CC BY
84
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДОЗНАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О.В. ХИМИЧЕВА
начальник кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России,
доктор юридических наук, профессор
Аннотация. Проблемы правовой регламентации дознания как формы предварительного расследования следует учитывать при разработке предложений по введению в уголовно-процессуальном законе процедуры упрощенного (ускоренного) досудебного производства.
Ключевые слова: дознание, орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель, упрощенное досудебное производство.
ABOUT IMPROVING THE LEGAL REGULATION OF INQUIRY OF THE RUSSIAN FEDERATION
O.V KHIMICHEVA
head of the Department of Moscow State University in criminal proceedings Russian Interior Ministry,
doctor of law, professor
Annotation. Problems of legal regulation of inquiry as a form of preliminary investigation should be taken into account in the development of proposals on introduction of the criminal procedure law summary pre-trial procedure.
Key words: inquiry, the investigating body, the head of the investigating body, the head of department the investigating body, the investigator, the summary pre-trial procedure.
Рост преступности делает неизбежным упроще- знания в полном объеме обозначены и в повестке ние уголовного судопроизводства — таков вывод заседаний расширенной рабочей группы при Ми-международного сообщества1. Попытки учрежде- нистре внутренних дел России по дальнейшему рения упрощенного (ускоренного) производства не раз предпринимались в истории отечественного уголовного процесса (достаточно вспомнить протокольную форму досудебной подготовки материалов, функционировавшую в соответствии с УПК РСФСР до 2001 г.). Действующий уголовно-процессуальный закон подобного сокращенного производства не предусматривает.
Вместе с тем Президент Российской Федерации в ходе встречи с руководящим составом МВД России 22 октября 2011 г. дал поручение о введении упрощенной формы досудебного производства, а в марте 2012 г. в Государственную Думу внес законопроект, согласно которому предлагается сокращенный порядок дознания, позволяющий исключить нерациональное расходование сил и средств органов предварительного расследования, необоснованное затягивание сроков досудебного производства, когда уголовное дело не представляет правовой и фактической сложности, а причастность лица к совершению преступления не вызывает сомнения2.
Вопросы введения ускоренной формы досудебного производства и уточнения регламентации до-
формированию органов внутренних дел Российской Федерации3.
В ходе судебно-правовой реформы при принятии в 2001 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации4 дознанию отводилась роль именно такой — упрощенной и ускоренной — формы предварительного расследования по сравнению с предварительным следствием. Согласно первоначальной редакции УПК РФ оно осуществлялось по уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, возбуждаемым в отношении конкретных лиц. Срок дознания устанавливался в 15 суток с возможностью его продления прокурором, но не более, чем на 10 суток.
Но недостаточно проработанная правовая регламентация дознания повлекла многочисленные изменения: более 10 федеральных законов, принятых в 2002—2012 гг., подвергли корректировке практически все нормы, содержавшиеся в первоначальной редакции гл. 32 УПК РФ.
Так, Федеральным законом от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ ст. 223 УПК РФ, определяющая порядок и сроки дознания, дополнена положением о том, что дознание производится в порядке, установленном не только гл. 22, 24—29, но и гл. 21 (общие условия предварительного расследования); уточнены ч. 2—4 ст. 225 УПК РФ о праве обвиняемого, защитника, потерпевшего и его представителя знакомиться с обвинительным актом и материалами уголовного дела, а также о порядке утверждения обвинительного акта начальником органа дознания и направления материалов уголовного дела прокурору. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ базовый срок дознания был увеличен до 20 суток с продлением его прокурором на 10 суток.
