CC BY
546
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 1 (14). С. 240-245. © Т.Ю. Попова, 2008
УДК 343.1
РУКОВОДИТЕЛЬ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА КАК УЧАСТНИК УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Т.Ю. ПОПОВА
Статья посвящена новому участнику уголовного судопроизводства - руководителю следственного органа. Анализируются полномочия руководителя, а также выявляются недостатки, допущенные законодателем при учреждении данного института.
5 июня 2007 г. был принят Федеральный закон № 87 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ-№ 87), который вступил в силу 7 сентября 2007 г.
Необходимость внесения данных поправок в УПК РФ была продиктована созданием Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ, однако целью написания данной статьи является выявление недостатков, которые допустил законодатель, приняв указанные поправки, и прежде всего их влияние на работу следственных подразделений МВД РФ.
Одним из существенных новшеств, введенных ФЗ-№ 87, стало упразднение такого участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения, как начальник следственного отдела, и появление нового участника
- руководителя следственного органа. Статья 5 УПК РФ дополнена пунктом 38.1, вводящим новое понятие - руководитель следственного органа (это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель). Как мы видим, эти дефиниции нисколько не отличаются, поменялось только само понятие «начальник следственного отдела» на «руководитель следственного органа». Теперь ст. 39 УПК РФ, которая ранее определяла полномочия начальника следственного отдела, в редакции ФЗ-№ 87 регулирует круг полномочий руководителя следственного органа.
Остановимся более подробно на анализе полномочий руководителя следственного ор-
гана. Во-первых, часть полномочий в отношении следователя, которыми ранее располагал прокурор в ходе проведения предварительного следствия, перешла к руководителю следственного органа.
Важнейшим нововведением является дача согласия следователю руководителем следственного органа на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Однако законодатель был не совсем последователен, внося данные изменения, так как п. 8 ч. 2 ст. 37 и ч. 4 ст. 108 УПК РФ регламентируют, что прокурор участвует в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо
об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения. Это относится ко всем ходатайствам перед судом, вне зависимости от того, кто с ними обращается - следователь или дознаватель. В данном случае возникает странная ситуация: руководитель следственного органа знакомится с основаниями для избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, подписывает ходатайство следователя, но в суде его (ходатайство) поддерживает прокурор, который не владеет по данному уголовному делу ин-
формацией. Как он может обосновать ходатайство и настаивать на нём? В данном случае защитник лучше знает обстоятельства уголовного дела, личность подозреваемого или обвиняемого, поэтому ему легче убедить судью в отсутствии необходимости избрания такой строгой меры пресечения в отношении своего подзащитного, что на практике снизит количество избранных судом мер пресечения в виде заключения под стражу по причине некачественной работы стороны обвинения. В подтверждение этого ч. 4 ст. 108 УПК РФ не предусматривает в числе участников рассмотрения в суде ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу руководителя следственного органа, оставив без изменения возможность участия в указанном заседании следователя. На практике этой возможностью активно пользуются прокуроры, обязывая следователей осуществлять не только организационное обеспечение данного мероприятия, но и участвовать в судебном заседании, нередко подменяя прокурора, не способного обосновать ходатайство. В результате, на следователя, помимо непосредственного расследования уголовного дела, ложится дополнительная нагрузка по участию в судебном заседании со стороны обвинения, что, на наш взгляд, не вполне обоснованно и нецелесообразно. Ввиду этого следует внести в п. 8 ч. 2 ст. 37 и ч. 4 ст. 108 УПК РФ изменения, наделив руководителя следственного органа полномочиями по участию в рассмотрении ходатайств следователей, а также аналогичную поправку в ч. 3 ст. 165 УПК РФ, регламентирующую судебный порядок получения разрешения на производство следственного действия. Это было бы целесообразно, учитывая, что УПК РФ наделил руководителя следственного органа значительной частью полномочий прокурора в отношении предварительного следствия.
Следующим моментом, на который бы хотелось обратить внимание, является то, что, согласно п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, руководитель следственного органа уполномочен отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя, тогда как начальник следственного отдела сам имел право отменять необоснованные постановле-
ния следователя только о приостановлении предварительного следствия, а в остальных случаях - лишь вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя. Таким образом, ранее начальник следственного отдела был уполномочен отменять не все незаконные и необоснованные постановления следователя. Законодатель, передавая данное полномочие от прокурора руководителю следственного органа, восполнил эту половинчатость, что является вполне обоснованным, так как нет необходимости разделять по сути одно полномочие между двумя участниками уголовного судопроизводства.
Во-вторых, за руководителем следственного органа сохранились полномочия начальника следственного отдела: поручать
производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять её состав либо принимать уголовное дело к своему производству; проверять материалы уголовного дела; давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объёме обвинения (п. 1-3 ст. 39 УПК РФ), руководитель следственного органа также имеет право отменить постановление следователя о приостановлении предварительного следствия и вынести постановление о его возобновлении (ч. 2 ст. 221 УПК РФ).
