CC BY
776
Семенцов Владимир Александрович
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Кубанского государственного университета
Науменко Оксана Александровна
преподаватель кафедры предварительного расследования Краснодарского университета МВД России
(тел.: 88612583757)
Проблемы совершенствования дознания как формы предварительного расследования
Аннотация
В статье показана динамика изменений, которые внесены в УПК РФ с 29 мая 2002 г. по 28 декабря 2010 г. в части регламентации производства дознания. Подчеркивается актуальность проблемы сохранения и совершенствования дознания как формы предварительного расследования.
Annotation
The article shows the dynamics of changes made to the Criminal Procedure Code on 29 May 2002 to December 28, 2010 regarding the regulation of the inquiry.
Ключевые слова: формы расследования, следователь, полномочия органа дознания, сокращенное дознание, начальник органа дознания, дополнительное расследование.
Key words: forms of investigation, the following fellows, the powers of the inquiry body, shortened the inquiry, the head of the inquiry body, further investigation.
ействующий уголовно-
Д процессуальный закон закрепляет две формы предварительного расследования: предварительное следствие и дознание (ч. 1 ст. 150 УПК РФ). Оба они направлены на реализацию целей уголовного судопроизводства, основаны на единых принципах судопроизводства, а общие условия предварительного расследования распространяются и на дознание, за отдельными исключениями, предусмотренными гл. 32 УПК РФ.
Вместе с тем следствие и дознание как самостоятельные формы предварительного расследования различаются по ряду признаков.
1. Предварительное следствие - основная форма расследования, поскольку этой сферой деятельности охватывается производство по большинству уголовных дел, за исключением
преступлений небольшой и средней тяжести, перечисленных в ч. 3 ст. 150 УПК РФ. Согласно п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен изъять любое уголовное дело у органа дознания и передать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи.
2. Субъект производства предварительного следствия - следователь (п. 41 ст. 5 УПК РФ), а субъект дознания - дознаватель (п. 7 ст. 5 УПК РФ) либо следователь (п. 8 ст. 5 УПК РФ). Следователи Следственного комитета РФ осуществляют дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК РФ и связанных со специальным правовым статусом лиц, указанных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, либо совершенных должностными лицами правоохранительных органов и Вооруженных Сил РФ, названных в подп. "в" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, а следователи органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
257
веществ дознание по преступлениям этой категории.
3. Предварительное следствие осуществляется в два этапа: лицо вначале привлекается в качестве обвиняемого, а потом в отношении него составляется обвинительное заключение. В ходе же дознания выносится обвинительный акт, который сочетает элементы как постановления о привлечении в качестве обвиняемого, так и обвинительного заключения.
4. Дознание производится в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела с возможным (при необходимости) продлением срока прокурором до 12 месяцев. Срок предварительного следствия составляет 2 месяца с возможным его продлением свыше 12 месяцев.
В первоначальной редакции УПК РФ 2001 г. производству дознания были посвящены ст. 223-226, оно осуществлялось по уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, возбуждаемым в отношении конкретных лиц. Срок дознания со дня возбуждения уголовного дела и до дня принятия решения о направлении уголовного дела прокурору был равен 15 суткам. Предусматривалась возможность продления этого срока прокурором, но не более чем на 10 суток.
Законом от 29 мая 2002 г. ст. 223 УПК РФ, определяющая порядок и сроки дознания, была дополнена положением о том, что предварительное расследование в форме дознания производится в порядке, установленном не только гл. 22, 24-29, но и гл. 21 УПК РФ (общие условия предварительного расследования). Кроме того, уточнялись редакции ч. 2-4 ст. 225 УПК РФ, посвященных праву обвиняемого, защитника, потерпевшего и его представителя знакомиться с обвинительным актом и материалами уголовного дела, а также порядку утверждения обвинительного акта начальником органа дознания и направления материалов уголовного дела прокурору.
Законом от 4 июля 2003 г. начальный срок дознания был увеличен до 20 суток с продлением его прокурором на 10 суток.
Значительные коррективы в порядок производства дознания внес закон от 6 июня 2007 г. Если ранее дознание проводилось по уголовным делам, отнесенным к подследственности органов дознания, но при условии, что они возбуждены в отношении конкретных лиц, то теперь дознаватели обязываются расследовать все преступления, названные в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, независимо от того, установлено по ним лицо, подозреваемое в его совершении, или нет. Это позволило
освободить следователей от расследования значительного числа уголовных дел о нераскрытых преступлениях небольшой и средней тяжести.