Существенные новеллы в производстве дознания связаны с принятием Федерального закона от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ: дознаватели получили полномочия расследовать все преступления, названные в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, в том числе неочевидные. Это позволило освободить следователей от расследования значительного числа уголовных дел о нераскрытых преступлениях небольшой и средней тяжести, которые, согласно предписаниям УПК РФ в редакции 2001 г., дознаватели передавали следователям. Первоначальный срок дознания увеличен до 30 суток и установлена процедура неоднократного его продления прокурором (до 30 суток, до 6,
а затем и до 12 месяцев). Появился новый участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения — начальник подразделения дознания (п. 171 ст. 5, 401 УПК РФ); введено уведомление о подозрении в совершении преступления (ст. 2231 УПК РФ) — основание для признания лица подозреваемым; закреплено право дознавателя направлять запрос о правовой помощи иностранному государству (ч. 1 ст. 453 УПК РФ); изменена ч. 3 ст. 224 УПК РФ, в которой указано не только о предъявлении подозреваемому обвинения либо отмене меры пресечения при невозможности составить обвинительный акт в течение 10 суток со дня заключения под стражу, но и о том, что после этого производство дознания продолжается в порядке, установленном гл. 32 УПК РФ.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ в ч.4 ст. 224 УПК РФ урегулировал порядок продления срока содержания под стражей до 6 месяцев при невозможности закончить дознание в срок до 30 суток и отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения в виде заключения под стражу. Этот же закон ст. 223 УПК РФ дополнил частью 31 о возможности возобновления приостановленного дознания на основании постановления прокурора либо начальника подразделения дознания в случаях, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, а 28 декабря 2010 г. Федеральный закон № 404-ФЗ включил часть 6, согласно которой полномочия по возобновлению приостановленного дознания либо продлению срока дознания по уголовным делам, находящимся в производстве следователя Следственного комитета Российской Федерации, осуществляются соответствующим руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации в порядке, установленном для дознания.
Федеральным законом от 9 марта 2010 г. № 19-ФЗ установлено краткое изложение в обвинительном акте содержания доказательств, подтверждающих обвинение, и доказательств, на которые ссылается сторона защиты (п. 6 ч. 1 ст. 225 УПК РФ); Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 172-ФЗ в гл. 32 УПК РФ включена ст. 2232 о производстве дознания группой дознавателей в случае сложности уголовного дела или его большого объема. Федеральный закон от 6 ноября 2011 г. № 293-ФЗ дополнил ст. 225 частью 31 о приложении к обвинитель-
ному акту справки о сроках дознания, об избранных мерах пресечения, о вещественных доказательствах и пр., что еще на один шаг приблизило процессуальный режим производства дознания к предварительному следствию.
Существенные коррективы внесены и в полномочия прокурора. Так, согласно ст. 226 УПК РФ (в редакции 2001 г.) прокурор, рассмотрев уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, был уполномочен возвратить его дознавателю для пересоставления обвинительного акта и продлить срок дознания, но не более, чем на 3 суток. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ предоставил прокурору право продлить срок дознания на 10 суток для производства дополнительного дознания и на 3 суток для пересоставления обвинительного акта. Федеральные законы от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ значительно расширили надзорные полномочия прокурора при производстве дознания (ст. 37 УПК РФ), а Федеральный закон от 5 июня 2012 г. № 53-Ф3, введя ч. 21 в ст. 226 УПК РФ, предоставил прокурору право возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей, если к моменту направления уголовного дела в суд срок домашнего ареста или срок содержания под стражей недостаточен для выполнения судом требований, установленных в ч. 3 ст. 227 УПК РФ.
Указанные многочисленные изменения, внесенные в правовую регламентацию дознания, демонстрируют тенденцию на постепенное упразднение отличий дознания и предварительного следствия. С одной стороны, это обусловлено объективной необходимостью обеспечения единого правового режима уголовного судопроизводства с предоставлением одинаковых полномочий должностным лицам, осуществляющим предварительное расследование в форме дознания и в форме предварительного следствия, что основано на единстве назначения и принципов уголовного судопроизводства, распространении общих условий предварительного расследования на обе его формы. Кроме того, при установлении различного порядка производства при дознании и при предварительном следствии фактически неодинаковым становится и процессуальное положение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего при отдельных формах предварительного расследования. Поэтому любое упрощение и ускорение
процессуальной формы должно сопровождаться усилением гарантий прав участников уголовного судопроизводства.
С другой стороны, по сравнению с предварительным следствием дознание все же характеризуют более простые правила, и в современном российском уголовном судопроизводстве оно необходимо как упрощенная и ускоренная форма предварительного расследования, освобождающая следователя от расследования преступлений небольшой и средней тяжести. Так, по данным статистики, 43% от общего числа зарегистрированных в 2011 г. преступлений составляли деяния, предварительное расследование по которым производилось в форме дознания; в том же году раскрыто 47% преступлений, по которым предварительное следствие обязательно, и 63% преступлений, по которым предварительное следствие необязательно5. В связи с этим очевидна значимость дознания как формы предварительного расследования и даже большая его эффективность (в части раскрываемости преступлений) по сравнению с предварительным следствием.