Кроме того, ранее, до вступления в силу ФЗ-№87, начальник следственного отдела мог сам возбудить уголовное дело, принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объёме, обладая при этом полномочиями следователя и (или) руководителя следственной группы. Теперь же руководитель следственного органа лишился права возбуждать уголовное дело, он может принять к своему производству только уже воз-
бужденное уголовное дело. При этом возникает проблема: кто в этом случае будет давать согласие руководителю следственного органа, расследующему уголовное дело, на производство соответствующих следственных и иных процессуальных действий? Эту ситуацию УПК РФ не регламентирует. Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем дополнить ч. 2 ст. 39 УПК РФ положением, согласно которому в случае принятия руководителем следственного органа к своему производству уголовного дела, он обладает всеми правами следователя (или руководителя следственной группы), предусмотренными УПК РФ. В этом случае согласие на производство следственных и иных процессуальных действий дает вышестоящий руководитель следственного органа.
В-третьих, есть одно полномочие, которым наделен и прокурор, и руководитель следственного органа. Так, согласно п. 11 ч. 1 ст. 39 и п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ, и руководитель следственного органа, и прокурор наделены полномочием возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования. Таким образом, усилен «фильтр», через который проходит уголовное дело при окончании предварительного следствия. Считаем, что это не вполне обоснованно, так как разные позиции руководителя следственного органа и прокурора могут быть в итоге причиной затягивания направления уголовного дела в суд. Достаточно оставить право возвращения уголовного дела на дополнительное расследование лишь прокурору как участнику уголовного судопроизводства со стороны обвинения, который наделен полномочием утверждать в итоге обвинительное заключение и направлять его в суд.
В-четвертых, ещё одна проблема - это возможность обжаловать указания руководителя следственного органа. Ранее такие указания начальника следственного отдела обжаловались прокурору, а решения и действия прокурора - вышестоящему прокурору. Таким образом, единственным должностным лицом, которому мог пожаловаться следователь, был прокурор, и все жалобы рассматривал он. Учитывая специфику новых пол-
номочий руководителя следственного органа, законодатель предусмотрел его участие в отношениях «следователь - прокурор». Так, п. 10 ч. 1 ст. 39 УПК РФ уполномочивает руководителя следственного органа давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решения прокурора, вынесенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ. Что это значит? Пункт 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ регламентирует случаи возвращения прокурором уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объёма обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пе-ресоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями. Таким образом, получается, что следователь только с согласия руководителя следственного органа имеет право обжаловать постановление прокурора о возвращении ему уголовного дела на дополнительное расследование вышестоящему прокурору, а при несогласии с решением вышестоящего прокурора - Генеральному прокурору Российской Федерации с согласия Председателя Следственного комитета при МВД РФ. Вышестоящий прокурор в течение 72 часов с момента поступления соответствующих материалов выносит одно из следующих постановлений: 1) об отказе в удовлетворении ходатайства следователя; 2) об отмене постановления нижестоящего прокурора. В этом случае вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд (ч. 4 ст. 221 УПК РФ). В данном случае руководитель следственного органа выступает посредником во взаимоотношениях между следователем и прокурором, и только с согласия руководителя следственного органа следователь имеет право обжаловать решение прокурора о возвращении уголовного дела на дополнительное расследование.
Также УПК РФ регламентирует, как и ранее, возможность обжалования следователем указаний руководителя следственного органа, только не прокурору, а вышестоящему руководителю следственного органа. Со-
гласно ч. 3 ст. 39 УПК РФ, указания об изъятии уголовного дела и передаче его другому следователю, привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объёме обвинения, избрании меры пресечения, производстве следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направлении дела в суд или его прекращении, могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объёма обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа.
Исключением из данного правила является ч. 4 ст. 39 УПК РФ: в случае, когда руководитель следственного органа, рассмотрев требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, с одной стороны, и письменные возражения следователя на указанные требования, с другой стороны, даёт следователю письменные указания об исполнении требований прокурора либо информирует прокурора о несогласии следователя с его требованиями. Таким образом, данные указания руководителя следственного органа об исполнении требований прокурора не могут обжаловаться следователем вышестоящему руководителю следственного органа и, как нам представляется, прокурору.