Этим же законом первоначальный срок дознания увеличен до 30 суток и предусмотрена процедура неоднократного его продления прокурором: до 30 суток, до 6 месяцев и до 12 месяцев. В науке и на практике это воспринято неоднозначно, так как подобное продление сроков производства дознания хотя и обеспечивает полноту и качество расследования, в то же время стирает грань между предварительным следствием и дознанием.
В числе участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения появилась новая процессуальная фигура -начальник подразделения дознания (п. 17.1 ст. 5 УПК РФ), а в гл. 6 УПК РФ введена ст. 40.1, где сформулированы его права. Новеллой стало и уведомление о подозрении в совершении преступления (ст. 223.1 УПК РФ), когда составленное дознавателем и врученное лицу уведомление о подозрении в совершении преступления служит основанием для признания данного лица подозреваемым. В части 1 ст. 453 УПК РФ закреплено право дознавателя направлять запрос о правовой помощи иностранному государству.
Изменена редакция ч. 3 ст. 224 УПК РФ. В ней говорится, "при невозможности составить обвинительный акт в срок, предусмотренный частью второй настоящей статьи, подозреваемому предъявляется обвинение в порядке, установленном гл. 23 настоящего Кодекса, после чего производство дознания продолжается в порядке, установленном настоящей главой, либо данная мера пресечения отменяется". Ранее эта норма предусматривала только предъявление обвинения либо отмену меры пресечения без указания на продолжение производства дознания.
Законом от 24 июля 2007 г. ст. 223 УПК РФ дополнена новой частью 3.1, где указывается на возможность возобновления приостановленного дознания на основании постановления прокурора либо начальника подразделения дознания в случаях, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, а 28 декабря 2010 г. ст. 223 УПК РФ дополняется ч. 6 следующего содержания: "Возобновление приостановленного дознания либо продление срока дознания по уголовным делам, находящимся в производстве следователя Следственного комитета Российской Федерации, осуществляется соответствующим
руководителем следственного органа
__________________________________258
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 4 (36)
Следственного комитета Российской Федерации в порядке, установленном частями третьей - пятой настоящей статьи".
Тем же законом в ст. 224 УПК РФ введена ч. 4, регламентирующая порядок продления срока содержания под стражей до 6 месяцев судьей районного суда или военного суда соответствующего уровня в порядке, установленном ч. 3 ст. 108 УПК РФ, по ходатайству дознавателя с согласия прокурора района, города или приравненного к нему военного прокурора, при невозможности закончить дознание в срок до 30 суток и отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения в виде заключения под стражу.
9 марта 2010 г. дан в новой редакции п. 6 ч. 1 ст. 225 УПК РФ: он дополнен требованием о кратком изложении в обвинительном акте содержания доказательств, подтверждающих обвинение, и доказательств, на которые ссылается сторона защиты.
23 июля 2010 г. в гл.32 УПК РФ вводится ст. 223.2, где раскрываются правила производства дознания группой дознавателей в случае сложности или большого объема производства дознания по уголовному делу. Решение о производстве дознания группой дознавателей, об изменении ее состава принимает начальник органа дознания. К работе группы могут быть привлечены должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Состав группы дознавателей объявляется подозреваемому, обвиняемому. Руководитель группы принимает уголовное дело к своему производству, организует ее работу, руководит действиями других дознавателей, составляет обвинительный акт, наделен соответствующими правами на расследование дела.
Значительные изменения претерпели полномочия прокурора при производстве дознания. В ст. 226 УПК РФ (в первоначальной ее редакции) указывалось, что прокурор рассматривает уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, и в течение 2 суток принимает по нему соответствующее решение. Если уголовное дело возвращалось для пересоставления обвинительного акта, то прокурор продлял срок дознания, но не более чем на 3 суток. Редакция статьи от 4 июля 2003 г. предоставила прокурору полномочие на продление срока дознания уже на 10 суток для производства дополнительного дознания и на 3 суток для пересоставления обвинительного акта. Одновременно на него возложена обязанность вручать копии обвинительного акта с
приложениями обвиняемому, его защитнику и потерпевшему.
Законом от 5 июня 2007 г. дана новая редакция ст. 37 УПК РФ, существенно расширяющая надзорные полномочия прокурора при производстве расследования в форме дознания. Теперь он вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований закона; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу; утверждать обвинительный акт; возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями и др.
Законом от 28 декабря 2010 г. прокурор наделен правом передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи.
