CC BY
85
ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СЛЕДОВАТЕЛЯ В СВЕТЕ ПОСЛЕДНИХ ИЗМЕНЕНИЙ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ
А.В. Чучупал, соискатель кафедры уголовного процесса Удмуртского
государственного университета
11 мая 2007 года Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон от 5 июня 2007 г.), который направлен на организационное разграничение функций в сферах осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных действий, имеющихся у органов прокуратуры, с другой стороны.
Для такого разграничения был создан Следственный комитет при прокуратуре РФ путем создания структурно и процессуально независимых следственных подразделений.
Анализ положений указанного закона позволяет прийти к выводу, что затрагивает он не только следственные подразделения прокуратуры. Новеллы УПК РФ можно назвать «революционными» для всей системы правоохранительных органов РФ. В них непосредственно реализуется системный подход, приоритетность которого была подчеркнута Концепцией судебной реформы в РФ еще в 1991 году. Авторы Концепции следующим образом выразили свое видение статуса Прокуратуры РФ: «Соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним противоречит требованиям системного подхода, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Нельзя, однако, не признать, что быстрая коренная ломка сложившихся отношений и привычных связей является не самым лучшим выходом из положения. Поэтому концептуально важно, с одной стороны, признать уголовное преследование доминирующей функцией прокуратуры, а с другой - частично перераспределить груз ее надзорных полномочий в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя. Прокурора
хотелось бы видеть объективным органом обвинительной власти на стадии предварительного расследования».
Изменения уголовно-процессуального законодательства существенно меняют расстановку сил между субъектами досудебного уголовного производства, в том числе значительно влияют на процесс реализации дискреционных полномочий следователя и их пределы.
Для качественного анализа новых возможностей реализации дискреционных полномочий следователя представляется необходимым первоначально рассмотреть объем полномочий, который оставляется прокурору.
Так, в соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: 1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; 2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; 3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; 4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; 5) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного ре-
шения; 6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ; 7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение; 8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ; 9) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
10) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
11) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; 12) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи; 13) утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу; 14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу; 15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков; 16) осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.
В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных
в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.
Сравнительный анализ объема полномочий, которыми прокурор обладал ранее, и объема полномочий, который предусмотрен Законом от 5 июня 2007 г., показывает, что исключено согласование с прокурором решений следователя: о возбуждении уголовного дела, в том числе дел частного и частнопубличного обвинения; о прекращении уголовного дела в связи с примирением сторон и прекращении уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием; о возбуждении перед судом ходатайства об избрании в отношении подозреваемого и обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу; об избрании залога в качестве меры пресечения, о возбуждении перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей; о возбуждении перед судом ходатайства о применении таких мер процессуального принуждения, как временное отстранение от должности подозреваемого или обвиняемого и наложении ареста на имущество; о возбуждении перед судом ходатайства о производстве отдельных следственных действий; о сохранении в тайне данных о личности потерпевшего, его представителя и свидетеля; о производстве выемки документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему принудительной меры воспитательного воздействия и др.
Кроме того, прокурор лишен таких процессуальных полномочий, как возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству, принимать решения о признании лица потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком, привлекать к участию в деле эксперта, специалиста, переводчика, понятого, законного представителя, принимать решение об отводе следователя, переводчика, эксперта и специалиста, задерживать и освобождать подозреваемого, избирать в отношении подозреваемого и обвиняемого какую-либо меру пресечения, а также отменять или изменять меру пресечения, применять меры процессуального принуждения к участникам уголовного судопроизводства, в том числе привод, обязательство о яв-
ке, наложение ареста на имущество, разрешать ходатайства, восстанавливать пропущенный по уважительной причине срок, поручать проверку сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации, принимать какое-либо решение по результатам рассмотрения сообщения о преступлении, в том числе отказать в возбуждении уголовного дела, определять место производства предварительного расследования, принимать решение о соединении и выделении уголовных дел, в том числе о выделении материалов уголовного дела, производить расследование ряда новых или вновь открывшихся обстоятельств по возобновленному производству по уголовному делу, принимать решение о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего с применением принудительной меры воспитательного воздействия, ходатайствовать перед судом о переводе лица в психиатрический стационар.
При этом, лишив прокурора права возбуждения уголовного дела, Закон от 5 июня 2007 г. вместе с тем сделал исключения для случаев возбуждения уголовного дела в отношении следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ, что, естественно, не может вызвать определенных дискуссий.
Подавляющая часть названных выше полномочий прокурора, в том числе связанных с дачей согласия следователю на осуществление определенных процессуальных действий, передана руководителю следственного органа.
В соответствии с новой редакцией ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен: 1) поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству; 2) проверять материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; 3) давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения; 4) давать согласие следователю на
возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; 5) разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы; 6) отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; 7) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК РФ; 8) продлевать срок предварительного расследования; 9) утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; 10) давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решения прокурора, вынесенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ; 11) возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования; 12) осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.
Указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем. Указания руководителя следственного органа, за исключением указаний, предусмотренных ч. 4 ст. 39 УПК РФ, могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа.
