CC BY
18
Политико-правовые процессы и результаты формирования ограничений в государственном управлении детерминированы типичными особенностями структурных уровней организации и методов государственного управления, а также спецификой государственного управления. При этом существенным фактором-причиной, определяющим управленческое начало ограничений в политикоправовой среде, является общее пространство системы социальных ограничений.
Отсюда можно предположить, что институционально-функциональные характеристики политикоправовых ограничений допустимо подразделять на объективные и субъективные.
1. Институционально-функциональные возможности рассматриваемых ограничительных средств политики и права с точки зрения организации государственного управления и системы социальных ограничений носят объективный характер. Объективные политико-правовые ограничения предопределены независимыми от управленческого начала политики и права факторами, где детерминантом их формирования выступают в том числе такие элементы социального управления, как государственное управление и социальные ограничения.
Очевидно, что в каждом конкретном случае для выяснения объективности или субъективности характера политико-правовых ограничений необходимо устанавливать связь с организацией государственного управления и системой социальных ограничений, а это достаточно сложная задача. Объективный характер ограничений не означает их абсолютного детерминизма, т.к. государственное управление и социальные ограничения динамичны, и в условиях переходного периода российской государственности, политической и правовой систем они значительно трансформируются.
2. Институционально-функциональные возможности рассматриваемых ограничительных средств политики и права с точки зрения внутреннего содержания и объема организации и функционирования политико-правовых ограничений имеют субъективный характер, который обусловлен тем, что они являются результатом свободного и произвольного волеизъявления субъектов, их формирующих и реализующих как в процессе государственной политики, так и в ходе правотворческой, правореализационной, правоохранительной и правоприменительной деятельности. Они всегда идеальны, поскольку связаны с духовной культурой; задают ценностно-целевую установку сдерживания в общем пространстве государственного управления, которое всегда субъективно.
Субъективный характер институционально-функциональных возможностей политико-правовых ограничений в государственном управлении проявляется при наступлении политической и/или юридической ответственности субъектов. Осознанная необходимость выполнения требований, содержащихся в политических нормах и отношениях, а также осуждение за их несоблюдение либо ненадлежащее исполнение в силу некомпетентности, преследования корыстных, узкоэгоистических интересов и т.п. означает политическую ответственность субъектов политики перед социальными общностями, интересы которых они выражают. Юридическая (правовая) ответственность также предполагает осознанную необходимость исполнения субъектом требований, но уже правовых норм и наступление негативных юридических последствий за их нарушение [1, с. 11-12].
В теории государственного управления, как правило, выделяют три структурных уровня организации государственного управления [2, с. 7-12]:
1. Высший - институциональный уровень, на котором государственное управление - политикоправовое - основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Это находит отражение в политико-правовом содержании основных законов государств, в том числе в определении основ конституционного строя России.
2. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования), где любое направление государственной деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д.
3. Низший - технологический уровень, здесь происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей с помощью возможностей государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуются общество в целом и отдельные граждане или их объединения.
Организация государственного управления носит целенаправленный характер и предполагает использование соответствующих методов воздействия на политическую и правовую жизнь, в которых также проявляется институционально-функциональный характер рассматриваемых ограничений.
Так, А.А. Дегтярев предлагает следующую классификацию методов государственного управления
1) открытое насилие и применение карательно-силовых средств - наиболее радикальный способ управления. В начале политической и правовой истории человечества этот метод был одним из доминирующих; инструменты насилия, как правило, использовали в тоталитарных государствах, например в фашистской Германии и СССР в 30-е гг. или в Кампучии в 70-е гг. XX в.;
2) метод принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся без регулярного насилия и открытого террора. При этом используется вполне реальная угроза применения административных санкций со стороны государства (что наблюдается в арабских и африканских государствах с авторитарным режимом, в определенных кризисных ситуациях и условиях перехода обществ к европейской модели демократии);
3) правовое регулирование на базе законодательных норм и судебной правоприменительной и правоохранительной деятельности - один из главных методов современного государственного управления. Правовые методы используются прежде всего в государствах, где закон становится основным регулятором общественной жизни;
4) систематическое социально-политическое маневрирование - метод управления в условиях стабильного общества, включающий в себя инструменты компромиссов между правящей элитой и оппозиционными группировками, и уступок в социальной и экономической политике, связанных с перераспределением политических сил и ресурсов;
5) идейно-политическое манипулирование - способ, действующий в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан. На ранних этапах государственного развития подобным инструментом идейно-политического и морального воздействия на массы была религия. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социальнопсихологического манипулирования со стороны масс-медиа. Так, средства массовой информации в конце XX в. стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования массами, играя заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций).