Тем не менее, в современном уголовном судопроизводстве ощущается нехватка более простой, даже по сравнению с дознанием, формы досудебного производства, которая позволяла бы максимально сократить время между совершением преступления и наказанием лица, его совершившего.
Необходимость введения процедуры сокращенного досудебного производства (например, сокращенного дознания) неоднократно обосновывалась в юридической литературе6. Действительно, условиями такого сокращенного производства могли бы стать степень общественной опасности преступления, размер максимального наказания, сложность доказывания обстоятельств совершения преступления.
За счет чего возможно достичь упрощения процедуры? Представляется, следовало бы сократить число следственных и иных процессуальных действий, производимых для доказывания обстоятельств преступления, которое не представляет большой общественной опасности и совершено в условиях очевидности, если лицо (подозреваемый) признает себя виновным в его совершении. Помимо этого, возможно ограничить применение мер процессуального принуждения и существенно уменьшить срок досудебного производства. Хотя, надо
признать, что действующий уголовно-процессуальный закон в этой части отнюдь не препятствует быстрому расследованию преступлений.
Заметим, что в уголовном процессе уже более 10 лет предусмотрено и активно применяется институт особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением (гл. 40 УПК РФ). Казалось бы, сокращение досудебного производства по таким уголовным делам вполне логично. Но если признание вины в совершении не представляющего большой общественной опасности преступления будет влечь упрощенное досудебное, а затем — и упрощенное судебное производство, не приведет ли это к привлечению к уголовной ответственности лиц, в действительности преступления не совершавших, а в силу каких-либо обстоятельств признающих себя виновными в этом преступлении?
Как противостоять подобным ситуациям, осуждению лица без достаточных на то оснований? Одним из вариантов возможно предложить установить в законе требование о праве подозреваемого, обвиняемого в любой момент отказаться от упрощенного производства и вернуться к обычному режиму предварительного расследования. Во-вторых, лицо, в отношении которого ведется сокращенное производство, безусловно, должно обладать статусом подозреваемого, которому предоставлены и гарантируются права, предусмотренные ст. 46 УПК РФ. В-третьих, лицо, в отношении которого осуществляется сокращенное производство, обязательно должно обеспечиваться помощью защитника, в том числе и бесплатно. В-четвертых, необходимо установить надзор прокурора за законностью сокращенного производства, особенно если добровольность признания лицом своей вины вызывает сомнения, а также предоставить возможность обжалования в суд процессуальных действий и решений, которые нарушают права как самого подозреваемого, обвиняемого, так и других лиц.
Тем не менее, в современной правовой регламентации дознания имеется ряд проблем, которые могут «перекочевать» и в сокращенную его форму. Так, в законе отсутствует внятная регламентация в части соотношения понятий «орган дознания», «начальник органа дознания», «начальник подразделения дознания», «дознаватель».
К числу органов дознания п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ относит «органы внутренних дел Российской
Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции ...». Таким образом, органами дознания являются и органы внутренних дел в целом, и их составная часть — полиция.
Отнесение к органам дознания полиции вполне естественно, ведь именно это подразделение органов внутренних дел реализует полномочия данного участника уголовного процесса, Полагаем, законодатель наделяет полномочиями органа дознания органы внутренних дел исходя из необходимости осуществления начальником органа внутренних дел общего руководства деятельностью полиции' с использованием при этом процессуальных полномочий (п. 17 ст. 5 УПК РФ). Отметим, что и в соответствии с пп. 13 п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации8 МВД России «организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание ... по уголовным делам».
Вместе с тем, вопрос о том, кто же в органах внутренних дел является начальником органа дознания, имеет важнейшее значение для определения надлежащего субъекта уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой по конкретному уголовному делу. Этот вопрос следовало бы прямо разрешить в уголовно-процессуальном законе. Однако, еще со времен УПК РСФСР пробелом в правовом регулировании является отсутствие самостоятельной правовой нормы о правовом положении начальника органа дознания. Пунктом 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания определен как должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия (ч. 4 ст. 41, ч. 3 ст. 144, ч. 1 ст. 1581, ч. 2 ст. 2232, ч. 4 ст. 225 УПК РФ). Такой регламентации явно недостаточно.