Руководитель следственного органа рассматривает требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменные возражения следователя на указанные требования и дает следователю письменные указания об исполнении указанных требований либо информирует прокурора о несогласии с его требованиями.
Одной из основных целей Закона от
5 июня 2007 г. является устранение административного давления, самостоятельность и независимость следователя в ходе производства предварительного следствия, что должно позволять ему реально пользоваться дискре-
ционными полномочиями, предоставленными УПК РФ, в целях достижения задач уголовного судопроизводства, должно исправить положения следователя как исполнителя -«оформителя» в громоздкой системе российского правосудия и, таким образом, повысить эффективность досудебного производства.
Предлагается ли Законом от 5 июня 2007 г. инструментарий достижения поставленных перед ним целей? Так, в соответствии с новой редакцией ст. 38 УПК РФ следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять предварительное следствие по уголовному делу. Следователь уполномочен: 1) возбуждать уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ; 2) принимать уголовное дело к своему производству или передавать его руководителю следственного органа для направления по подследственности; 3) самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа; 4) давать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативнорозыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении; 5) обжаловать с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решение прокурора, вынесенное в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ; 6) осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. В случае несогласия с требованиями прокурора
об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, следователь обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует об этом прокурора».
К каким же выводам можно прийти при анализе изменений УПК РФ? Изменилась ли роль российского следователя в досудебном уголовном судопроизводстве?
Закон от 5 июня 2007 г. привел к минимальной возможности осуществления прокурором таких предусмотренных гл. 3 Феде-
рального закона «О прокуратуре РФ» функций, как прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека на досудебном этапе производства по уголовному делу, прокурорский надзор за соблюдением порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых должностными лицами при производстве предварительного следствия по уголовным делам.
Это связано с тем, что прокурор как участник уголовного судопроизводства в рамках Закона от 5 июня 2007 г. лишился практически всех полномочий, обеспечивавших ему возможность осуществлять действенный надзор за действиями и решениями органов предварительного следствия при производстве расследования. Направление следователем копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении, прекращении и приостановлении уголовного дела, а также уведомления о продлении срока предварительного следствия, о возобновлении производства по делу, при отсутствии полномочий проверять материалы уголовного дела, на основании которых выносятся вышеуказанные решения, не оставляют прокурору шансов обоснованно вмешаться в деятельность органов предварительного следствия. Пожалуй, единственным процессуальным «рычагом» воздействия на следователя у прокурора остается возможность возвращения уголовного дела следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков. Тем не менее это весьма существенный момент и серьезная гарантия от произвола следователя и соблюдения прав и законных интересов организаций и граждан в досудебном производстве.
Вместе с тем процессуальное положение следователя практически не изменилось, поскольку основной объем полномочий прокурора на досудебных стадиях был передан руководителю следственного органа, который теперь стал могущественной фигурой, обладающей существенными как административными, так и процессуальными полномочиями. Ликвидация законодателем не имеющего действенной уголовно-процессуальной нагрузки института процессуального согласования сле-
дователем с кем-либо решения о возбуждении уголовного дела, является хорошо забытым старым (УПК РСФСР 1960 г.), она действительно должна повысить эффективность следствия и вряд ли приведет к разгулу следовательского произвола, так как в результате проводимой реформы количество контрольных этапов движения уголовного дела увеличится (руководитель следственного органа, прокурор, суд). При этом прокурор, у которого будут «развязаны» руки, не будет, как раньше, стеснен рамками статистики, так как возвращение уголовного дела на дополнительное расследование скорее всего обернется положительными показателями его работы, что на практике немаловажно.
Хотелось бы отметить, что, если в ограничении полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства законодатель пошел намного дальше, чем предусматривалось авторами Концепции судебной реформы в РФ, то в отношении следствия рекомендации Концепции абсолютно проигнорированы.
«Следователь, в отличие от лиц производящих дознание, - не служитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можно и нужно указать на то, что в проектах устройства Следственного комитета РСФСР неприемлемо и должно быть отвергнуто. Недопустимы, по крайней мере, нижеследующие решения: процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних
процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя; определение правил подследственности в зависимости от уровня подразделения Следственного комитета; иерархическая организация процессуальных связей, когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды; объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства; дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями Следственного комитета».
Вопреки вышеизложенному проводимая реформа оставляет основополагающие принципы самостоятельности и независимости следователя всего лишь декларацией. Создается система организации следственных органов, в которой Следственный комитет при прокуратуре РФ имеет несколько обособленное положение и, возможно, в дальнейшем станет костяком единой Федеральной службы расследований. Однако унаследованный от прокуратуры принцип централизации нивелирует положительные моменты проводимой реформы, создает в лице Следственного комитета при прокуратуре РФ очередной, пожалуй, один из самых мощных инструментов исполнительной (президентской) власти, в лице же всего российского следствия - систему, в которой останется немного места для самостоятельности и независимости следователя, в которой отсутствуют базис для устранения «обвинительного уклона», для объективного и непредвзятого следствия.
