1 марта 2011 года [18].
Ранее существовавшая редакция статьи 222 ГК РФ допускала вероятность наличия несущественных нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Как отмечал в этой связи Конституционный Суд Российской Федерации, - с учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством [10], согласно которым право собственности на самовольное строение может быть признано и в случае возведения его без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен гражданину по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, если строение создано без существенных нарушений градострои-
тельных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан, - направлено на защиту прав граждан, а также на обеспечение баланса публичных и частных интересов и тем самым на реализацию [9].
В настоящее время норма статьи 222 ГК РФ предполагает отсутствие нарушений градостроительных и строительных норм и правил в целом.
Следует иметь в виду, что наличие хотя бы одного из признаков является достаточным для признания постройки самовольной, как в России так и в Казахстане.
Обращает на себя внимание факт, что позиции законодателей Казахстана и России идентичны в правиле о том, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Правовым последствием самовольной постройки является то, что самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.
Как отмечается в Концепции проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» [7]: на сегодняшний день принудительный снос выступает одновременно и административно-правовой и гражданско-правовой мерой государственного реагирования за осуществление строительства в нарушение требований законодательства. Вместе с тем, рассмотрение вопроса о жилищных отношениях в рамках административного производства ущемляет и ограничивает конституционное право каждого на защиту своего жилища.
В Казахстане установлена исключительно судебная процедура признания права собственности на самовольную постройку. В отличие от этого, в России наряду с судебным порядком признания права собственности на самовольную постройку в предусмотренных законом случаях действует иной (внесудебный, административный) порядок признания права собственности на самовольную постройку.
Справедливым представляется замечание Нестеровой Е.В. о том, что, в России до сих пор отсутствует однозначное понимание того, какие государственные органы правомочны реализовывать указанный административный порядок признания права собственности на самовольную постройку: органы местного самоуправления либо же регистрирующие органы. В Казахстане такой проблемы нет ввиду отсутствия в ГК РК возможности внесудебного признания права собственности на самовольную постройку.
Особенностью казахстанского правового режима самовольных построек выступает то, что законодатель детально предусматривает всевозможные условия и варианты признания права собственности на самовольную постройку за различными субъектами: лицом, осуществившим самовольную постройку; лицом, в законном пользовании которого находится земельный участок, занятый самовольно возведенным строением; административно-территориальной единицей на праве коммунальной собственности [1].
В результате дополнения п. 3 ст. 244 ГК РК в 2012 году возникло уточнение, что право собственности застройщика на самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке может признаваться судом при наличии согласия на это собственника земельного участка с выплатой последнему компенсации.
В то же время российское законодательство допускает признание права собственности на самовольную постройку только за хозяином земельного участка. Вместе с тем, как подчеркивает Верховный Суд Российской Федерации, в соответствии с взаимосвязанными положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи 41 ЗК РФ арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду для жилищного строительства, предусмотрена статьей 301 ЗК РФ. В силу пункта 1 статьи 615 ГК РФ использование арендованного имущества, в том числе земельного участка, должно осуществляться арендатором в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Из системного толкования вышеприведенных правовых норм следует, что право собственности на самовольную постройку, возведенную лицом без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен ему по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, может быть признано, если такое строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил [10].
Российский законодатель предусматривает возможность сноса самовольной постройки во внесудебном порядке в случае создания или возведения самовольной постройки на земельном участке, не
предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, по решению органа местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории).
Возможность сноса самовольной постройки во внесудебной порядке в Казахстане не предусмотрена. Снос осуществляется по решению суда, но требовать сноса самовольной постройки могут также местные исполнительные органы, в компетенцию которых входят вопросы регулирования планировки и застройки территорий населенного пункта; владения, пользования и распоряжения государственной собственность; выдачи разрешений на строительство; предоставления земельных участков для строительства и реконструкции [11].
Не следует забывать, что самовольное строительство в первую очередь является правонарушением, заключающимся в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных и строительных норм и правил, регулирующих проектирование и строительство, и иных норм законодательства РК.
В связи с этим хотелось бы привести слова председателя Верховного Суда РК Кайрата Мами о совершенствовании законодательства: «Каким бы совершенным ни было современное законодательство, оно нередко со временем отстает от реальной жизни. И здесь чрезвычайно важна роль судов, которые выступают одним из главных инструментов практической реализации законов, выявления неработающих норм и задающих тон по их доработке» [19].
Библиографический список
1. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года. Электронный ресурс] // ИС «Параграф».
2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51 -ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
3.Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24.
4.Закон Республики Казахстан от 26 июля 2007 года № 310-Ш «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 27.02.2016 г.). [Электронный ресурс] // ИС «Параграф».
5.Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"// СЗ РФ. 1994. № 29 (часть I) ст. 4384.
6.Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390 "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках". [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
7.Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях». [Электронный ресурс] // ИС «Параграф».
8.Модельный Гражданский кодекс для государств - участников СНГ (часть первая) (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 октября 1994 г.) // Приложение к Информационному бюллетеню. 1995. № 6.
9.Определение Конституционного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 1748-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации". [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
10. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством от 19 марта 2014 года. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
11. Информационное письмо № 9 от 27.02.2013 «О некоторых вопросах рассмотрения споров о признании права собственности на самовольную постройку». Консультативной Совет по выработке единой судебной практики при отправлении правосудия. [Электронный ресурс] // Материалы сайта: krg.sud.kz/sites/default/files/informacionnoe_pismo_no_9_.doc Дата обращения: 01.12.2017
12. Оганов А. И. Роль гражданско-правовых норм в регулировании градостроительных отношений : дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар. 2009. С. 101
13. Бетхер В.А. Гражданско-правовое регулирование последствий самовольного создания объектов недвижимости в странах Западной Европы и СНГ // Вестник Омской юридической академии. 2012 . № 2 (19). С. 68-71.
14. Бетхер В.А. История гражданско - правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости в России // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. №4 (33). С. 103108.
15. Гуцу К. Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский кодекс РФ // Закон. 2012. № 8. С. 139-146
16. Кирсанов А.Р. Самовольная постройка: признать нельзя снести? // Имущественные отношения в РФ. 2016. № 9(180). С. 16-24
17. Маленков Н. А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. 2009. № 10. С.18-25
18. Нестерова Е.В. Правовой режим самовольной постройки по законодательству Республики Казахстан и Российской Федерации. [Электронный ресурс] // ИС «Параграф».
19. Тумабеков Д. О признании права собственности. Самовольная постройка. [Электронный ресурс] // ИС «Параграф».
КЛИМЕНКОВА СВЕТЛАНА ВИКТОРОВНА - магистрант, Российский государственный университет правосудия, Россия.
