CC BY
130
Перераспределение полномочий
между прокурором и руководителем следственного органа по Федеральному закону от 5 июня 2007 г.
Колесников О.В. *
The article analyses the problems of division of powers between the prose-cutor and the head of investigative authority in the context of Federal Law of 5 June 2007.
n
oi
Z •
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 5 июня 2007 г. 1 (далее ФЗ от 5 июня 2007 г.) произведено значительное перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа (начальником следственного отдела по ст. 39 УПК РФ в первоначальной редакции).
Прежде всего, из всех статей УПК РФ исключено понятие санкции, которое в соответствии с первоначальной редакцией п. 39 ст. 5 УПК РФ означало разрешение (согласие) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. п. 39 ст. 5 УПК РФ был признан утратившим силу. Однако этим же законом ст. 5 УПК РФ была дополнена п. 41.1. следующего содержания: «согласие - разрешение руководителя следственного органа на производство следователем или разрешение прокурора на производство дознавателем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений». Равным образом упоминание о санкции прокурора исключено из всех статей Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Слово «санкция» в словаре русского языка С.И. Ожегова означает, во-первых, утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией, разрешение, а, во-вторых, мероприятие против стороны, нарушившей соглашение, договор2.
В словаре иностранных слов и выражений указано, что слово «санкция» происходит от латинского ««апсИо», что озна-
чает «строжайшее постановление» и имеет шесть значений:
1) мера принудительного воздействия, важнейшее средство социального контроля;
2) мера, применяемая к нарушителю установленных норм и правил;
3) часть правовой нормы, статьи закона, содержащая указание на меры государственного воздействия в отношении нарушителя данной нормы;
4) в международном праве — меры воздействия, применяемые к государству при нарушении им своих международных обязательств или норм международного права;
5) утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией, разрешение, одобрение;
6) утверждение высшей инстанцией какого-либо акта, придающее ему правовую силу3.
Понятие «санкция прокурора», очевидно, связано с теми значениями слова «санкция», которые означают утверждение чего-либо вышестоящей инстанцией и утверждение высшей инстанцией какого-либо акта. По смыслу первоначальной редакции УПК РФ, равно как и по смыслу УПК РСФСР прокурор являлся процессуальным руководителем предварительного расследования4 и, таким образом, являлся для следователя, дознавателя, органа дознания высшей процессуальной инстанцией. Прокурор, кроме того, — представитель высшего органа по надзору за законностью в стране.
В таком смысле понятие «санкция прокурора» было оправданным и показывало особую роль прокурора в уголовном процессе. Следует, однако, отметить, что со времени вступления в действие с 1 июля 2002 г. УПК РФ, т.е. с того времени, когда окончательные процессуаль-
Заместитель начальника второго отдела оперативно-розыскной части №1 Санкт-Петербургского ГУВД МВД России.
Правоохранительные органы и их деятельность
ные решения, ограничивающие важнейшие конституционные права и свободы человека, перешли в ведение суда, понятие «санкция прокурора» уже стало утрачивать свой смысл. Именно тогда прокурор лишился своего наиболее значительного права санкционировать избрание меры пресечения в виде заключения под стражу и продления срока содержания под стражей. В то же время, когда прокурор таким правом пользовался, т.е. в условиях действия УПК РСФСР, понятие «санкция прокурора на арест» было близко первоначальному латинскому значению слова «санкция» как «строжайшее постановление».
В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор уже дает не санкцию, а согласие (разрешение), равно как и руководитель следственного органа.
В плане дачи согласия на производство следственных и иных процессуальных действий и на принятие процессуальных решений полномочия прокурора и руководителя следственного органа в соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. оказались четко разделенными.
Так, прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение им перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Руководитель следственного органа дает согласие такого же рода следователю (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). По первоначальной редакции п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор давал такое согласие и дознавателю, и следователю, причем в других статьях УПК РФ (например, в первоначальной редакции п. 3 ч. 1 ст. 38 УПК, устанавливающей полномочия следователя). Начальник следственного отдела таких полномочий в то время вообще не имел. Поэтому можно утверждать, что полномочия прокурора в этой сфере сузились, а полномочия руководителя следственного органа расширились.