Вместе с тем многочисленные изменения, внесенные в УПК РФ 2001 г., не решили всех вопросов, возникающих в уголовнопроцессуальной теории и практике производства дознания. Более того, при их анализе прослеживается тенденция к стиранию граней между дознанием и предварительным следствием. При этом нужно учитывать, что около половины общего числа регистрируемых преступлений составляют те деяния,
предварительное расследование по которым
259
производится в форме дознания. Например, в Южном федеральном округе в 2010 г. зарегистрировано 118 880 преступлений, по которым обязательно предварительное следствие, раскрыто 55 324 преступления из числа находившихся в производстве. Преступлений, по которым предварительное следствие необязательно, зарегистрировано 86 191, а раскрыто - 60 882 [1].
Приведенные статистические показатели подчеркивают значимость дознания как формы расследования и отчасти даже большую его эффективность по сравнению с предварительным следствием. Именно поэтому одной из актуальных в современной науке уголовного процесса по-прежнему остается проблема о сохранения и совершенствования дознания как формы предварительного расследования. В литературе по этому вопросу высказаны различные точки зрения, которые условно можно разделить на две группы.
Авторы первой предлагают ликвидировать дознание как форму предварительного расследования (В.А. Азаров, Н.А. Власова, Ю.В.Деришев, В.М. Лукин, В.М.Савицкий, М.Б. Эркенов, Н.А. Якубович). Они полагают, что дознание в качестве формы предварительного расследования необходимо упразднить, а под дознанием понимать только тот институт, который и м е н у е т с я п р о извод с твом н е о т л о жн ы х следственных действий. В частности,
Н.А. Власова пишет, что по своей генетической природе дознание представляет собой первоначальное расследование с целью закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего. Дознание должно отличаться от предварительного следствия по внут-реннему содержанию, т. е. по задачам и по формальным, внешним признакам. Поэтому в досудебном производстве нужно оставить только одну форму дознания, содержание которой составят производство неотложных следственных действий и раскрытие преступления [2].
Авторы второй группы ратуют за сохранение дознания и дальнейшее его совершенствование (С.И. Гирько, А.В. Ковтун, А.П. Коротков, Е.В. Ларкина, О.А. Малышева, О.В. Мичурина, М.П. Поляков). Например, О.В. Мичурина предлагает рассматривать две модели: дознание в неполном объеме с приданием такого статуса производству неотложных следственных действий и дознаниев полном объеме с сохранением всех существующих его особенностей как формы предварительного расследования [3].
По нашему мнению, дознание в современном
уголовном судопроизводстве должно существовать как упрощенная и ускоренная форма предварительного расследования, объективно давая возможность повысить эффективность предварительного следствия по тяжким и особо тяжким преступлениям, так как следователь будет освобожден от бремени расследования преступлений небольшой и средней тяжести. Именно расследование в форме дознания позволяет максимально сократить время между совершением преступления и наказанием лица, его совершившего, за счет чего достигается социально полезная цель общего и специального предупреждения преступности.
Необходимо дальнейшее совершенствование процедуры дознания, поскольку изменения относительно дознания, внесенные в УПК РФ в последние годы, не отличаются последовательностью и единством концептуального подхода, не разрешили всех коллизий, возникающих при расследовании преступлений в данной форме.
В частности, вызывает возражение указание в законе в числе субъектов дознания следователя Следственного комитета РФ, к компетенции которого п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ относит расследование в форме дознания преступлений из числа тех, что перечислены в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, совершенных лицами, названными в ст. 447 УПК РФ. Дело в том, что производство по уголовным делам в отношении судьи, прокурора, следователя, адвоката и других лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ, производится по правилам, закрепленным в главе 52 УПК РФ, т. е. в особом и более сложном порядке, чем обычное предварительное расследование, с учетом чего оно должно осуществляться в форме следствия, а не дознания.
Что касается должностных лиц правоохранительных органов и Вооруженных Сил РФ, названных в подп. "в" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, то для обеспечения полноты и объективности расследования производство по уголовному делу в их отношении должно осуществляться следователями Следственного комитета РФ опять же в форме предварительного следствия, но не дознания, с возможным уравниванием его первоначального срока со сроком производства дознания.
Не конкретизировал законодатель в п. 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ, в каких случаях дознание должно производиться следователем, а не дознавателем органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и неясно, какими полномочиями должен быть при этом наделен следователь.
__________________________________260
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 4 (36)
Одним из путей реформирования дознания как формы предварительного расследования, по нашему мнению, может стать его дифференциация на два вида: обычное и сокращенное, когда наряду с полным дознанием (в привычном понимании) по поручению начальника органа дознания проводится расследование в срок до 10 суток при соблюдении двух условий:
1) очевидны обстоятельства совершенного преступления;
2) нет необходимости в производстве следственных действий и применении мер уголовно-процессуального принуждения, затрагивающих конституционные права лица, его совершившего.