Вместе с тем, с 2007 г. весьма существенными процессуальными полномочиями наделен также начальник подразделения дознания (ст. 401, п. 31 ст. 223 УПК РФ). Анализ указанных полномочий показывает, что начальник подразделения дознания в отношении дознавателя обладает теми же полномочиями, что до 2007 г. начальник следственного отдела — в отношении следователя, и выполняет в уголовном судопроизводстве ту же процессуальную
функцию по контролю за процессуальной деятельностью дознавателя.
Однако складывается ситуация, когда в отношении дознавателя контролирующими полномочиями обладают и начальник подразделения дознания, и начальник органа дознания. Причем, объем полномочий первого из них, несмотря на подчиненное положение, значительно шире. Более того, начальнику подразделения дознания целесообразно передать и ряд других принадлежащих начальнику органа дознания полномочий: по утверждению обвинительного акта, продлению срока рассмотрения сообщения о преступлении, поскольку эти полномочия напрямую вытекают из функции начальника подразделения дознания по осуществлению контроля за процессуальной деятельностью дознавателя, в то время как начальник органа дознания должен лишь осуществлять полномочия организационного характера (поручать производство дознания, создавать группу дознавателей, рассматривать жалобы дознавателя).
Более того, не вполне понятно, почему полномочия начальника подразделения дознания в отношении дознавателя существенно урезаны по сравнению с полномочиями руководителя следственного органа в отношении следователя, хотя, согласно п. 14 Типового положения об управлении (отделе, отделении, группе) организацией дознания министерства внутренних дел, главного управления внутренних дел, управления внутренних дел по субъекту Российской Федерации, управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объ-ектах9, «начальник подразделения организации дознания ... несет персональную ответственность за состояние дисциплины и законности в подразделении». Если дознание по своему процессуальному режиму имеет все больше сходств с предварительным следствием, то и начальнику подразделения дознания следует предоставить в отношении дознавателя полномочия, аналогичные полномочиям руководителя следственного органа в отношении следователя.
Раширение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, по нашему мнению, не должно приводить к ущемлению прокурорского надзора за процессуальной деятельно-
стью органов дознания, который функционирует как самостоятельная, независимая от поднадзорных ведомств система, а возможное дублирование полномочий начальника подразделения дознания и прокурора (например, в части отмены незаконных или необоснованных процессуальных решений дознавателя) лишь послужит укреплению законности и более надежным гарантиям прав граждан.
Наконец, нуждается в реформировании и процессуальное положение дознавателя. В отличие от следователя, который в силу п. 5 ч. 2 ст. 38, ч. 3 ст. 39 УПК РФ может обжаловать некоторые решения прокурора, а также указания руководителя следственного органа, приостанавливая их исполнение, дознаватель аналогичным правом не наделен. Полагаю, что процессуальные полномочия этих субъектов должны быть уравнены.
В заключение отметим, что любой вариант преобразования досудебного произвоства по уголовным делам имеет свои «плюсы» и «минусы», поэтому процесс нормотворчества не может быть поспешным и требует всестороннего исследования проблемы.
1 См.: Рекомендации Кабинета Министров Совета Европы от 17 сентября 1987 г. № R(87)18 об упрощении системы уголовного правосудия // Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 116—123.
2 См.: Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://kremlin.ru/news/14731.
3 См.: Официальный сайт МВД России: http://www.mvd.ru/ reform/news/
4 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ (редакция от 28 июля 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (1), ст. 4921 (далее по тексту — УПК РФ).
5 См.: Состояние преступности. Январь—декабрь 2011 г. // Официальный сайт МВД России: http://www.mvd.ru/ presscenter/statistics/reports/show_102505/
6 См., напр.: Гаврилов Б.Я. Уголовно-процессуальное законодательство: современные реалии и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 2. С. 16—24.
7 Часть 3 ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (редакция от 6 декабря 2011 г.) «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
8 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (редакция от 19 сентября 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1334.
9 Приложение № 1 к Приказу МВД России от 6 августа 2007 г. № 697 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел при производстве предварительного расследования в форме дознания».