Так, в современном российском государственном управлении наблюдается переплетение как минимум двух основных противоречивых тенденций [4, с. 17-23]. Первая - заключается в сокращении командно-административного, директивного начала управления, сужении государственного воздействия на общественную жизнь, демократизации правового и политического ее регулирования, позиционировании государства в качестве одного из субъектов, хотя и наиболее влиятельного, регулирования общественных процессов. При этом основной акцент делается на модернизации институционального уровня организации государственного управления, где функциональный аспект управления реально производен и зависим от политико-правового содержания институтов управления.
Вторая тенденция характеризуется усложнением государственного воздействия на жизнь общества в силу политико-правовой необходимости скорейшего окончания переходного периода формирования политической и правовой систем России [5; 6; 7; 8]. Указанные меры зачастую носят вынужденный характер, т.к. связаны не только с преодолением негативных процессов в финансовоэкономической сфере [9]. Очевидно, что при отсутствии институтов гражданского общества, где их управленческое начало необходимо, государственное управление становится единственным способом преодоления состояния неуправляемости, произвола и хаоса, элементы которых в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.
Подтверждением влияния описанных выше тенденций на общественную жизнь является ситуация, сложившаяся в информационной сфере государственного управления. Признавая существование реального и виртуального пространства в жизни людей, а также необходимость скорейшего упорядочения и воздействия на информационные отношения, государство до сих пор не определило пределы государственного управления этой сферой и, что очень важно, прежде всего на институциональном уровне его организации [10, с. 23-28]. Возможно, именно такое положение во многом и объясняет соотношение побед и проигрышей в информационном обеспечении проводимых
реформ, информационных столкновениях по поводу оценки взаимоотношений с Грузией, Украиной, Евросоюзом.
В России в начале XXI в. объектом государственного управления является общество переходного типа. Для него характерны социальная напряженность и конфликты, рост недоверия к любым институциональным формам государственного управления. Институциональные формы государственного управления как таковые общество не интересуют. Для него гораздо важнее их функциональная ценность и технологическая способность адекватно реагировать, в том числе в режиме опережающего отражения, на проблемы, существующие в политико-правовой жизни.
Таким образом, типичные особенности структурных уровней организации и методов государственного управления политико-правовой средой, а также специфика государственного управления в России являются одним их необходимых условий - фактором познания институционально-функциональной природы ограничений в государственном управлении политикоправовой среды.
Другим не менее важным фактором публично-управленческого начала природы ограничений выступает общая система социальных ограничений, элементом которой являются и политикоправовые ограничения. Такой подход вполне оправдан, если признать, что ценность системы социальных ограничений заключается в управляющем воздействии на самосохранение и поддержание функционирования любой социальной системы.
Вторым необходимым условием определения институционально-функциональных возможностей данных ограничительных средств политики и права является рассмотрение их субъективного характера с точки зрения внутреннего содержания функционирования политико-правовых ограничений.
Ограничения в институциональном измерении государственного управления имеют внешнюю и внутреннюю направленность, что позволяет определить баланс между общественным устройством ограничений и ценностными установками субъекта, его политико-правовым восприятием той институционально-функциональной природы ограничений, которую он деятельно создает, участвуя в государственном управлении.
Используя такой критерий, как степень непосредственного участия субъекта в институциональнофункциональном формировании политико-правовых ограничений в государственном управлении, в рамках субъект-объектной парадигмы, т.к. именно в ней ограничения и проявляют себя, можно утверждать следующее.
К институционально-функциональным признакам политико-правовых ограничений в государственном управлении можно отнести:
- цели ограничений в государственном управлении;
- организацию ограничений в пределах действия политики и права в государственном управлении;
- действие политико-правовых ограничений в государственном управлении;
- человеческий потенциал политико-правовых ограничений в государственном управлении.