То же самое видно на примере других положений ст. 37 «Прокурор» и ст. 39 «Руководитель следственного органа» в редакции ФЗ от 5 июня 2007 г.
Так, прокурор разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Руководитель следственного органа, соответственно, разрешает отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
Прокурор отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). То же самое полномочие в отношении следователя имеет руководитель следственного органа (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
Постановление о прекращении уголовного дела, вынесенное дознавателем, утверждает прокурор (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а вынесенное следователем — руководитель следственного органа (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).
Руководитель следственного органа в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК РФ продлевает срок предварительного расследования. В ст. 37 УПК РФ аналогичное полномочие прокурора не указывается, однако согласно п. 3 ч. 1 ст. 223 УПК РФ срок дознания, который составляет 30 суток, при необходимости может быть продлен прокурором до 30 суток. Таким образом, можно сделать вывод, что прокурор продлевает срок предварительного расследования в форме дознания, а руководитель следственного органа — срок предварительного расследования в форме предварительного следствия.
Отметим, что начальник следственного отдела по первоначальной редакции ст. 40 УПК РФ подобных полномочий не имел.
Прокурор вправе отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также необоснованные или незаконные постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Руководитель следственного органа вправе отменять незаконные или необоснованные постановление следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), а также незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). Здесь явное расширение полномочий руководителя следственного органа. По первоначальной редакции ст. 39 УПК РФ начальник следственного отдела имел право лично отменять лишь необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя. Прокурор же имел право отменять постановления как нижестоящего прокурора, так и следователя и дознавателя. Впервые руководителю следственного органа предоставлено право отменять постановления нижестоящего по отношению к нему руководителя.
п
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
CO
Ol
z
0) о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
В первоначальной редакции ст. 37 (ч. 3) было установлено, что письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном УПК РФ, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнение, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ. В прежней редакции ч. 3 ст. 38 УПК РФ было предусмотрено, что в случае несогласия с действиями (бездействием) и решениями прокурора следователь вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Их обжалование прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев несогласия со следующими решениями или указаниями прокурора: о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении подозреваемого или обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий, предусмотренных п.п. 2-11 ч. 2 ст. 29 УПК; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия; о передаче уголовного дела другому следователю.
В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в УПК РФ ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор вправе давать письменные указания только дознавателю (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 39 УПК РФ указания следователю
даются только руководителем следственного органа. Они также даются в письменной форме и обязательны для исполнения следователем. Эти указания следователем могут быть обжалованы руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением, случаев, когда указания касаются практически тех же вопросов, которые были перечислены в первоначальной редакции ч. 3 ст. 38 УПК РФ. Отметим, что в первоначальной редакции ч. 4 ст. 39 УПК РФ было установлено, что если следователь не согласен с указаниями начальника следственного отдела, то он мог обжаловать их прокурору, причем его решения практически по всем вышеперечисленным вопросам при этом также не приостанавливались. В настоящее время, как видно, все эти вопросы решаются уже без участия прокурора. Все это означает сужение полномочий прокурора, расширение полномочий руководителя следственного органа и одновременно укрепление процессуальной независимости следователя.
Таким образом, перераспределение полномочий между прокурором и начальником следственного органа по ФЗ от 5 июня 2007 г. произошло явно в пользу руководителя следственного органа. Прокурор перестал быть процессуальным руководителем предварительного следствия, но остался процессуальным руководителем дознания, сохранив за собой органично присущие ему функции надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Руководитель следственного органа, наоборот, стал не только преимущественно административным как ранее, но и полноправным процессуальным руководителем предварительного следствия.
Литература и примечания
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 24. Ст. 2830.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1984. С. 605.
3. Словарь иностранных слов и выражений. — М., 2004. С. 551.
4. Например: Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Уголовный процесс. — СПб., 2004. С. 109; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / отв. ред. П.А. Лупинская. — М., 2000. С. 80.
2 Ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