Пробелом закона является отсутствие в главе 6 УПК РФ указания на такого участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения, как начальник органа дознания. Вместе с тем согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания - это "должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом". К числу этих иных полномочий закон относит:
1) продление дознавателю срока проверки сообщения о преступлении до 1 0 суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ);
2) вынесение постановления о восстановлении утраченного уголовного дела либо его материалов (ч. 1 ст. 158. 1 УПК РФ);
3) утверждение обвинительного акта, составленного дознавателем (ч. 4 ст. 225 УПК РФ).
Кроме того, из содержания п. 2 ч. 3 ст. 40. 1 и
ч. 4 ст. 41 УПК РФ усматривается право начальника органа дознания давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения. По смыслу ч. 4 ст. 40. 1 УПК РФ начальник органа дознания вправе отменять указания начальника подразделения дознания в случае их обжалования дознавателем.
В связи с этим следует согласиться с
О.В. Гладышевой, предлагающей дополнить УПК РФ новой ст. 40.1 "Начальник органа дознания", где бы в концентрированном виде регламентировался процессуальный статус начальника органа дознания, а прежнюю ст. 40. 1 "Начальник подразделения дознания"
считать ст. 40.2, что будет способствовать повышению эффективности деятельности органов дознания [4].
Нелогичны положения закона о том, что начальник подразделения дознания уполномочен отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу, но не вправе отменить незаконные или необоснованные п о ст а н о вл е н и я об отказ е в в о зб у жд ен и и уголовного дела, а может лишь внести прокурору ходатайство об их отмене (п. 3,4 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ). При этом начальник подразделения уполномочен: 1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу; 2) изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи. Кроме того, начальник подразделения дознания вправе возбудить уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя, а в случаях, если для расследования уголовного дела была создана группа дознавателей, - полномочиями руководителя этой груп-пы.
Обращает на себя внимание неудачная формулировка ч. 1 ст. 41 УПК РФ, согласно которой "полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 части второй ст. 40 настоящего Кодекса, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем". "Совершенно очевидно, - пишет А.Р. Белкин, - что полномочиями органа дознания дознаватель не обладает, и никто их на него не возлагает, - ими обладает только начальник органа дознания" [5]. Штатный дознаватель, обладая правом возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству (ч. 1 ст. 144 и ст. 146 УПК РФ), не нуждается в том, чтобы на него "возлагали" соответствующие полномочия, он ими обладает в силу своего служебного положения. Аналогичную критику вызывает п. 7 ст. 5 УПК РФ, где дается понятие дознавателя.
И последнее. В отличие от следователя, который в силу ч. 4 ст. 221 УПК РФ может обжаловать вышестоящему прокурору с согласия руководителя следственного органа постановление прокурора о возвращении уголовного дела, дознаватель таким правом не
261
обладает. Однако анализ ст. 226 УПК РФ во взаимосвязи с другими предписаниями закона, регламентирующими производство дознания, позволил Т.Г. Николаевой прийти к выводу, что дознаватель в соответствии с ч. 4 ст. 41 УПК РФ вправе обжаловать указание прокурора о производстве дополнительного расследования вышестоящему прокурору, не приостанавливая его исполнение [6]. Считая позицию Т.Г. Николаевой в целом достаточно обоснованной, полагаем необходимым уточнить: право дознавателя обжаловать указание прокурора о производстве дополнительного расследования должно возникать с момента получения согласия начальника органа дознания, что сближает полномочия дознавателя по этому вопросу с полномочиями следователя.
1.Состояние преступности в Южном федеральном округе за январь-декабрь 2010 г. // СПС "КонсультантПлюс".
2.Власова Н.А. Проблемы
совершенствования форм досудебного производства в уголов-ном процессе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 287.
3.Мичурина О.В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 23.
4.Гладышева О.В. Справедливость и законность в уголовном судопроизводстве Российской Федерации: моногр. Краснодар: ЭДВИ, 2008. С. 267-268.
5.Белкин А.Р. УПК РФ: конструктивная критика и возможные улучшения. Ч. II: Уголовное преследование. Участники уголовного судопроизводства. М., 2010. С. 44.
6.Николаева Т.Г. О формах предварительного расследования преступлений // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений (к 90-летию со дня рождения проф. И.М. Гуткина). М.: Академия управления МВД РФ, 2009. Ч. 1. С. 108.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 4 (36)
262