Политико-правовой характер целей ограничений в государственном управлении обусловлен их
инструментально-технологическими возможностями при реализации в управленческой сфере политики и права. Очевидно, что такой характер является концентрированным производным выражением общих целей правового регулирования и политического воздействия, а также государственного управления, для достижения которых собственно и применяются те или иные ограничения.
В целом представляется, что цели ограничений имеют некую иерархию, построенную на следующих принципах:
- приоритет потребностей и интересов общества, личности;
- производность от целей государственного управления, правового регулирования и политического воздействия;
- установление и реальное обеспечение границ активности субъектов, когда она вредит общепринятым и формально-юридически закрепленным гарантиям прав и законных интересов субъектов (принцип корреляции, взаимодополнения, достаточности легальных форм и методов ограничений).
Организация ограничений в пределах действия политики и права в государственном управлении есть некое упорядочивание политико-правовых отношений, где действия субъектов формально и реально согласованы между собой на всех уровнях организации права (механизм правового регулирования) и политического процесса.
В основе политико-правовых ограничений в государственном управлении лежит необходимость не только организационного обеспечения их целей в государственном управлении, но и воплощения идеологических ограничений, которые существуют в конкретном обществе и государстве.
Идеологические ограничения пронизывают всю систему политико-правовых ограничений. С точки зрения реализации права и политики ограничения присутствуют не только в политических и правовых идеях, нормах, но и в соответствующих отношениях, актах применения. Подобная организация существует не только по вертикали их устройства, но и по горизонтали.
Субъекты государственной политики, обладая свободой воли, выбора и действий и пространством реализации своих полномочий, принимают властные решения, пытаются наряду с другими субъектами их реализовать в конкретных вопросах управления. При этом они объективно связаны формальными предписаниями права, по-разному ограничивающими свободу их действий. Это одинаково значимо как для граждан - субъектов политики, так и для государственных органов, должностных лиц.
Наиболее наглядно «горизонталь» организации ограничений проявляется при рассмотрении каждого из элементов механизма правового регулирования (как системы правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие) в отдельности:
1) отрасли, институты, нормы права;
2) индивидуальные акты применения норм права, принимаемые судебными и иными государственными органами по конкретным делам в целях обеспечения требований правовых норм в реальной жизни;
3) правоотношения;
4) акты реализации прав и обязанностей, т.е. юридически значимые действия субъектов.
Действие ограничений в государственном управлении, как правило, оценивается с позиции узкого
понимания их функциональности, что вполне оправданно и традиционно для правоведения и политологии.
Однако деятельный аспект институционально-функционального единства политико-правовых ограничений в государственном управлении проявляется намного шире традиционного понимания проблемы. Поэтому следует рассматривать поставленную проблему с точки зрения способности политико-правовых ограничений выполнять определенные функции в государственном управлении; методов реализации ограничений в политико-правовой сфере государственного управления; направленности воздействия ограничений в государственном управлении.
Действие политико-правовых ограничений в государственном управлении в целом и практике их формирования и реализации в частности обусловлено обоснованностью и эффективностью всех функций, методов реализации ограничений в политико-правовой сфере, направленностью воздействия ограничений в государственном управлении.
Политико-правовые ограничения, выполняя определенные функции в государственном управлении, должны обеспечить достижение целей в общем функциональном пространстве государственного управления и возможностей политики и права.
Литература
1. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008.
2. Ростиашвили К.Д. Государственное регулирование в либерально-демократической системе // Политические исследования. 1996. № 6.
3. Дегтярев А.А. Основы политической теории. М., 1998.
4. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.
5. Коэн Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003.
6. Азроянц Э.А. Размышления о будущем // Глобализация. Конфликт или диалог цивилизаций. М., 2002.
7. Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации: мифы и реальность (социологический анализ). 1992-2002 гг. М., 2003.
8. Нерсесянц В.С. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости. М., 2001.
9. Зинченко Н.И. Правоохранительная деятельность и национальная безопасность в современном обществе. М., 2005.
10. Соловьев А.И. Политический дискурс медиакратий: проблемы информационной эпохи // Политические исследования. 2004. № 2.