Но это положение входит в противоречие с ч. 3 ст. 38 УПК РФ, согласно которой руководитель следственного органа информирует прокурора с письменными возражениями следователя в случае его несогласия с требованиями прокурора. Получается, что руководитель следственного органа после
доведения до сведения прокурора возражений следователя с его требованиями имеет право дать свои указания по исполнению этих требований. Но зачем в таком случае информировать об этом прокурора, если руководитель следственного органа уже принял решение и дал указания следователю об их исполнении? Ведь указания руководителя следственного органа обязательны для исполнения следователем и в данном случае он не может их обжаловать вышестоящему руководителю следственного органа. Также ч. 6 ст. 37 УПК РФ регламентирует, что в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа и т. д. Представляется, что после ознакомления с требованиями прокурора и несогласием с ними следователя, руководитель следственного органа принимает решение: либо дать указания следователю об исполнении этих требований, либо не согласиться с ними и информировать об этом прокурора. Обжаловать данное решение прокурор может вышестоящему руководителю следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК). Поэтому у следователя в данном случае есть только право письменно изложить руководителю следственного органа несогласие с требованиями прокурора и обязанность выполнить указания руководителя следственного органа об исполнении этих требований без права их обжалования вышестоящему руководителю следственного органа и прокурору. Таким образом, необходимо привести в соответствие с ч. 4 ст. 39 УПК РФ ч. 6 ст. 37 УПК РФ и ч. 3 ст. 38 УПК РФ.
Важным является нововведение о том, что руководитель следственного органа, получив от прокурора постановление о признании отказа в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, решает вопрос об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Предполагается, что далее руково-
дитель следственного органа должен дать указания следователю о возбуждении уголовного дела, так как, согласно ч. 1 ст. 146 УПК РФ, прокурор не входит в число участников уголовного судопроизводства, которые вправе возбуждать уголовное дело.
Подводя итог сказанному, можно сделать некоторые выводы. В УПК РФ произошла трансформация статуса одного из участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения - начальника следственного отдела. Наделив его новыми полномочиями, законодатель дал ему новое определение - руководитель следственного органа. Но дело не только в смене названия, а в принципиальном различии в круге их полномочий. У руководителя следственного органа остались полномочия, которыми был надел начальник следственного отдела, а также передана существенная часть полномочий, которыми был ранее наделен прокурор в отношении предварительного следствия. Однако в отношении предварительного расследования в форме дознания прокурор сохранил аналогичные полномочия, которые в отношении предварительного следствия переданы руководителю следственного органа: давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы и т. д. (ст. 37 УПК РФ). Поэтому, на наш взгляд, данная реформа обладает половинчатостью, так как вышеуказанные полномочия прокурора и в отношении дознания следовало бы передать вновь образованному участнику со стороны обвинения - начальнику подразделения дознания (ст. 40.1 УПК РФ). Таким образом, возникла новая конструкция отношений «следователь - руководитель следственного органа - прокурор», где руководитель следственного органа является посредником и связующим звеном между следователем и прокурором. При этом процессуально дозна-
ватель находится гораздо ближе к прокурору, чем следователь.
Что касается следственных подразделений органов внутренних дел, то тенденция расширения полномочий руководителя следственного органа не предвещает ничего хорошего. Как уже было отмечено, необходимость внесения данных поправок в УПК РФ была продиктована созданием Следственного комитета при Прокуратуре РФ, т. е. выводом следственных подразделений из-под контроля прокурора, но структура органов внутренних дел и прокуратуры отличаются. После того как прокурорское следствие было отделено от прокурора, усилилось давление на следственные органы милиции со стороны начальника органа дознания, так как он возглавляет ведомственное подразделение, к которому принадлежит следователь. «Кроме этого, начальники следственных подразделений, осуществляющие процессуальное руководство следователями, часто бывают заместителями начальников соответствующих органов дознания, нередко замещая последних в случае их отсутствия. Вследствие этого нередко складывается парадоксальная ситуация, при которой одно и то же лицо является одновременно начальником следственного подразделения и начальником органа дознания, осуществляя полномочия, носящие и административно-правовой, и процессуальный характер» [1].
Также следует отметить, что относительно увеличения процессуальной самостоятельности следователя законодатель ничего не предпринял. У руководителя следственного органа не уменьшилось старых полномочий в отношении следователя, а новые (переданные от прокурора) концентрируют власть в руках руководителя следственного органа, в большинстве случаев ограничивая инициативу следователя. В этой связи следует ограничить полномочия руководителя следственного органа, предоставив следователю право напрямую обжаловать решения прокурора, например при возвращении прокурором уголовного дела на дополнительное расследование, так как аналогичное решение руководителя следственного органа может быть обжаловано следователем вышестоя-
щему руководителю следственного органа, а решение прокурора - только с согласия руководителя следственного органа, что чрезмерно бюрократизирует уголовный процесс на стадии предварительного следствия. Следует также согласиться с мнением Н.А. Ко-локолова, который предлагает отменить дисциплинарную ответственность следователей в существующем виде, так как в противном случае возможность вмешательства руково-
дства следственных органов в процессуальную деятельность следователя полностью исключается [2].
1. Шейфер С., Бобров А. Процессуальная самостоятельность следователя: мнение практиков // Законность. - 2006. - № 5. - С. 32.
2. Колоколов Н.А. Укрепление власти следственной // Уголовный процесс. - 2007. - № 7.
- С. 40.
